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本文作者：陳光 單位：大連理工大學公共管理與法學學院

顯然，以地方立法合作為基礎的區(qū)域立法離不開協(xié)調(diào)，尤其是對于區(qū)域立法活動的順利開展而言，協(xié)調(diào)更是至關重要。那么，區(qū)域立法協(xié)調(diào)該如何進行，又由誰來負責呢？王春業(yè)教授在其《區(qū)域行政立法模式研究———以區(qū)域經(jīng)濟一體化為背景》一書中，以區(qū)域行政立法為例，回答了這兩個問題。他主張由區(qū)域內(nèi)的各行政區(qū)劃政府的負責人組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政立法機構，然后由該機構通過相應的立法制度和協(xié)調(diào)機制來制定和通過區(qū)域行政立法。誠然，此建議是在考慮我國當前政治體制和區(qū)域發(fā)展特點基礎上提出的，有其現(xiàn)實合理性和有效性，但未意識到這一模式可能帶來的難以估量的變革成本和運行成本，這也將在很大程度上削弱其實踐可行性。為此，本文建議設立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會專門負責區(qū)域立法的協(xié)調(diào)工作。

一、區(qū)域立法協(xié)調(diào)：機構抑或機制

盡管當前區(qū)域立法研究的學者對于何為區(qū)域立法尚未形成較為一致的看法，但是對于區(qū)域發(fā)展過程中需要立法協(xié)調(diào)這一觀點幾無異議，問題或爭議主要在于由誰來協(xié)調(diào)以及如何進行協(xié)調(diào)。關于區(qū)域立法或區(qū)域發(fā)展所需立法協(xié)調(diào)方式的論述，主要側重于兩個方面：①側重于主張設立某種形式的區(qū)域立法機構或協(xié)調(diào)機構，來實施區(qū)域立法或進行區(qū)域立法協(xié)調(diào)，如宣文俊針對長三角的法制協(xié)調(diào)提出應建立長三角區(qū)域統(tǒng)一的立法機構，可將其定名為長三角立法協(xié)作會，由長三角各省、市的人大負責人、人大代表和政府代表組成［1］。②側重于論述通過某些立法協(xié)調(diào)機制的建構來對區(qū)域立法進行協(xié)調(diào)，這些協(xié)調(diào)機制包括簽訂協(xié)議、召開聯(lián)席會議和實行立法信息共享與交流等。葉依廣將上述紛爭稱之為“機制與機構之爭”，并且他以長三角區(qū)域合作（包括立法合作）協(xié)調(diào)為例，闡述道：“機構重要論”突出強調(diào)必須由國務院出面，組建具有權威性、指導性、有效的“超過省級”的協(xié)調(diào)機構，甚至提議稱之為“長三角一體化促進委員會”，而“機制決定論”倡導者的立論建立在對“跨省協(xié)調(diào)機構”提議的批判上，認為跨省協(xié)調(diào)機構的作用不可高估［2］7。這一闡述基本上可以概括當前學者在區(qū)域立法協(xié)調(diào)該以何種協(xié)調(diào)方式（機構抑或機制）為主這一問題上的兩種主要觀點，以及各自的理由或依據(jù)。需要注意的是，無論是“機構重要論”還是“機制重要論”，任何一方都不曾明確地排斥對方的存在及其意義，所不同的是對機構還是機制的強調(diào)程度不同而已。正如葉依廣指出的那樣：“機構重要論對機制的重要性沒有提出任何反對。在他們看來，尊重市場規(guī)律是所立協(xié)調(diào)機構的‘鐵律’。”［2］8因此，“機構重要論”和“機制重要論”二者之間并非一種非此即彼的對立關系。

