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本文作者：常有有 單位：天水市行政學院

加強行政立法協(xié)作，有利于統(tǒng)一經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市之間的權(quán)力與責任，實現(xiàn)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展。經(jīng)濟區(qū)的建立，是區(qū)域經(jīng)濟與市場一體化發(fā)展的必然趨勢和必要的步驟。然而，長期以來各城市之間職能定位不明，權(quán)責不清，各自為政，缺乏聯(lián)合和互動，人為地造成了市場的分割，各城市自成一體的獨立產(chǎn)業(yè)體系使整個區(qū)域內(nèi)缺少經(jīng)濟互補的動力，合作愿望不強，打造區(qū)域整體產(chǎn)業(yè)競爭能力的迫切性并不突出，加之各地區(qū)在招商引資、外貿(mào)出口、土地批租、減免稅收、人才流動等方面，競相制定優(yōu)惠政策，爭搶項目，搞地方保護，造成資金、人才、技術(shù)、知識、信息等要素流轉(zhuǎn)不暢。所有這些歧視性政策設(shè)置的貿(mào)易和投資壁壘，嚴重制約了統(tǒng)一市場和區(qū)域經(jīng)濟一體化的形成。而目前解決這些問題所采取的那些低層次、松散型的磋商和對話等合作形式，很難取得理想成效。經(jīng)濟區(qū)內(nèi)要實現(xiàn)更高層次的合作，就必須建立行政立法協(xié)作的相關(guān)機制，制定一些能在該區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一適用的行政立法，這不僅是區(qū)域經(jīng)濟合作和市場一體化的迫切要求，更是改善區(qū)域法制環(huán)境、促進區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展的迫切要求。

加強行政立法協(xié)作，實現(xiàn)法律資源共享，不但有利于降低立法成本，而且還能提升行政法制的統(tǒng)一執(zhí)行力。眾所周知，任何一部較為成熟的法律規(guī)范的出臺，從開始論證、調(diào)研、起草，到審議定稿，一般至少要經(jīng)過一兩年的時間，期間還會耗費大量的人力、財力。因此，地方立法必須堅持簡約原則，相同或相近似的事項應(yīng)盡量制定統(tǒng)一的法律規(guī)范，否則會使立法成本十分高昂。就關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)各城市而言，雖然存在著因經(jīng)濟發(fā)展水平不同而形成的差異性，但由于自古以來經(jīng)濟交往較為密切，因此，這些城市之間在政治、經(jīng)濟、社會、文化、自然條件等方面還是存有許多相似之處，在促進區(qū)域經(jīng)濟大發(fā)展的目標之下，陜甘兩省政府之間也必然在很多領(lǐng)域存在相同或相近似的立法事項。從東北三省進行的立法協(xié)作嘗試來看，把那些具有共性或者能達成共識的立法項目或立法內(nèi)容制定成一部行政立法并將之運用于相同或相近的省份，不但能降低立法成本、減少其他立法主體不必要的重復勞動，而且還能夠避免地方立法中的“碎片化”、“地方化”，提高法律規(guī)范在區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)的公正、統(tǒng)一執(zhí)行。區(qū)域一體化的發(fā)展要求地方政府不能各自為政地制定規(guī)章，而應(yīng)該相互協(xié)商和配合，高效地構(gòu)筑起統(tǒng)一、完備的地方法制體系，為經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市之間的合作與社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展提供有效的法制保障。

一、關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)行政立法協(xié)作的主要事項

關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)要想實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟一體化，必然涉及省際之間很多領(lǐng)域的行政立法協(xié)作。凡是涉及關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)地方經(jīng)濟發(fā)展、公共事務(wù)管理、社會關(guān)系調(diào)節(jié)等事項，且在地方立法權(quán)限范圍之內(nèi)，陜甘兩省都可將其作為區(qū)域政府法制協(xié)作的選擇事項，但考慮到規(guī)則沖突和缺失所帶來的體制性障礙對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實影響，筆者認為下列事項亟需兩省在自愿的基礎(chǔ)上開展行政立法協(xié)作。

