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本文作者：侯淑雯 單位：中國政法大學教授

我國現行立法體制是在1982年修訂的憲法（以下簡稱“八二憲法”）中確定下來的。雖然“八二憲法”關于國家機構在基本內容上是“按1954年憲法寫”〔1〕（以下簡稱“五四憲法”），但在立法體制上還是對“五四憲法”有所“發展”。〔2〕其中一個最重要的內容就是賦予國家行政機關以行政立法規權。“五四憲法”第21條規定：“中華人民共和國全國人民代表大會是最高國家權力機關。”第22條規定“：全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。”其職權之一是“制定法律”（第27條）。作為其常設機關的全國人大常委會“制定法令”（第31條）。國務院“是最高國家權力機關的執行機關，是最高國家行政機關”（第47條）。其職權之一是“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，決議和命令，并且審查這些決議和命令的實施情況”（第49條）。如有“同憲法、法律和法令相抵觸的決議和命令”，全國人大常委會可以予以撤銷（第31條）。在當時的情況下，這是一個權力配置清晰，既符合人民民主制度又合乎法理的規定。1975年憲法（以下簡稱“七五憲法”）和1978年憲法（以下簡稱“七八憲法”）雖然在原則性規定的措辭上有所改動，取消了“全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關”這一重要表述，但在職權內容上并未作出變化。國務院仍只是“根據憲法、法律和法令，規定行政措施，決議和命令”，并沒有取得立法規權。然而在“八二憲法”中，立法權配置卻有了重要變化，它將全國人大的立法分為兩個部分，即基本法和基本法以外的法律，前者由全國人大制定，后者由全國人大常委會制定。同時還賦予了國務院立行政法規的權力。“八二憲法”第89條規定，“國務院行使下列職權：（一）根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，決定和命令”，且沒有規定由人大機關審查或通過等程序。這就使得我國行政機關立法成為權力機關之外的權力，立法機關之外的立法。無正當程序的立法，其規范的正當性、合理性和公正性都將成為問題。〔3〕本文將就中國現行行政立法體制的問題作一分析和梳理，以求理順立法體制，完善立法制度，使中國的立法和行政立法都能在科學、可行的軌道上發展，取得正當、合理、公正、有效的制度效果。

一、我國行政立法主體的民主性缺陷

法是一種強制性規范，它依靠國家強制力實施。因此，在現代國家中，凡確定為法的規范，必須經由民主程序確定，才能取得全體社會成員共同遵行的效力。代議制立法機關是具有民主基礎的國家機關，它由人民選舉出來的代表組成，代表人民制定法律。為了切實保障立法的民主性，防止代表曲解或歪曲民意，許多國家還規定，對于特別重要的立法須經全民表決，即采用直接表決方式來確保立法真正反映的是絕大多數人民的意愿。因此，在現代民主國家中，建立在民主基礎上的代議機關———立法機關大多被看作是唯一有權制定法律性規范的機關，其他機關的立法必須經過立法機關的授權或批準，才能取得法律效力。在我國法律體系中，行政立法無疑是法律規范中的一個重要部分。根據2011年年初全國人大常委會工作報告的數據，截至2010年底，全國人大及其常委會制定的現行有效法律共236件，地方性法規8600多件，行政法規則有690多件。〔4〕

而行政規章的數量更是多得驚人———據統計，早在10年前，即2000年10月底，國務院各部門和地方政府制定的規章就已經達到30000多件，遠遠超過了立法機關的立法。〔5〕在中國，行政立法不僅數量龐大，而且地位也相當重要。國務院行政法規的地位僅次于法律，行政規章也可以“參照”適用。行政立法作為中國法律體系中的重要部分，在中國的法律活動中有著舉足輕重的作用。然而，就是這樣重要的立法，在制度上卻存在著缺乏民主基礎的瑕疵。我國行政立法是由行政機關制定的，理論上不必從全局出發考慮規范的規定，而只需向上級領導負責，從執行法律的角度設定規范就是履行了職責。這就對立法的客觀公正性形成威脅，違背了立法的民主原則和立法公正的基本原理，極易出現部門保護和偏向部門利益的立法。

目前中國社會出現的行政立法部門化、部門保護甚至被利益集團所裹挾而出現立法“尋租”的現象與這種缺乏民主制度的制約有很大關系。雖然也有相當一部分人認為，這個問題可以由強化行政立法機關的民主手段———諸如確立聽證制度、開展立法調查、增加公眾參與等各種辦法加以解決。但來自內部的約束畢竟是有限的，不可能從根本上解決問題。因為民主性基礎問題不僅決定行政立法的質量，同時也存在著來源正當性問題。沒有民主基礎的立法不能成為要求全社會成員共同遵守的規范。自然公正雖然是英國法治傳統，但由于它蘊含著社會一般公正理念，因此也是現代民主國家普遍認可的法律原則。“不做自己案件的法官”已經成為世界各民主國家的法治原則之一。在立法領域，就是要求凡與自己利益相關的法律，立法者必須回避。為此，西方有的國家還專門規定了對不遵守此類規定的議員的表決宣布無效制度。就行政機關的立法來說，雖不適宜主體回避，但毫無約束地“自由”立法也是存在問題的。因為來源于憲法規定的立法規權不需要立法機關審查即可直接公布生效，實際上就相當于自己立法自己執行，如有不遵行者還可以借助于國家的司法力量予以制裁。這顯然不合乎現代法治精神。