就區(qū)域立法協(xié)調(diào)而言，究竟該如何認識并處理機構與機制的關系呢？回答這一問題之前，需先明確關于區(qū)域立法和區(qū)域立法協(xié)調(diào)的界定問題，當前也主要存在兩種觀點，一種是將區(qū)域立法理解為中央或地方立法機關就某個特定區(qū)域的立法，與之相對應，所謂的區(qū)域立法協(xié)調(diào)指的是通過中央或地方立法來協(xié)調(diào)特定區(qū)域內(nèi)或不同區(qū)域間的經(jīng)濟、社會發(fā)展，協(xié)調(diào)的內(nèi)容主要是經(jīng)濟、社會發(fā)展的方略，當然也包括立法活動及內(nèi)容上的協(xié)調(diào)；另一種則是將區(qū)域立法理解為特定區(qū)域內(nèi)的地方立法機關就區(qū)域內(nèi)共同事務所進行的合作立法，它強調(diào)的區(qū)域立法協(xié)調(diào)主要針對區(qū)域內(nèi)各地方立法機關所進行的立法活動以及立法結果。如王春業(yè)在其書中以區(qū)域行政立法為例，指出：“對于相關省份的省際間共同事項而言，中央行政立法缺乏針對性，而地方規(guī)章的范圍又過于局限。為此，對于在政治、經(jīng)濟、文化、自然條件等方面有許多相同或近似的經(jīng)濟區(qū)，有必要構建一種打破行政壁壘的、跨行政區(qū)劃的、能在一定經(jīng)濟區(qū)域各行政區(qū)劃共同適用的新型地方行政立法模式，本書稱之為‘區(qū)域行政立法’。”［3］2本文是在第二種觀點的基礎上來使用區(qū)域立法和區(qū)域立法協(xié)調(diào)這兩個概念的。這樣，區(qū)域立法協(xié)調(diào)的機構與機制問題便有了更為明確的指向：特定區(qū)域內(nèi)地方立法主體關于區(qū)域共同事務而進行的立法合作的行為及其結果。既然如此，機構協(xié)調(diào)與機制協(xié)調(diào)的差別及其原因何在，以及又該如何評價這兩種觀點呢？結合王春業(yè)書中的相關論述，可從以下幾個方面進行分析：

首先，從詞義上來看，“機構”強調(diào)區(qū)域立法協(xié)調(diào)的組織性，而“機制”則強調(diào)協(xié)調(diào)的制度性。“機構”是由一定數(shù)量的人為特定目的結合而成的組織。當前，區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的機構主要指的是由特定國家機關（如國務院或省級政府）批準設立的、公權力色彩濃厚的正式組織。如針對西部大開發(fā)建議建立西部開發(fā)委員會，作為西部開發(fā)而特設的專門機構。由西部開發(fā)委員會主席在國土開發(fā)整治委員會主席及相關部委首腦參與，并聽取國土開發(fā)整治的審議機關意見的基礎上，制定西部開發(fā)基本方針［4］。如在長三角地區(qū)“由中央政府設立跨行政區(qū)的負責區(qū)域協(xié)調(diào)管理的綜合性權威機構———區(qū)域協(xié)調(diào)管理委員會，以及區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)席會議、區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)盟或協(xié)調(diào)委員會等機構，并賦予相應的規(guī)劃和調(diào)控權，由它來處理解決單一地方政府無力解決的問題。該機構的一項重要職責便是制定并監(jiān)督統(tǒng)一的市場競爭規(guī)則和政策措施及其實施”［5］。而“機制”指的是在把握并尊重事物發(fā)展規(guī)律或機理的基礎上，自發(fā)形成或人為設計出的各種制度或規(guī)則。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制則是在把握區(qū)域立法自身及其作用于區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的基本原理的基礎上，人為設計出的各種制度或規(guī)則體系。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制“體現(xiàn)并作用于整個區(qū)域立法過程中的各個階段。如進行區(qū)域立法之前，我們可以通過訂立區(qū)域協(xié)議、制定區(qū)域立法規(guī)劃和進行區(qū)域立法論證等機制加以協(xié)調(diào)；在區(qū)域立法過程中可以構建區(qū)域立法聽證、廣泛吸收社會公眾參與和區(qū)域成員分別通過區(qū)域立法結果等機制，而司法審查、區(qū)域法律評估和區(qū)域規(guī)范性文件清理等則可以作為區(qū)域立法之后的協(xié)調(diào)機制”［6］2。

王春業(yè)在區(qū)域立法協(xié)調(diào)問題上持機構論，即“由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃政府有關人員在協(xié)商自愿的基礎上組成區(qū)域行政立法委員會，作為區(qū)域行政立法機構”，但是他所主張建立的區(qū)域行政立法委員會已經(jīng)不限于立法協(xié)調(diào)的功能，而享有了實體立法權，也即“經(jīng)中央國家權力機關或國務院授權，就同樣的或類似的事項制定能適用于各行政區(qū)劃的統(tǒng)一的區(qū)域行政立法”［3］2，這使得該機構成為國家立法機關之一。筆者對此表示異議。區(qū)域行政立法委員會從人員組成和組織化程度上看，它只是區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃政府有關人員在自愿基礎上組成的一個松散性組織，并不具備一個完整的機構特別是作為正式國家機構的所有要件，同樣也無法獨立承擔一個國家機構所應承擔的法律責任。因此，由區(qū)域內(nèi)各行政區(qū)劃的政府有關人員在協(xié)商自愿基礎上成立一個區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，然后輔之相應的立法協(xié)調(diào)機制，遠比組成一個區(qū)域立法委員會行使區(qū)域立法權更符合實際，也更為實用。#p#分頁標題#e#