1.產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展及轉(zhuǎn)移事項。近幾年，長三角經(jīng)濟區(qū)內(nèi)由于產(chǎn)業(yè)同構(gòu)化、城市同質(zhì)化而上演的“港口之爭”、“機場之爭”、“招商之爭”，其實就是行政分割下不同地區(qū)之間追求當?shù)乩孀畲蠡臉O端表現(xiàn)。綜觀關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各城市之間發(fā)展的基本態(tài)勢，同樣存在著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同，互補性較差等致命性弊病。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的趨同既造成了地區(qū)間的過度無序性競爭，同時又造成各種資源配置的不協(xié)調(diào)及浪費。《關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃》抓住了制約經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的核心和關(guān)鍵，在其第三章規(guī)劃了經(jīng)濟區(qū)各城市未來10年的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局。然而，提高當?shù)谿DP的沖動并不能使各地政府自覺有效地消除各地區(qū)之間產(chǎn)業(yè)同構(gòu)的狀況。因此，有關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局規(guī)劃的事項必須通過行政立法協(xié)作，在反復的磋商中使地方政府拋棄追求本地利益最大化的狹隘偏見，實現(xiàn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)錯位發(fā)展。如果不在經(jīng)濟區(qū)建立深層次的行政立法協(xié)作機制，各地貌合神離或暗自較勁的情況必然不會改變。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的重新規(guī)劃，意味著資源、資本、技術(shù)、人力等生產(chǎn)要素會在經(jīng)濟區(qū)內(nèi)各地區(qū)之間發(fā)生轉(zhuǎn)移。除了承接東部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之外，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)隨著核心城市西安產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化而出現(xiàn)一定范圍的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。例如，西安都市圈內(nèi)的輕工業(yè)等勞動密集型產(chǎn)業(yè)會由于技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的崛起而逐步向關(guān)中的東西部地區(qū)和陜南、陜北轉(zhuǎn)移，那些生產(chǎn)力不足的微型企業(yè)因成本壓力而逐步向小城鎮(zhèn)遷移。產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移,主要靠市場推動,但政策的引導和激勵也很重要,跨區(qū)域的轉(zhuǎn)移尤其如此,所以應(yīng)當通過立法協(xié)作,在各合作主體間創(chuàng)造促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的良好條件，實現(xiàn)區(qū)域間經(jīng)濟的平穩(wěn)過渡和發(fā)展。

2.金融合作事項。經(jīng)濟要發(fā)展，金融須先行。受地方經(jīng)濟實力的影響，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)金融機構(gòu)普遍存在規(guī)模小、實力弱、管理水平低等不利因素，嚴重地制約了金融對各類市場主體的“造血”功能。今后，陜甘兩省一定要在金融組織體系的多元化和金融市場體系的多層次上下功夫，一方面鼓勵設(shè)立地方性金融機構(gòu)并支持這些金融機構(gòu)打破行政壁壘的限制進行重組，跨地區(qū)設(shè)立機構(gòu)和發(fā)展業(yè)務(wù)，另一方面不斷推進地方證券、期貨、保險等金融機構(gòu)發(fā)展和加快村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助組織等農(nóng)村金融組織體的完善，在條件較好的地方，政府可以鼓勵組建或引進金融租賃公司、基金管理公司、財務(wù)公司等新型非銀行類金融機構(gòu)，滿足不同主體的融資需求。此外，各地政府要不斷拓展金融市場的廣度和深度，逐步形成一個多層次、多元化的包括貨幣、信貸、票據(jù)、債券、產(chǎn)權(quán)交易、期貨交易、保險、股票和外匯等市場在內(nèi)的門類齊全的金融市場體系。既然金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心和命脈，那么關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)必須以金融合作為紐帶，來帶動經(jīng)貿(mào)合作與交流，促進經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。目前，經(jīng)濟區(qū)內(nèi)存在的一些低層次的金融合作機制，顯然不能解決金融方面深度合作問題。只有通過立法協(xié)作形式，才有可能建立長期、穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的金融合作關(guān)系［1］。

