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本文作者：李合敏 李琳 單位：河南省南陽市委黨校

一、加強行政立法的必要性與緊迫性

行政權的管理領域廣、自由裁量度大、以國家強制力保證行使等特點,決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關的一種國家權力,又是最為動態、最易濫用的一種國家權力。只有加強行政立法工作,以法律和制度規范政府行政管理行為,才能有效地杜絕行政管理過程中的長官意志、無法可依、隨意性和無序性等現象,從而使各級人民政府嚴格依照法律的規定進行行政管理并采取有效措施保證法律的實施,提高行政效率,即依法行政。正因為如此,鄧小平不僅反復強調必須加強行政立法工作,而且對其必要性和緊迫性作了系統、深刻的論述。

(一)法制問題帶有根本性、全局性、穩定性和長期性

鄧小平歷來認為法制建設是最根本的問題。尤其是進入新時期以后,他在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上,更是反復強調這一問題。1978年,他在十一屆三中全會的主題報告《解放思想,實事求是,團結一致向前看》中明確指出:“為了保障人民民主,必須加強法制。必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法和注意力的改變而改變。[1](P146)所謂制度化,是指人們之間的相互關系,按一定規則固定下來。如果這些規則上升為由國家強制力保證實施的法律規范,即為法律化。1980年,他在《黨和國家領導制度的改革》的專題講話中強調,必須改革和完善黨和國家的領導制度及其他制度。如果不堅決改革黨和國家現行制度中嚴重存在的種種弊端,就會阻礙黨和國家政治生活民主化的發展,使黨和國家失去生機和活力,難以充分調動基層和人民群眾的積極性、主動性和創造性,甚至重新發生過去出現過的一些嚴重問題,阻礙社會主義現代化建設事業的進程,影響社會主義制度優越性的充分發揮。問題還在于,制度對人們的思想作風和具體行為產生著重大影響。“我們過去發生的各種錯誤,固然與某些領導人的思想、作風有關,但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面。”所以,包括行政管理制度在內的黨和國家領導制度,特別是“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題,關系到黨和國家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視”[1](P333)。只有對我們黨和國家具體制度中存在的種種弊端進行有計劃、有步驟而又堅決徹底的改革,認真建立社會主義民主制度和社會主義法制,從制度和法律上解決問題,才能避免或防止再發生諸如“”那樣的錯誤,人民才會信任我們的領導,才會信任黨和社會主義,我們的事業才有無限的希望。正是基于對法制問題極端重要性的認識,直到1992年,鄧小平仍然強調:“還是要靠法制,搞法制靠得住些。”[2](P379)

(二)只有加強行政法制建設,才能克服官僚主義,提高工作效率

鄧小平不僅對廣泛存在于我們黨和國家政治生活中的官僚主義嚴重、工作效率低下現象深惡痛絕盼’,而且全面分析了官僚主義的種種表現和嚴重危害,深刻揭示了官僚主義的產生根源。他明確指出,缺少行政法制是產生官僚主義的重要根源。“我們的黨政機構以及各種企業、事業領導機構中,長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制,缺少對于每個機關乃至每個人的職責權限的嚴格明確的規定,以至事無大小,往往無章可循,絕大多數人往往不能獨立負責地處理他所應當處理的問題,只好成天忙于請示報告,批轉文件。有些本位主義嚴重的人,甚至遇到責任互相推諉,遇到權利互相爭奪,扯不完的皮。還有,干部缺少正常的錄用、獎懲、退休、退職、淘汰辦法,反正工作好壞都是鐵飯碗,能進不能出,能上不能下。”由于沒有健全的人事法規,沒有有效的激勵機制,“必然造成機構臃腫,層次多,副職多,閑職多,而機構臃腫又必然促成官僚主義的發展”[1](P328)。官僚主義以其高高在上,濫用權力,脫離實際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守陳規,機構臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動輒訓人,打擊報復,壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法等,嚴重地影響著黨和政府同人民群眾的關系,妨礙著社會主義優越性的發揮。因此,必須克服官僚主義。但實踐證明,制度問題不解決,思想作風問題也解決不了。反對官僚主義僅靠教育和思想斗爭是難以真正奏效的,必須從根本上改變這些制度。這個“根本”就是制定各種必要的行政法規,用法律制度規范行政管理,遏制和克服官僚主義,提高工作效率。