其次，從思維方式和理論基礎上來看，“機構論”延續(xù)了“權力干預、上級指導和行政協(xié)調(diào)”的傳統(tǒng)思維，也即一旦經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中出現(xiàn)了一些較為棘手的問題，便立即期待或者要求政府等有關公共權力機關進行干預和解決，如果某一級政府對有的問題難以處理，就會繼續(xù)尋求該級政府的上級政府通過某種方式，尤其是行政干涉或協(xié)調(diào)的方式來解決。依據(jù)經(jīng)濟學的理論，這是一種典型的政府干預論，即期待政府這支“有形的手”在經(jīng)濟、社會發(fā)展過程中發(fā)揮著更大的甚至主導性的作用。而“機制論”則淡化了區(qū)域立法中的權力或行政干預色彩，主張在一種平等自愿基礎上，通過協(xié)商或討價還價的方式來促成合作，最終實現(xiàn)共同的和各自的利益追求。盡管區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的許多機制都是人為設計的，但是它強調(diào)在設計和運用這些協(xié)調(diào)機制時要尊重區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的基本規(guī)律，并盡可能地將區(qū)域立法過程中出現(xiàn)的合作問題或協(xié)調(diào)問題經(jīng)由各種具體的機制來完成。相對于“機構論”，它更重視制度和規(guī)則在區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的作用，權力與行政干預只能在必要的情形下且在遵守相應規(guī)則的前提下才可以被使用。顯然，這種思維方式更為理性，也更具制度文明。王春業(yè)所主張設立的區(qū)域行政立法委員會主要遵循了“機構論”的傳統(tǒng)思維，稍有不同的是，在該委員會的人員組成和機構運轉上，又強調(diào)自愿性和靈活性，也即吸收了“機制論”的部分因素。但總的來看，這一建議并未擺脫“機構論”的思維模式，有其難以克服的局限。

再次，任何制度的建構與運行都是需要成本的，尤其是對于一種新制度而言，它至少包括兩種類型的成本：制度變革的成本和制度運行的成本。機構在某種意義上也可以視為是制度運作的表現(xiàn)。盡管我們無法從量上來比較“機構”與“機制”在區(qū)域立法協(xié)調(diào)中各自所需投入成本的大小，但是根據(jù)王春業(yè)的設想，設立區(qū)域行政立法委員會至少會產(chǎn)生兩項難以估算的成本：一是修改《憲法》和其他相關法律、法規(guī)等所需要支出的成本，因為王春業(yè)主張區(qū)域行政立法委員會應該由中央國家權力機關或國務院授權，同時“在憲法中應當將跨省級行政區(qū)劃的聯(lián)合立法的形式寫入憲法，這將使區(qū)域行政立法模式在憲法中具有更權威的依據(jù)”，憲法的修改是需要成本的，其中有些成本可以計量，而有些是無法計量或預測的；二是授予區(qū)域行政立法委員會以立法權并對憲法作相應的修改，這僅是最基本的兩項工作。如何將區(qū)域行政立法委員會及其立法同我國現(xiàn)行立法體制相融合，這其中所要支付的成本恐怕更難估算與計量。

誠然，機制的設計與運行也需要成本，但是我們可以在現(xiàn)有的制度框架內(nèi)來設計區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制，以盡可能地降低制度設計與運行的成本。這相對于機構協(xié)調(diào)而言，顯然可以節(jié)省許多額外的支出。當然，這里所謂的機構協(xié)調(diào)主要指的是類似王春業(yè)所建構的具有實體立法權的區(qū)域性立法機構，筆者并非一概地反對機構協(xié)調(diào)在區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的地位與功能。最后，就當前我國的區(qū)域立法協(xié)調(diào)而言，機構與機制都是不可或缺的。問題的關鍵在于如何處理好機構與機制的關系，或者我們應該創(chuàng)設或利用怎樣的機構與機制。對此，筆者的基本觀點是：我國區(qū)域立法協(xié)調(diào)應該主要以機制為主，即建構系統(tǒng)的區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制，同時設立一個區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，作為某些區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制運行的承載者，以此來發(fā)揮機構在區(qū)域立法協(xié)調(diào)中的功能。此外，區(qū)域立法協(xié)調(diào)方式的選擇與區(qū)域立法的發(fā)展一樣，都要經(jīng)歷一個過程，原因在于區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展或一體化的進程本身不是一蹴而就的，這就要求我們在研究區(qū)域立法理論尤其在建構相關的制度時，同樣不能操之過急。設立區(qū)域行政立法委員會這一建議盡管在制度設計上有其創(chuàng)新與合理之處，但它容易與現(xiàn)行的立法體制和行政體制等產(chǎn)生沖突，從而嚴重削弱其實踐的可行性。與其如此，不如先設立一個專門從事區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作或者承載區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制運行的機構，而暫不賦予其立法權，如果隨著區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展的深入，客觀上需要成立一個享有立法權的區(qū)域性立法機構，并且我國立法體制也能夠隨之進行調(diào)整，那么屆時再成立一個相應的區(qū)域立法機構便也順理成章。