3.有關(guān)生態(tài)環(huán)境效益與安全保障的事項。關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)所在地域，是我國生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一。在這里，渭河像一條浸滿污垢的棉帶向東綿延而去。昔日詩人筆下“渭河如鏡色，中有鯉與魴”，“魚網(wǎng)依沙岸，人家傍水田”的美妙華景，如今卻成為縈繞在渭河流域人們心頭的噩夢。這條串起關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)水源，如今變成了藏污納垢的“盲腸”：上游水源枯竭，中游水體污染，下游淤積堵塞［2］。資源性缺水、10億噸/年左右的廢污水排放量、嚴重水土流失造成的下游河道淤積致使渭河流域生態(tài)環(huán)境日益惡化，自然災(zāi)害頻繁，這三大問題已經(jīng)成為制約關(guān)中—天水經(jīng)濟區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。水的資源特性、流域特性、功能特性、服務(wù)特性決定了對水資源必須進行統(tǒng)一管理和開發(fā)，可是多年來，渭河流域未能建立起協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源管理體制，也沒有對其開發(fā)利用統(tǒng)籌規(guī)劃，地區(qū)之間、部門之間、上下游之間以及國民經(jīng)濟與生態(tài)環(huán)境之間爭水、無序引水現(xiàn)象頻發(fā)，矛盾日益突出。陜甘寧三省為消除渭河水患，雖出臺了一系列規(guī)范性的指導意見和規(guī)范性文件，花費上百億元的資金，但渭河生態(tài)環(huán)境安全問題并沒有得到有效的根治。今后，經(jīng)濟區(qū)各級政府應(yīng)繼續(xù)發(fā)揮主導作用，積極探索和研究流域一體化管理的模式和途徑，從政策、規(guī)劃以及管理體制和機制等方面為渭河治理提供支持，在渭河生態(tài)環(huán)境保護、水資源管理、流域生態(tài)補償?shù)确矫姹M快制定合作框架，加強行政立法協(xié)作，推進渭河治理與保護的信息公開，協(xié)調(diào)處理流域內(nèi)各相關(guān)方的關(guān)系和利益。#p#分頁標題#e#

4.統(tǒng)一執(zhí)法標準的事項。《全面推進依法行政實施綱要》明確規(guī)定，行政機關(guān)實施行政管理，“應(yīng)當遵循公平、公正的原則”，“要平等對待行政管理相對人，不偏私、不歧視”。這實際上就是對法律適用統(tǒng)一性的要求。然而，由于各地的實際情況并不相同，不同的地方立法機關(guān)在具體適用上位法時，會結(jié)合本地的實際情況制定出一些具有差異性的地方立法，從而使國家統(tǒng)一的法制具有了地方性特征。此外，對于中央立法未作規(guī)定的屬于地方性的事務(wù)或者需要地方進行變通立法的事務(wù)，地方立法機關(guān)也會根據(jù)本地實際制定一些適用于本行政區(qū)域的地方性法規(guī)或政府規(guī)章。這些由不同層級的立法主體所制定的地方性法律，確實很難對某一問題作出相同的規(guī)定，必然會出現(xiàn)同一種行政違法行為，在不同的省份可能面臨不同的行政處罰。有些處罰相差甚至可能達到十幾倍。正如浙江省人大常委會法工委主任丁祖年所說的，“一些地方立法不協(xié)調(diào)、不一致的現(xiàn)象嚴重，不僅影響到地方立法效益的有效發(fā)揮，也影響到國家整體法制權(quán)威的有效維護”，“長三角16個城市在經(jīng)濟協(xié)作中暴露出法規(guī)規(guī)章沖突、執(zhí)法依據(jù)不一、重復建設(shè)、地方保護等問題，亟待通過立法協(xié)作來協(xié)調(diào)各方利益關(guān)系。”當然，這種現(xiàn)象不僅僅存在于長三角16個城市，關(guān)中—天水七市一區(qū)也存在著同樣的問題。通過行政立法協(xié)作來統(tǒng)一經(jīng)濟區(qū)各城市之間的執(zhí)法標準，就必須對正在適用的法律規(guī)范進行全面的清理，把那些相互矛盾、沖突的規(guī)定清理出來，然后由各地政府在職權(quán)范圍內(nèi)協(xié)商解決，同時還必須在行政自由裁量權(quán)基準的制定方面展開積極的磋商，制定出適用于經(jīng)濟區(qū)全部城市的準則。除前面述及的亟需開展行政法治協(xié)作的事項外，考慮到西安市科技人才密集的客觀實際以及各城市大規(guī)模建設(shè)對勞動力的需求，勞務(wù)的輸出與轉(zhuǎn)移、跨地區(qū)就業(yè)人員養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移的接續(xù)、科技扶持與合作等也是亟需合作的領(lǐng)域。由于旅游業(yè)是關(guān)中各城市和天水市共同的支柱產(chǎn)業(yè)之一，因此旅游對接方面的協(xié)作也是十分緊迫的。