(三)只有加強行政法制建設,才能鞏固行政改革的成果

法律的特點在其規范性和穩定性。包括行政改革在內的各項改革的成果只有以法律和制度的形式肯定下來,作為人們共同遵守的準則,才能得到鞏固[4]。過去,我們在機構設置上缺乏法律和制度保障,沒有形成對機構的約束機制,往往僅憑領導人的一句話,上級部門的一個指示,或者某個會議的一項決議,就可以隨意增設機構、增加人員。所以,盡管我們曾經進行過多次機構改革,但由于均只限于黨政機構的簡單撤并和人員的簡單裁減,而未能從法律和制度上加以規范,因而不僅改革難以深入,成果難以鞏固,而且往往出現機構和人員規模超過以前的反彈現象,形成“精簡———膨脹———再精簡———再膨脹”的不良循環。鄧小平尖銳地指出:“我們的各級領導機關,都管了很多不該管、管不好、管不了的事,這些事只要有一定的規章,放在下面,放在企業、事業、社會單位,讓他們真正按民主集中制自行處理,本來可以很好辦,但是統統拿到黨政領導機關、拿到中央部門來,就很難辦。誰也沒有這樣的神通,能夠辦這么繁重而生疏的事情。[1](P328)因此,必須加強行政法制建設,用法律與制度調整和改革各級各類機構以及機構內部各單位、各層次的職責權限關系,規范各級各類機構以及機構內部各單位、各層次的編制,規范各級干部的職權范圍和政治、生活待遇,并要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查,以保證責權落到實處,保證機構高效運轉。從而,將法制引入行政機構的運作過程,使權力的運行有法可依,使機構改革的成果以法律的形式肯定和鞏固下來,克服機構變動的隨意性、無序性。

(四)只有加強行政法制建設,才能實現行政管理法制化#p#分頁標題#e#

鄧小平認為,我國過去之所以“人治”嚴重、“法治”欠缺,既與權力過分集中有關,也與法律很不完備有關。“我們好多年實際上沒有法,沒有可遵循的東西。[1](P189)在權力過分集中的管理體制下,“在加強黨的一元化領導的口號下,不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委,黨委的權力又往往集中于幾個書記,特別是集中于第一書記,什么事都要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領導,往往因此而變成了個人領導。全國各級都不同程度地存在這個問題。權力過分集中于個人或少數人手里,多數辦事的人無權決定,少數有權的人負擔過重,必然造成官僚主義,必然要犯各種錯誤,必然要損害各級黨和政府的民主生活、集體領導、民主集中制、個人分工負責制等等。”加上“舊中國留給我們的,封建專制傳統比較多,民主法制傳統很少。解放以后,我們也沒有自覺地、系統地建立保障人民民主權利的各項制度,法制很不完備,也很不受重視”,以致“往往把領導人說的話當做‘法’,不贊成領導人說的話就叫做‘違法’,領導人的話改變了,‘法’也就跟著改變”[1](P328)—329,332,146。為了從“人治”轉變為“法治”,不僅必須從管理體制上保證民主集中制的實行,而且必須重視法制建設,集中力量制定各種必要的法律和制度,做到有法可依,有法必依,執法必嚴,違法必究。鄧小平還進一步把法制建設納入政治體制改革,反復強調政治體制改革的中心任務就是發展民主和加強法制,其核心問題是“通過改革,處理好法治和人治的關系”[2](P177),使黨和國家的政治生活包括行政管理走上法制化軌道。因此,“我們要在大幅度提高社會生產力的同時,改革和完善社會主義的經濟制度和政治制度,發展高度的社會主義民主和完備的社會主義法制”[1](P208)。

二、行政立法是內容浩繁的系統工程

鄧小平不僅系統深刻地論述了加強行政立法的必要性和緊迫性,而且認為行政立法是涉及方方面面、內容浩繁的系統工程,對行政立法的內容作了大量論述,涵蓋了行政法制化的各個領域,為我們加強行政立法,制定系統、完備的行政法律和法規,規范行政管理,實現行政法制化奠定了堅實的思想理論基礎。