二、區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的設立與職能

（一）設立依據(jù)

設立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，首先要解決設立依據(jù)問題，也即區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的合法性問題。顯然，從當前我國的憲法和有關法律、法規(guī)中無法找到區(qū)域立法以及設立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的直接依據(jù)。對此，一般的解決思路有兩種：一種思路是修改現(xiàn)行的憲法或其他相關的法律，或者由全國人大或全國人大常委會或國務院專門就區(qū)域立法制定相應的法律、法規(guī)，來明確區(qū)域立法和區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的法律地位，以及區(qū)域立法與中央立法和地方立法的關系等。王春業(yè)就持這一觀點，并且在書中附有詳細的“相關法律修改建議及《區(qū)域行政立法條例》建議稿”。在其對《立法法》相關條款的修改建議中主張增設“第四章區(qū)域行政立法”，用四個條款來規(guī)定區(qū)域行政立法的相關事宜，由此也解決區(qū)域行政立法委員會的法律依據(jù)問題。如王春業(yè)建議將《立法法》的第六十三條進行修改，具體內(nèi)容規(guī)定為：“區(qū)域行政立法委員會制定區(qū)域行政立法，在一定經(jīng)濟區(qū)域的各行政區(qū)劃內(nèi)適用。區(qū)域行政立法的立法事項包括：（一）在現(xiàn)有的地方規(guī)章立法權限范圍內(nèi)共同事項的聯(lián)合立法；（二）經(jīng)授權而進行的創(chuàng)制性行政立法。

全國人大常委會和國務院可以作為授權主體，在適當?shù)臅r機，將某些立法權授予區(qū)域行政立法委員會制定適合本經(jīng)濟區(qū)發(fā)展需要的區(qū)域行政立法規(guī)范。”［3］238這一主張與思路對于解決區(qū)域立法及區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的法律地位或法律依據(jù)問題，看似一步到位、非常簡單，實則不然。區(qū)域立法作為一種新型的立法模式，其法律地位的確立絕非僅僅對憲法或立法法等相關法律進行修改這么簡單，它牽涉到整個立法體制的變革以及法律體系的調(diào)整等，其實際影響之廣、操作難度之大可想而知。另一種思路則是從我國現(xiàn)行的憲法、立法法和其他相關法律、法規(guī)中尋找間接法律依據(jù)，尤其是關于地方人大和政府職權，以及地方立法權的法律規(guī)定，試圖從中推出區(qū)域立法存在或運行的合法性依據(jù)。如筆者就曾認為，“從理論上看，我國《憲法》關于中央和地方‘兩個積極性’原則、地方人大及其常委會和人民政府職權的規(guī)定，以及《立法法》關于制定地方性法規(guī)和地方人民政府規(guī)章的規(guī)定等都可以引申為區(qū)域立法協(xié)調(diào)之合法性的法律依據(jù)”［6］3。此外，《立法法》關于國務院部門之間可以聯(lián)合制定部門規(guī)章的規(guī)定，亦可視為區(qū)域立法的間接性法律依據(jù)。#p#分頁標題#e#

作出上述推論的一個前提是，以地方立法權合作為基礎的區(qū)域立法被視為地方立法權的行使方式之一，既然各地方立法機關可以單獨行使立法權制定適用于被行政區(qū)劃內(nèi)的地方性法規(guī)或規(guī)章，那么同樣也可以通過合作行使的方式來聯(lián)合制定適用于其所在的特定區(qū)域的區(qū)域性的地方法律文件。至于在這一思路下所得出的結論能否站得住腳，有待于進一步探討。而由此所確立的區(qū)域立法的合法性依據(jù)，同樣容易引起爭議。此外，在區(qū)域立法或地方立法合作的法律依據(jù)問題上，也有學者認為：“我國地方立法協(xié)作出自于事實上的區(qū)域共同發(fā)展的利益需要，這種事實需要符合我國憲法所確定的實行社會主義市場經(jīng)濟這一根本要求，并且符合改革發(fā)展的大方向。作為一種創(chuàng)新，問題不在于這種形式是否具有憲法上的直接依據(jù)，而主要在于地方是否具有一定的立法權。”［7］王春業(yè)在書中也表明了類似的觀點，他指出：“我們沒有必要把自己固守在傳統(tǒng)理論框架之中，應一切以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的需要為出發(fā)點，以市場經(jīng)濟的需要為視角，大膽創(chuàng)新。為此，沒有必要對區(qū)域行政立法機構給予明確地定性，只要該機構有一個定期合作的平臺，進過談判協(xié)商并最終制定出對各方都有益處的行為規(guī)范，國家只要賦予該行為規(guī)范以法律效力和法律位階就足夠了。”［3］127