二、行政立法協(xié)作的主要內(nèi)容和方式

立法是一項十分復雜的系統(tǒng)性工作，我國《憲法》、《立法法》規(guī)定的多層級、多主體的立法格局，加劇了立法的復雜性，而跨行政區(qū)域的經(jīng)濟區(qū)的設(shè)立及其一體化發(fā)展對法制統(tǒng)一性的需求，更使地方立法工作變得撲朔迷離。由于要對諸方面利益進行權(quán)衡和安排，多頭立法在實踐中不可避免地出現(xiàn)了各部門立法之間、不同地方立法之間、中央立法與地方立法之間的矛盾和沖突。因此，客觀上需要我們建立完善的立法協(xié)調(diào)機制，來解決法律體系中存在的矛盾和沖突，從而為實現(xiàn)現(xiàn)代法治奠定堅實的立法基礎(chǔ)［3］。然而，我們應(yīng)該建立什么樣的立法協(xié)調(diào)機制呢？東北三省法制辦聯(lián)席會議通過締結(jié)《東北三省政府立法協(xié)作框架協(xié)議》的方式開展的一系列區(qū)域立法協(xié)調(diào)，取得了較好的效果，為全國其他經(jīng)濟區(qū)加強立法協(xié)調(diào)提供了可資借鑒的經(jīng)驗：只有通過“具有規(guī)范性、強制性和穩(wěn)定性的法制協(xié)調(diào)形式，把區(qū)域經(jīng)濟一體化的目標、原則、方法、成員、組織和權(quán)利義務(wù)以法律的形式固定下來，給區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟主體活動規(guī)定一個基本框架和必須遵守的行為規(guī)則，在區(qū)域內(nèi)部使社會資源與社會利益得到合理分配，保障生產(chǎn)要素流通和商品流通的自由以及投資者、經(jīng)營者待遇的平等，在更高層次上協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的政府行為，才能達到區(qū)域經(jīng)濟的共同繁榮，才能真正構(gòu)筑一體化的區(qū)域共同市場，才能使區(qū)域經(jīng)濟一體化走向正規(guī)化、制度化和長期化，從根源上防止和減少利益分配矛盾的發(fā)生。”［4］

國內(nèi)立法實踐中存在行政立法協(xié)作，學者們也在不同意義上研究行政立法協(xié)作，但何謂行政立法協(xié)作，在我國，無論是法學界還是實務(wù)界，至今尚無統(tǒng)一的界定。有的認為，行政立法協(xié)作就是不同的立法主體對立法工作經(jīng)驗的交流和對立法信息（動態(tài)、內(nèi)容）的交流（共享），有的認為，行政立法協(xié)作指行政規(guī)章草案起草的協(xié)作，還有的認為行政立法協(xié)作就是對各地之間相互沖突的法律規(guī)范的協(xié)調(diào)解決。筆者認為，所謂的區(qū)域內(nèi)行政立法協(xié)作，是指一定區(qū)域內(nèi)的地方行政立法主體，按照國家法制統(tǒng)一性的要求，在各自的立法權(quán)限范圍內(nèi)自主參與，平等互利，共享資源而進行的一種立法上的合作。按此界定以及國內(nèi)開展的有關(guān)行政立法協(xié)作的實踐，行政立法協(xié)作的內(nèi)容包括兩個方面：一是行政立法工作協(xié)作；二是行政立法行為協(xié)作。之所以把立法協(xié)作的內(nèi)容區(qū)分為這兩個方面，這是由行政立法協(xié)作本身的性質(zhì)和不同的價值功能決定的。行政立法協(xié)作既要節(jié)約立法成本、提高立法工作效率，同時還要確保不同立法主體之間所制定的法律規(guī)范相協(xié)調(diào)，提高立法效益、推進法制統(tǒng)一。

如果我們追求前者，行政立法協(xié)作其實就是行政立法工作的協(xié)作，包括立法工作經(jīng)驗的交流、立法信息交流與共享、立法技術(shù)的統(tǒng)一與共享，相互進行政府規(guī)章的編纂，會商立法中共同關(guān)心的問題等。而如果我們追求后者，則行政立法協(xié)作其實就是行政立法行為的協(xié)作，就是要求立法機關(guān)按照與其他地區(qū)相協(xié)調(diào)的原則進行立法，統(tǒng)一立法精神和原則，制定出對所有參與的立法主體皆有約束力的政府規(guī)章。這種意義下的行政立法協(xié)作主要包括政府規(guī)章的清理，立法條文的相互借鑒，法律沖突的調(diào)整和解決，聯(lián)合立法等。