(一)行政職能和行政程序法制化

1980年,鄧小平在談到黨和國家領導制度的改革時指出:“中央將向五屆人大三次會議提出修改憲法的建議。要使我們的憲法更加完備、周密、準確,能夠切實保證人民真正享有管理國家各級組織和各項企業事業的權力,享有充分的公民權力。[1](P339)其后,他又指出,為了同各種破壞安定團結的勢力進行有效的斗爭,“不能采取過去搞政治運動的辦法,而要遵循社會主義法制的原則。為此,除黨內要有關的指示以外,建議人大常委會、國務院有關的條例、法令。必要的法律設施,加上全黨的思想政治工作、報刊宣傳和學校教育的配合,就可以形成全黨全軍全民的共同行動準則”[1](P371)。在這里,鄧小平提出了政府管理的民主職能、專政職能和相應的行政權力要通過憲法和法律而嚴格地加以確定的思想。與此同時,他不僅反復痛斥舊的管理體制權力過分集中、個人專斷、“家長制”、“一言堂”和機構臃腫、人浮于事、手續繁雜、效率極低等弊病,而且強調所有黨政軍機構改革,都要“按照體制改革的要求,包括要有完善的規章制度、工作方法、領導方法,……要建立很多規章制度”[1](P409)。無疑,這里所說的“規章制度”就包括行政程序法制化在內。

(二)行政組織和機構編制法制化

機構和編制法制化,就是將行政機構的設置和編制控制在法律之下,以法律規范行政組織和機構編制。早在1975年7月,鄧小平在談到軍隊整頓的任務時就提出了行政編制法制化問題。他說:“這一次編制要嚴格搞,要切實遵守編制?？梢哉f編制就是法律。”1980年3月,他在講到軍隊精簡問題時進一步指出:“搞那么多行政職務干什么?這些問題都要制度化。制度化以后,編制就不會臃腫,該用一個人就是一個人,該用幾個人就是幾個人?？傊?這一套制度要建立起來。[1](P20,288)“這一套制度”,就是行政編制法律制度。1982年,他在深刻揭示精簡機構的實質是體制改革的同時,強調各部門各單位都要明確編制,“以后人員可以動,但是名額不能動,這樣有利于進進出出”[1](P399—400)。根據鄧小平的上述思想,從黨的十四大到十七大均強調必須深化行政體制改革,科學規范部門職能,合理設置機構,優化人員結構,實現機構和編制的法定化,切實解決層次過多、職能交叉、人員臃腫、權責脫節和多重多頭執法等問題。

(三)行政責任法制化

1978年,鄧小平明確提出了行政責任法制化的要求。他說:“現在,各地的企業事業單位中,黨和國家的各級機關中,一個很大的問題就是無人負責。名曰集體負責,實際上等于無人負責。一項工作布置之后,落實了沒有,無人過問,結果好壞,誰也不管。所以急需建立嚴格的責任制。”[1](P150—151)”1980年,他進一步嚴肅指出,我們的黨和國家機關之所以官僚主義嚴重,與“長期缺少嚴格的從上而下的行政法規和個人負責制”密切相關,因此必須建立嚴格的責任制。并且,他不是將責任制僅僅看作是具體的管理制度,而是上升到管理體制、管理原則、體制改革的原則和內容的高度上進行論述。1982年,他再次強調,要按照體制改革的要求,建立健全規章制度。“比如講責任制,什么責任,歸哪個部,歸哪個人承擔,都要明確。[1](P409)根據鄧小平的這一思想,1982年我國憲法明確規定一切國家機關都“實行責任制”,并且各級政府和部門都實行行政首長負責制。

(四)經濟管理法制化

鄧小平深刻總結我國經濟建設中的經驗教訓,認為以前政府主要依靠行政手段管理經濟的方式,已經不適應現代經濟特別是以平等性、競爭性、法制性等為特征的社會主義市場經濟發展的需要,因而必須更多地運用法律手段管理經濟。他指出:“國家和企業、企業和企業、企業和個人等等之間的關系,也要用法律的形式來確定;它們之間的矛盾,也有不少要通過法律來解決。”[1](P147)就是說,經濟建設中的各種經濟關系,包括政府與企業的關系,必須實行法律調整,明確國家、政府、企業和個人在經濟活動中的法律地位,把它們之間在經濟活動中形成的各種經濟關系,變成一種法律上的權利義務關系。從而,建立新的良好的生產秩序和經濟秩序,充分調動廣大人民群眾的積極性,推動我國經濟建設的快速發展。因此,必須加快經濟立法,制定各種經濟法規,“例如工廠法、法、森林法、草原法、環境保護法、勞動法、外國人投資法等等”[1](P146)。在談到體制改革中給予企業、職工一定自主權的問題時,鄧小平認為,一方面要給基層、企業、鄉村中的農民和其他居民以更多的自主權,發揮基層、企業、職工、農民的積極性,另一方面又要“防止盲目性,特別要防止只顧本位利益、個人利益而損害國家利益、人民利益的破壞性的自發傾向。在這方面,要規定比較詳細的法令,以防止對自主權的曲解和濫用[1](P362),實施政府對經濟的宏觀控制。特別是,中央要有權威。“中央定了措施,各地各部門就要堅決執行,不但要迅速,而且要很有力”[2](P277),以保證我們有領導有秩序地進行改革開放和社會主義現代化建設。即使在企業內部管理中,也必須借助于法制手段。鄧小平強調,為了加強企業職工的紀律性,必須加強法規建設。“過去一個時期,根本談不上什么規章制度,出了不少問題。……有些事故發生了,還分不清是誰的責任。因此,一定要建立和健全必要的規章制度。”[1](P11)這里的“規章制度”,其實就是經濟管理立法。#p#分頁標題#e#