依據(jù)這種觀點，區(qū)域立法具有實踐合理性，法律依據(jù)問題不應成為其存在和發(fā)展的障礙，地方享有立法權便意味著區(qū)域立法具有合法性或制度合理性，而設立區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會來促進區(qū)域立法的法律依據(jù)問題自然也迎刃而解。當然，這種“不討論”的實用主義立場及觀點值得商榷，特別是王春業(yè)在書中在表達此類觀點的同時，還頗費筆墨地去設計憲法等相關法律的修改稿以及《區(qū)域行政立法條例》的建議稿，這二者之間似乎存在矛盾之處。筆者認為，上述觀點在解決或解釋區(qū)域立法的合法性問題上都有其合理之處，但是合法性或法律依據(jù)問題不應再成為區(qū)域立法存在與發(fā)展的障礙，而且區(qū)域立法是否具有明確的法律依據(jù)并不必然導致區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的設立缺乏正當?shù)囊罁?jù)。我國區(qū)域發(fā)展過程中，許多地方政府之間已經(jīng)就其所面臨的區(qū)域性公共事務展開了多種形式的合作，立法合作既是這些合作的內(nèi)容之一，也是規(guī)范和推進這些合作的重要保障。實踐中，參與區(qū)域合作的各方通常會就其所要合作的內(nèi)容、方式，以及其他相關事宜，通過協(xié)議的方式確定下來，以明確各方的權利和義務。這些區(qū)域性協(xié)議或省（市）際協(xié)議與國際法上的條約相類似，是參與合作的各方在意思自治、協(xié)商一致的基礎上達成的，只要不違反憲法和法律的基本原則和規(guī)定，就應該是有效的。并且，在國際法上，那些以合作為內(nèi)容的條約往往都可以成為創(chuàng)制法律的基礎或依據(jù)，其中最典型的便是歐盟在成立和發(fā)展過程中所簽署的一系列條約，都被作為歐盟派生立法的依據(jù)。而區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會恰恰可以依據(jù)這些區(qū)域性協(xié)議，特別是關于立法合作的省（市）際協(xié)議（如東北三省就簽署過此類協(xié)議）來設立。這也意味著，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的設立依據(jù)不必一定是法律性依據(jù)，一份不被憲法和法律所禁止的區(qū)域性立法合作協(xié)議，同樣可以作為區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會正式的設立依據(jù)，而且這種依據(jù)同樣有著堅實的法理基礎。

（二）基本職能

根據(jù)省（市）際協(xié)議所設立的區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，其基本職能是協(xié)調(diào)區(qū)域立法或從事與區(qū)域立法協(xié)調(diào)有關的工作。由于區(qū)域立法并非某單一立法機關的立法，而是兩個或兩個以上的立法機關的合作立法活動，其無法完全按照我國《立法法》所規(guī)定的立法程序來實施，需要在立法程序每一個具體的階段乃至各個細節(jié)上都進行程度不同的合作性協(xié)調(diào)。區(qū)域立法依托于地方立法權的合作，同樣也需要借助于現(xiàn)有的立法程序。無論是廣義上的還是狹義上的立法程序，都是區(qū)域立法必經(jīng)的程序，也都需要針對各程序中的合作行為進行相應的協(xié)調(diào)，而承擔這些協(xié)調(diào)工作的正是區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會。以區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章的議案提出為例，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員負責收集和匯總有關區(qū)域性公共事務的立法議案，然后將立法議案分發(fā)給區(qū)域內(nèi)各地方立法機關的有關負責部門，如果各方就某些立法議案的必要性與可行性達成初步共識，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會可以組織由各地方立法機關代表參加的協(xié)調(diào)會，進行區(qū)域立法立項，然后再負責聯(lián)絡或牽頭開展區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章的起草工作。

區(qū)域立法的順利開展和有效實施離不開相應的協(xié)調(diào)機制，而區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制的運作又是以區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會為載體的。區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制存在于區(qū)域立法的各階段，具體可分為區(qū)域立法前、中和后協(xié)調(diào)機制三大類，其中每一類又包括許多的協(xié)調(diào)機制，如區(qū)域立法前協(xié)調(diào)機制主要包括省（市）際協(xié)議、區(qū)域立法規(guī)劃和區(qū)域立法論證等。區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的載體功能主要表現(xiàn)在兩個層面：一是某些區(qū)域立法協(xié)調(diào)機制需要附著于區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會這樣一個特定的機構方能實施和運作；二是某些協(xié)調(diào)機制的運作則需要區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的輔助。就區(qū)域立法前協(xié)調(diào)機制而言，省（市）際協(xié)議主要指的是省或較大的市的地方國家機關尤其是其負責人之間，就區(qū)域性公共事務的合作管理或聯(lián)合提供服務等所簽署的協(xié)議。簽訂省（市）際協(xié)議過程中的協(xié)調(diào)工作，以及省（市）際協(xié)議在發(fā)揮區(qū)域立法協(xié)調(diào)功能過程中，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會主要起著輔助性作用。

