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本文作者：陳雨亭 單位：湖南司法警官職業學院

公安行政執法是我國行政法制體系中最主要的環節之一。近年來，公安行政執法工作取得了較大的成績。然而，我們也必須看到，在執法過程中，情重于法、權大于法、甚至貪贓枉法等現象時有發生，人民群眾對此頗有微詞，嚴重影響了人民群眾對于法律的崇拜與信仰。筆者認為，究其原因，還是我們對公安行政執法工作缺乏行之有效的監督與制約，盡管我們基本上建立了從內到外、內外結合的監督體系。因此，進一步完善公安行政執法監督機制理應成為當前公安行政執法工作實踐中一個不容忽視的問題。

一、公安行政執法監督主要內容

根據國家法律、法規的規定，公安機關可以依法行使的行政執法權力主要包括(1)行政處置權，如命令權、禁止與取締權、公安行政許可權等。2005年12月1日起，公安部頒布實施了《公安機關行政許可工作規定》，對公安行政許可進行了嚴格的規范;(2)行政處罰權，主要有警告、罰款、沒收違法所得、非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可照、執照、行政拘留以及限制出境和驅逐出境(僅限于外國人，包括無國籍人);(3)行政強制權，主要有盤查留置權、行政管束權、警械、武器的使用權、突發事件的強制權，如強行驅散，強行帶離現場、強行遣回原地、強制征用、交通管制、現場管制以及戒嚴、宵禁等極端強制權力;(4)制規權(也稱公安立法權);(5)其他行政強制權，主要有勞動教養、收容教育、收容教養、強制戒毒和強制治療等〔1〕。

公安行政監督就是要對公安機關及其人民警察行使公安行政執法權力和遵守紀律的情況進行監督，以保護合法，打擊非法，維護社會主義法制的權威與尊嚴。筆者認為，正如法國思想家孟德斯鳩所說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗，有權力的人使用權力直到有界限的地方才休止”〔2〕，權力只有受到制約和監督才能真正保障權力的正當行使。通過實施監督，可以促使公安機關及其人民警察依法行使職權，嚴格、公正、文明執法，才可以有效防止權力濫用和腐敗行為的發生。公安行政執法監督是指由各種監督主體依照一定的程序，對公安機關及其人民警察的行政執法活動和遵紀情況所進行的監察、督促、檢查和糾正的行為。筆者認為，公安行政執法監督的內容不僅僅是權力的監督，至少包括三個方面:第一，對公安機關執行法律、法規的情況進行監督，監督其是否違憲、是否合理合法;第二，對公安機關及其人民警察遵守紀律的情況進行監督;第三，對人民警察遵守國家政策的情況進行監督〔3〕。

二、公安行政執法監督機制之現狀與反思

(一)公安行政執法監督機制之現狀

到目前為止，我們已初步形成了一個監督主體眾多、范圍廣泛、形式多樣的公安行政執法監督體系。有的學者認為，公安行政執法監督包括以下幾個方面的內容:(1)黨的監督，即中國共產黨對我國公安工作的絕對領導和監督;(2)國家權力機關的監督，即各級人大及其常委會的監督;(3)國家行政機關的監督，包括行政監察和行政復議;(4)司法機關的監督，即人民法院和人們檢察院的監督;(5)社會監督，包括社會組織、人民群眾、社會輿論的監督;(6)公安行政執法主體的自我監督，即公安機關自上而下的監督〔4〕。也有的學者認為，公安行政執法監督主要包括以下幾個方面:(1)法制監督，包括執政黨的監督、權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的監督、公民與社會組織的監督、公安機關內部執法監督;(2)司法監督，即人民法院和人民檢察院對公安行政執法行為的監督〔5〕。筆者認為，上述分類只是學者和法律工作者從不同的角度和方面，對我國公安行政執法監督機制的不同表述而已，其實質是相同的。正如前面所述，我國已經從法律層面上確立了對公安行政執法工作的監督機制，這種機制是一種由上而下相互結合、內部和外部相互結合、橫向縱向相互結合的監督形式所構成的監督體系，是全面的。但是，從總體上看，目前公安監督制約機制的建設、監督力量的整合、監督隊伍的自身建設，與我們肩負的使命、承擔的責任相比很不適應。各監督部門之間職責劃分不清，工作配合銜接不夠好，整體監督合力尚未形成，監督工作的力度也不夠大，一些地方還不適應公安工作和公安隊伍的客觀需要〔6〕。

(二)公安行政執法監督的反思

在司法實踐中，公安行政執法的監督作用的發揮并不盡人意，有的甚至形同虛設。筆者認為，究其原因主要有以下幾點:

1．法治意識不強，人治思想在一定程度上還有較大的市場

執法者和監督者法治觀念淡薄，不能正確理解黨的政策和國家法律的關系，把兩者對立起來，把法制建設和經濟建設對立起來，有的習慣于用行政命令的方式開展工作，采取“家長制”工作作風，以言代法，以權壓法，有的存在嚴重行政干預正常執法活動，以種種理由干預公安行政執法工作，使執法監督遇到重重阻力。

2．公安行政執法監督的法律體系有待建立和健全

當前公安行政執法監督工作之所以難以有效開展，主要是法律對公安行政執法部門的監督程序、監督方式、監督權力等缺乏全面系統的規定，立法滯后，許多法律條款都明顯地帶有部門利益傾向，監督工作不能深入下去。

3．執法監督主體素質不高，影響了監督制約作用的發揮

一方面，部分執法監督人員思想素質低下，業務不熟，法律知識水平欠缺，難以勝任該項工作;另一方面，執法監督中濫用職權的現象較為嚴重，有的迫于領導壓力、礙于人情關系，或者為了小團體和個人的私利，甚至以權謀私，貪贓枉法，吃拿卡要，有的更是串通一氣，通風報信，充當保護傘，如此種種，公安行政執法監督工作便成了好看的花瓶，成為了一種擺設。