(五)社會管理法制化

隨著改革開放和社會主義現代化建設的深入發展,我們所處的社會環境日益復雜,社會管理任務繁重。為了使我國的改革開放和現代化建設有一個安定團結的良好社會政治環境,鄧小平十分重視社會穩定問題,反復強調要制定維護社會穩定方面的法規。“法制完備起來,司法工作完善起來,可以在很大程度上保障整個社會有秩序地前進。[1](P266)。”他說,在改革過程中,我們固然必須發揚和保障人民民主,特別是憲法規定的公民的民主自由權利,包括言論、出版、集會、結社、游行、示威等,要依法保障,但公民的民主自由權利也必須依法行使,要維護安定團結的大局。因此,“為了保證安定團結,建議國家機關通過適當的法律法令,規定罷工罷課事前要經過調處;游行示威事前要經過允許,指定時間地點;禁止不同單位之間、不同地區之間的串連;禁止非法組織的活動和非法刊物的印行[1](P371)。“特別要抓緊立法,包括集會、結社、游行、示威、新聞、出版等方面的法律和法規。違法的就要取締。中國不能允許隨便示威游行”。否則,“如果今天這個示威,明天那個示威,三百六十五天,天天會有示威游行,那么就根本談不上搞經濟建設了”[2](P285—286)。根據鄧小平的指示精神,全國人民代表大會依照憲法于1990年制定了《中華人民共和國集會游行示威法》,為加強社會管理確立了必要的法律規范。

三、行政立法要有科學的指導思想

黨的十一屆三中全會以后,我國進入了以改革開放為主要標志、經濟社會迅速發展的歷史新時期。這既促進了行政管理事業的發展,也使行政管理面臨著許多新情況、新問題,迫切要求加強行政立法,使行政管理制度化、法律化,有法可依,有章可循。但立法工作又是一項政策性、技術性很強的工作,不可能一蹴而就,也不可能一勞永逸。鄧小平根據我國法制建設的現狀和要求,提出了行政立法的基本指導思想。

(一)立法為民

鄧小平始終認為,作為歷史的創造者、推動社會變革和歷史前進的根本動力,人民群眾不僅是歷史的認識主體、實踐主體,而且也是歷史的價值主體。所謂人類歷史,是人民群眾實踐活動的歷史,從而也是人民群眾的利益、意愿和要求不斷得到實現和滿足的歷史。無產階級政黨必須緊緊地依靠人民群眾,代表并努力為實現人民群眾的利益、意愿和要求而奮斗,才能得到人民群眾的擁護和支持,才能真正走在時代前列,順利實現自己的歷史使命,從而推動社會前進。同樣,行政立法也必須體現無產階級政黨全心全意為人民服務的根本宗旨,把立法為民作為行政立法的根本出發點。首先,保障人民民主,體現人民當家作主。鄧小平指出,為了保障人民民主,必須加強法制,做到“充分發揚人民民主,保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方政權和各項企業事業的權力,享有各項公民權利,健全革命法制。正確處理人民內部矛盾,打擊一切敵對力量和犯罪活動,調動人民群眾的積極性,鞏固和發展安定團結、生動活潑的政治局面”[1](P322)。從而,在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主,充分體現社會主義行政為民的優越性。其次,制定法律“要通過一定的民主程序討論通過”[1](P146)。鄧小平強調,在行政立法的過程中,必須通過各種切實可行的措施,擴大人民群眾參與立法的途徑和機會,使人民的意志在立法過程中得到充分體現。行政立法必須符合法定的民主程序,這是各國現代行政的通例。我國是人民當家作主的國家,民主立法更是社會主義行政立法的基本原則。只有通過民主途徑讓人民參與立法,使行政法規充分體現人民群眾的利益、意愿和要求,才能保證行政立法的合法性和人民性。再次,完善制度,杜絕官僚主義。在新的歷史時期,我們黨肩負著領導改革開放和現代化建設的繁重而艱巨的任務。黨只有緊緊依靠群眾,密切聯系群眾,隨時聽取群眾的呼聲,了解群眾的情緒,代表群眾的利益,充分發揮人民群眾的主動創造精神,才能形成強大的力量,順利地完成自己的各項任務。這就要求,既要加強思想教育,更要建章立制,規范行政活動,從制度、作風、方法上杜絕官僚主義,從而使各級政府克服和反對“衙門作風”,各級領導干部甘當人民公仆而不是“做官當老爺”,切實保證黨和國家意志的實現。