而區(qū)域立法協(xié)調(diào)規(guī)劃的編制以及區(qū)域立法論證的開展，都離不開區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的組織和參與，也即都需要依托于區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會方能正常開展。此外，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會還承擔著其他方面的協(xié)調(diào)工作，例如“交流各成員地區(qū)立法機關的立法信息、立法工作經(jīng)驗等；研究分析立法中已經(jīng)出現(xiàn)或可能出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)或沖突，并提出相關解決方案；根據(jù)需要，組織研究起草統(tǒng)一的法規(guī)草案示范稿；對成員地區(qū)有關法規(guī)草案進行論證，或將其向其他地區(qū)立法機關進行推薦”［8］，等等。

（三）人員構成

由于區(qū)域立法是一種權力行為，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的主要成員也應該具有國家工作人員的身份，但區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會畢竟不是依據(jù)法律設立，不具備純粹的作為國家機構的法律屬性，而且區(qū)域立法必將隨著區(qū)域經(jīng)濟、社會的一體化發(fā)展程度的加深而愈加成熟，并隨之對我國現(xiàn)行的政治或立法體制產(chǎn)生反作用，因此，對于區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會在人員構成上不必拘泥于現(xiàn)行的政治或立法體制框架，而保持一種靈活和開放的立場，以能夠更好地實現(xiàn)區(qū)域立法協(xié)調(diào)為其最終目的。根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制，能夠參與區(qū)域立法的主要有兩種類型的地方立法機關：省和較大的市的人大及其常委會、省和較大的市的人民政府。那么區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的主要成員就應該來自于省和較大的市的人大代表和政府工作人員。#p#分頁標題#e#

在人員的數(shù)量上，區(qū)域內(nèi)每個參與合作的省（或較大的市）以三人為宜。在人員的來源上，這三個人中應該至少有兩人分別來自權力機關和政府，以便于今后分別對應各自的機關開展相應的協(xié)調(diào)工作，另外一人不必非得具有國家工作人員身份，也可從社會中選任。鑒于當前我國立法決策的民主性和科學性有待完善，無論是地方權力機關還是行政機關中，具有領導職務的人員比一般的工作人員進行立法協(xié)調(diào)或其他相關工作協(xié)調(diào)會更有效果，因此，組成區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的各地方三名成員中，應該至少有一名為權力機關或行政機關的主要負責人。此外，為了保障區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的工作效率，各地方的三名委員中，應該至少有一名專職委員，同時每個地方的權力機關或政府各配備一至三名協(xié)助人員。這種人員構成的設計是在對我國地方國家機關的實情，特別是權力機關與政府人員組成上特點的充分把握基礎上來確立的。當然，上述這種人員結構下的區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會具有強烈的時代特點和階段特征，今后隨著區(qū)域立法的深入，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會必將發(fā)生重大的變革，包括人員構成方面的調(diào)整。

縱觀國外成功的區(qū)域立法尤其是歐盟立法經(jīng)驗不難發(fā)現(xiàn)，成立一個專門的機構十分必要，但此類機構的性質或職能定位，以及人員構成并非固定不變的，也都經(jīng)歷了一個由初級到高級，由制度嘗試探索到制度成型的過程。我國區(qū)域立法以及區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會同樣如此，當前我國立法實踐中出現(xiàn)的區(qū)域立法盡管尚處于發(fā)展的初期，許多制度都在摸索中建立，但是它對于我國立法體制乃至政治體制變革的影響將是深遠的，而其發(fā)展的過程也將是一個不斷探索和完善的過程。基于這一認識，本文將區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的屬性，及其人員構成等問題同樣視為動態(tài)問題，以一種發(fā)展的、面向未來的眼光來探討這些問題的答案。