4．監督主體權威性、獨立性缺乏，影響執法監督效能的發揮

監督權的獨立性是監督的本質特征和內在要求，是保證監督主體充分發揮監督制約作用的重要前提條件。但是，目前無論是外部監督的主體還是內部監督的主體，在實際行使監督權的過程中，都是在理論上法律地位高，而在具體工作中實際地位低，要獨立地去監督公安機關及其人民警察的行政執法工作非常困難，大多數情況下顯得無可奈何，尤以在公安內部行政執法監督最為明顯。眾所周知，絕大部分公安內部監督權力往往混雜于公安行政管理權之內，并且是在負有執法任務的行政首長的領導下行使的，在某種程度上可以說公安機關行政首長既是行政執法的責任人，同時也是被監督的對象，可想而知，部分監督權有時甚至是大部分監督權只能屈從于領導權。〔7〕。#p#分頁標題#e#

三、進一步加強公安行政執法監督，努力創建良好的公安行政執法環境和條件

(一)繼續加強和完善人大及其常委會的公安行政執法監督

各級公安機關對人大及其常委會的監督要引起高度的重視，絕對不能把其監督工作視為走過場，舉舉手而已，要虛心接受人大的評議。通過人大評議和監督，不僅能夠支持依法行政執法，而且能使人大代表們更多、更廣泛的地了解公安工作，了解公安工作的困難和苦衷，幫助公安機關排除干擾、解決困難，為公安機關創造良好的執法環境和條件。因此，要在原有監督體制的基礎上，進一步解放思想，拓寬監督工作的途徑，建立一套切合實際的監督機制，確保公安行政執法有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究。筆者認為，可以建立省級人大公安行政執法特別調查室，專門負責群眾對公安行政執法行為的控告、申訴、投訴及行政復議等活動，改變過去人大僅對公安行政首長問責、評議的單一監督模式，使人大的監督落到實處。

(二)加強和完善警務公開制度，保障公安行政執法權力運行的透明度

黨的十七大報告明確提出:“確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運用。”對公安行政權力而言，也應當采取切實有效的措施，加強和完善警務信息公開制度，實現權力在陽光下的行使，防止徇私枉法、暗箱操作等行為的發生，確保公安機關公開、公平、公正的執法。筆者認為，首先要認真積極地推行公安執法依據、程序、結果的“三公開”制度，通過網絡、電視廣播、報刊雜志等途徑和方法，如張貼辦事指南、設置公示欄、牌匾等，向公眾宣傳公安行政執法工作;其次，建立健全公安行政執法監督新聞發言人制度，及時、主動、準確地公安行政執法的成果，滿足公眾對公安行政執法的知情權，自覺接受社會輿論和公眾的監督，爭取公眾的信任和支持;第三，通過宣傳，注重強化人民群眾的權利意識，促其積極主動地對公安機關及其人民警察的行政執法行為進行監督。

(三)充分發揮新聞媒體的輿論監督作用，增強監督合力和實效

輿論監督，是一種受之于眾的社會性監督形式，往往會產生其他監督形式無法替代的特殊效應，公安行政執法中的違法違紀現象一經披露后，往往會產生巨大的影響，容易引起政府的高度關注，有利于公安機關采取補救措施。因此，公安機關要歡迎新聞媒體的輿論監督，以增強監督合力和實效。首先，公安機關要以平常心對待輿論的監督，不能視其為洪水猛獸，要勇于接受輿論的挑刺，勇于揭短和曝光;其次各級黨委政府要做新聞媒體堅強的后盾，這是完全符合黨的十七大方針、政策的。要不怕露丑，努力克服地方保護主義，支持新聞媒體的報道，對于其正確的報道，堅決依法查清問題，失實報道也應以寬容心態來對待，決不能打擊報復;最后，新聞媒體應當秉持公正、客觀、全面、合法的原則，對已經發生的公安行政執法的違法違紀和腐敗現象，及時加以披露，合理合法的進行評論，同時也要注意有關的保密規定，不妨害、不侵犯他人和社會組織的合法權益。

(四)進一步整合公安機關內部自我監督力量，健全和完善公安機關行政執法自我監督制約體系

公安行政執法活動中出現的種種問題，除了與執法者法制觀念不強，執法紀律不嚴、素質和能力不高有關外，公安機關自我監督機制不夠完善也是一個重要的原因。當前，在公安內部監督方面，我們已經建立了以法制、督察、紀檢、監察、審計、信訪、政工等部門為主體的多種監督制度，這些個部門都有權進行監督，但力量分散，不能形成拳頭，并最終導致監督不到位。筆者認為，公安機關應進一步對監督機構進行科學設置和分工，大力整合公安機關內部監督力量，理順內部監督機制，加強內部監督力量的協調運轉。為此，筆者認為可以考慮在省級公安機關建立公安行政執法監督機構，市、縣級公安機關建立相對獨立的公安行政監督機構，根據分工合作、交叉不重復的原則，把公安機關的法制、督察、紀檢、監察、審計、信訪、政工等監督職能納入其中，專門履行監督職能;同時，整合后的監督機構實行垂直管理，即下級監督機關對上級監督機關直接負責并報告工作，各級負責人都由省級公安機關統一直接任命，以大大地增強監督的實際效果。總之，依法治國是我們既定的基本國策，也已深入人心，依法行政是依法治國的重要內容。因此，進一步加強和完善公安行政執法監督，促使公安行政執法工作者依法行政，具有十分重要的現實意義。