(二)“有比沒有好,快搞比慢搞好”

雖然法律規定的應當是比較成熟的東西,但任何事物的發展都有一個循序漸進的過程。特別是在改革開放之初,我們既無行政法制化的成熟經驗,又面臨著層出不窮的新情況、新問題,如果法律條文規定太細,難免脫離實際,只有隨著實踐的發展才能逐步完善。同時,“現在的問題是法律很不完備,很多法律還沒有制定出來”,而行政管理對行政法律和法規的要求又十分迫切。有鑒于此,鄧小平強調必須加快立法步伐,集中力量制定一系列法律。但“現在立法的工作量很大,人力很不夠,因此法律條文開始可以粗一點,逐步完善。……修改補充法律,成熟一條就修改補充一條,不要等待‘成套設備’?？傊?有比沒有好,快搞比慢搞好”[1](P147)。鄧小平提出的這種“有比沒有好,快搞比慢搞好”、“逐步完善”的立法戰略,不僅在當時指導我國加快行政立法步伐,為行政活動提供了基本的法律規范,使行政管理有法可依,而且也為我們以后加強和完善行政立法工作提供了重要指導思想。改革開放以來,我國制定了800多件行政法律法規,涉及政治、經濟、文化和社會事務等領域。特別是《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政處罰法》、《行政許可法》以及《全面推進依法行政實施綱要》等法律法規的頒布實施,更對行政管理活動作了明確的規范,使我國的行政管理逐漸走上了法制化軌道。

(三)地方法規先行

針對中國的國情和立法實際,鄧小平不僅強調“有些事情,在某些國家能實行的,不一定在其他國家也能實行。我們一定要切合實際,要根據自己的特點來決定自己的制度和管理方式”[2](P221),而且提出了地方法規先行的立法戰術,即“有的法規地方可以先試搞,然后經過總結提高,制定全國通行的法律”[1](P147)。授權“有的地方法規先搞”,然后形成“全國通用的法律”,既符合各國現代授權立法的普遍原則,又給予地方更多的自主權和靈活性,符合中國國情和立法實際。中國地域遼闊,人口與民族眾多,各地區情況千差萬別,在行政管理領域先搞一些地方性法規或規章,既可以加快行政立法進程,解決當時無法可依的燃眉之急,又有利于總結經驗,為國家立法奠定基礎。#p#分頁標題#e#

(四)經過試點,逐步完善

鄧小平在談到行政管理體制改革時指出:“有些問題,中央在原則上決定以后,還要經過試點,取得經驗,集中集體智慧,成熟一個,解決一個,由中央分別作出正式決定,并制定周密的、切實可行的、能夠在較長時期發揮作用的制度和條例,有步驟地實施。”在談到精簡機構問題時,他再次指出:“最好先搞一兩個部門,有些什么典型經驗,有些什么反應,有些什么問題,跟大家見面,這樣別的部門進行起來就心中有數,事情好辦。”這是因為,法律要求周密、可行、穩定,并且我國的改革是一場無先例可循的革命性變革,許多東西包括不斷出現的新情況、新問題都只能靠我們在實踐中探索和總結,才能掌握解決的章法。這就要求我們,行政改革和行政立法必須經過試點,經過實踐,總結升華,逐步完善。