三、區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的運行

區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會立足于協(xié)調(diào)功能的發(fā)揮，貫穿于區(qū)域立法從立法準備到立法完善的整個過程。由于區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會是依據(jù)省（市）際協(xié)議而設立，并非純正的官方組織（但由于其成員身份可稱其為準官方組織），而且其運行尚無完備的法律或法規(guī)供遵循，所以它的運行方式可以根據(jù)區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作的需要來靈活地確定，相應的運作模式和運行規(guī)則也有待于在實踐中摸索和總結。首先，建立和完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的各項基本制度，是保證其正常運行的基本前提。對于區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的組織屬性、職能定位、工作方式以及經(jīng)費保障等基本制度的確定與建構，我們可借鑒美國的區(qū)域聯(lián)合會制度。在美國，州立法機關為解決區(qū)域性問題，授權地方政府設立區(qū)域聯(lián)合會（RegionalCouncil），也稱政府聯(lián)合會或區(qū)域計劃委員會。該組織是一個多功能的區(qū)域性自愿組織，由某區(qū)域內(nèi)的地方政府選派代表參加，聯(lián)合會定期舉行會議，討論本區(qū)域內(nèi)共同問題，擬定計劃向參加聯(lián)合會的政府提出。聯(lián)合會不是一個政府單位，沒有行政權和立法權，只有建議權，參加聯(lián)合會的政府可以接受或不接受。它的活動經(jīng)費由地方政府、州政府和聯(lián)邦政府提供。區(qū)域聯(lián)合會開展區(qū)域性行動，不損害成員政府的政治傳統(tǒng)和獨立地位。

它的作用是調(diào)和地方政府的獨立和區(qū)域內(nèi)部存在的相互依賴關系［9］。我國的區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會的組織屬性亦可暫時確定為區(qū)域性的自愿性準官方組織，核心職能是從事與區(qū)域立法有關的協(xié)調(diào)工作。該委員會日常運轉所需要的經(jīng)費由參與區(qū)域合作的各地方國家機關從財政中撥付。會議制是我國各種機構最常采用的工作方式，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會亦可設立定期會議和臨時會議制度。其中，定期會議可包括由全體委員參加的年會，或者根據(jù)區(qū)域立法的需要所確立在每年某個時期固定召開的會議。定期會議所要討論的問題應該是關涉區(qū)域立法以及區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作重要事項，或者具有全局意義的事務，例如總結年度區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作的經(jīng)驗與不足、編制區(qū)域立法規(guī)劃，以及制定區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會自身的運作規(guī)則等。臨時會議則是根據(jù)區(qū)域立法協(xié)調(diào)的需要，不定期地或隨時地就區(qū)域立法中的特定事項所召開的碰頭會或協(xié)調(diào)會。全體會議應該以現(xiàn)場會議的方式召開，全體委員面對面地就某些問題進行磋商，會議的程序較為正式，并且要形成相應的會議文件。而臨時會議則可以通過視頻會議或電話會議等形式召開，會議的程序可靈活把握，以達到某種協(xié)調(diào)目的為目標。其次，平等、公開與效率是區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會在開展協(xié)調(diào)工作過程中所要遵守的三個基本原則。

區(qū)域內(nèi)參與立法合作的地方立法機關之間是平等的，盡管不同的省或較大的市在經(jīng)濟總量、人口規(guī)模或自然資源等方面存在差別，但是合作必須以平等為基礎，以自愿為前提。尤其在制定和磋商某些區(qū)域立法草案內(nèi)容時，每位成員享有同等的發(fā)言權與否決權。也許平等原則在實踐中會遭遇挑戰(zhàn)，任何契約的簽訂都是建立在各方實力基礎上，強勢一方在多數(shù)情況下都會為自己爭得更多的利益，但平等作為一項基本原則應該被強調(diào)，并且要據(jù)此設計某些制度或機制，如在重要事項的立法或重要的立法條款上實行全體一致的表決方式，以及確立不合作和自由退出機制等。公開原則指的是與區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會相關的工作信息要公開。區(qū)域立法是為區(qū)域經(jīng)濟、社會發(fā)展服務的，而后者又以增進區(qū)域內(nèi)民眾的社會福利為最終目標。信息公開原則要求區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會要將其機構自身的基本情況，如組成人員、機構職責和工作制度等，以及會議信息和其他與區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作有關的信息，通過某種渠道尤其是網(wǎng)絡的方式予以公開。這就要求每個區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會建立其相應的官方網(wǎng)站，及時地其各種工作信息。同時，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會也可進行網(wǎng)上辦公，包括網(wǎng)上召開臨行性協(xié)調(diào)會議、網(wǎng)上進行立法信息交流，以及回答社會公眾對區(qū)域立法及區(qū)域立法協(xié)調(diào)工作的提問等。

進行區(qū)域立法協(xié)調(diào)的基本目的之一是盡快地推進并實現(xiàn)區(qū)域立法的實現(xiàn)或完善，因此效率原則是區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會運行過程中所必需遵循的基本原則。該原則要求區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會在從事立法協(xié)調(diào)工作時要盡可能地提高工作效率，設定并遵守相應的期限，做好不同區(qū)域立法不同程序或階段協(xié)調(diào)工作之間的銜接。由于區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會是由區(qū)域內(nèi)各省或較大的市的委員組成，平時委員們都在自己所屬單位工作，因此如何使他們更快地坐到一起或者就某些問題進行更快的交流，以提高協(xié)調(diào)的時間效率，是今后在建立和完善區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會工作制度時所必須要考慮的。當然，隨著區(qū)域立法的深入及制度的完善，有必要在今后的某個時期在區(qū)域內(nèi)的某地設立一個區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會，使其具有自己的辦公場所和專職工作人員。最后，我們可以根據(jù)廣義上的區(qū)域立法程序，來具體梳理一下區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會在區(qū)域立法各程序中是如何運行的，尤其是其承擔著怎樣的協(xié)調(diào)任務。#p#分頁標題#e#

在區(qū)域立法準備階段，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會主要從事：（1）從各種渠道匯總和整理有關區(qū)域立法的建議或提案，這些渠道包括區(qū)域內(nèi)已經(jīng)簽署的省（市）際合作協(xié)議、各省或較大的市每年召開兩會時人大代表提交的議案、政府工作報告，以及其他社會團體或公眾以書面形式提出的關于某一事項開展區(qū)域立法的建議等；（2）將匯總和整理的有關建議或提案轉送區(qū)域內(nèi)各地方立法機關，并匯總和整理其反饋意見，在此基礎上組織或者參與編制長期的或年度的區(qū)域立法規(guī)劃；（3）將編制好的區(qū)域立法規(guī)劃轉送各地方立法機關，在意見反饋基礎上，就當前區(qū)域合作與發(fā)展過程中面臨的急需立法調(diào)整的區(qū)域性公共事務，組織開展立法調(diào)研和立法論證，并形成相應的研究報告或論證報告。

區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會在法的確立階段，應主要開展如下協(xié)調(diào)工作：（1）根據(jù)區(qū)域立法論證結果，若有啟動區(qū)域立法的必要性和可行性，可組織、參與或委托有關人大代表、專家學者或社會組織起草區(qū)域立法草案，具體由誰來負責起草以及其他參與合作者各方的意見如何體現(xiàn)等，都需要借助區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會從中協(xié)調(diào)；（2）區(qū)域立法草案成稿后，協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各省或較大的市享有提案權的主體或者政府相關機構，在相同的時間段內(nèi)向各自的立法機關提出立法案；（3）委員會的各委員可參與到本省或較大的市立法機關對區(qū)域立法議案的審議中，并可以應要求單獨或輔助提案人對立法案的內(nèi)容及相關情況作出說明；（4）立法案在提請審議及審議過程中，及時地收集、匯總并向提案人或審議機關反饋社會公眾對該立法案的觀點和建議；（5）就區(qū)域內(nèi)各省或較大的市立法機關對區(qū)域立法案的審議情況，包括審議的進展及表決的結果等及時地匯總，并傳達給各方，以作好對突發(fā)情況的應對；（6）如果立法案在各方都得以通過，或者至少在兩方通過，即可協(xié)調(diào)區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章的公布時間與方式，同時就未通過的展開新一輪的磋商與協(xié)調(diào)。

在區(qū)域立法完善階段，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會至少要做好如下協(xié)調(diào)工作：（1）就區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章的備案工作進行協(xié)調(diào)；（2）關注區(qū)域立法文件的實施，收集和整理立法實施的相關信息，如是否存在與其他法律、法規(guī)或規(guī)章相沖突的情形，以及法律條款的規(guī)定是否與現(xiàn)實發(fā)展需要相脫節(jié)等；（3）在區(qū)域立法實施一段時間后，組織或者提請各地方立法機關開展立法后評估，系統(tǒng)而科學地掌握區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章的實施情況，為接下來采取怎樣的完善措施提供參考或作好準備；（4）如果區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章在實施過程中出現(xiàn)了新的情況需要進一步明確法律適用，或者立法本身某些條款需要進一步明確其含義的，可協(xié)調(diào)有關各方啟動立法解釋程序；（5）協(xié)調(diào)各方對區(qū)域性法規(guī)或規(guī)章、地方性法規(guī)或規(guī)章，以及其他具有約束力的規(guī)范性文件進行定期清理，消除或減少各規(guī)范性法文件之間的沖突，保持地方性立法與中央立法，以及地方性立法體系自身的協(xié)調(diào)。總之，區(qū)域立法協(xié)調(diào)委員會要根據(jù)區(qū)域立法實踐和實施的需要，在遵循有關原則和規(guī)則的基礎上，充分發(fā)揮好其協(xié)調(diào)職能，在推動區(qū)域立法發(fā)展的同時，也不斷發(fā)展和完善自身的各項制度。