二、行政立法體制模式的不適宜選擇

從我國行政機關立法的范圍、方式和內容看，更接近于法國行政立法體制。即憲法規定，立法機關和行政機關分別擁有各自的立法范圍，各自在自己的立法范圍內獨立行使立法權和立法規權，行政機關無須取得立法機關同意其法規即可取得效力。所不同的是，法國行政機關權力更大一些，有與議會分享的立法權限，對方不得侵入，有時甚至可以對立法機關的立法不予認可。如法國憲法第61條規定，議會通過的超出法定范圍的法律，政府可以提請憲法委員會裁定違憲而不得施行；憲法第37條規定：對已施行的法律，政府認為超出法定范圍的，在提請憲法委員會或者最高行政法院認定后，可以用法令修改法律。這就使行政機關與立法機關的立法地位幾乎處于同等位置。而我國憲法對行政機關法律地位的規定明顯低于立法機關。憲法規定，國務院須“根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規……”（憲法第89條）；立法機關可以“撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令”（憲法第67條）。但是，憲法地位雖然不同，而在自主取得效力的方式上卻并無區別：行政機關不需要取得任何機關的批準，其法規、規章就可以取得效力。#p#分頁標題#e#

法國行政立法體制是其第五共和國憲法改革的結果，目的在于“消弭第三、第四共和時期‘立法權獨大’，因而導致的議會專權、倒閣頻仍的憲政亂象，以及如何建立一個既穩定又有效能的政府，以達到‘行政權優勢’的憲政運作體制”。因此，強化行政權力，抑制議會權力，使“行政高于議會”是當時法國憲政改革的目標。法國第五共和國憲法的實施也確實達到了這一目的。當然，接下來的弊端也逐漸顯現———議會就此不振，行政權力坐大，憲政關系失衡。于是，自20世紀90年代中期以后，法國不得不進行一系列的修憲、修法活動，以矯治過于偏袒行政的憲政運作機制所帶來的弊病。〔6〕我國不存在法國的情況。而且無論從歷史傳統、還是從目前的實際狀況看，行政權力都處于強勢地位。就拿目前輿論較多的財政權來說，在絕大多數國家，議會對政府都享有廣泛的監督權力，其中包括財政立法、確定稅費及國債、審查財政支出規模、監督財政管理等。而我國人大對政府的財政監督卻相對較弱，僅限于決定是否通過政府預算這一項職能上。對于征稅、決定發行國債、對外借款等重要權力，大多由政府決定。憲法及法律并沒有明確規定政府立法的界限。即便是對政府財政預算的監督，也沒有規定人大對政府預算的否決制度。〔7〕毋庸諱言，在中國，強政府是不爭的事實。在這樣的體制格局中，我國行政立法制度應該更多地借鑒權力制約體制的德國、美國模式，使其朝著強化立法機關的權力、監督行政機關的權力方向發展。

三、程序的不完整與規則的不完善

行政機關制定法規、規章究竟是行政行為還是立法行為？這在我國法律文件中未見明確規定。而英國早在1893年頒行的《規則公布法》中即對此作出界定：凡被視為法律文件的行政機關的規范，均為立法性質的規范，而不屬于行政性質。換言之，凡為立法性質的規范，均應遵循立法原則。我國雖然對此尚無專門規范，但從法理上講，也應該符合這個原則。立法的基本程序最主要有四個，即提出立法議案、審議立法議案、表決立法議案、公布法律。任何一項法律規范的制定都必須經過這四個基本程序。因為沒有廣泛的提案權，就不能把最廣大人民的愿望集中起來最終形成全社會遵行的規范；沒有充分的審議就沒有充分全面的思考和審視，就有使立法出現不周全的可能；沒有表決就不能取得大多數人同意的確認，就有可能出現少數人的意志、長官意志；沒有公開就不能使法律成為民眾普遍知曉的規范，執法機關就沒有理由對違法者采取法律措施或者予以處罰。遺憾的是，檢視我國行政機關的立法程序，這四個基本步驟往往并不完整。尤其是“表決”這一關鍵程序，在行政立法程序中闕如。國務院《行政法規制定程序條例》規定，行政法規草案采取“審查”的方式，具體包括“審議”和“審批”兩種程序。凡國務院法制機構認為需要“審議”的，由其“主要負責人提出提請國務院常務會議審議的建議”；凡“對調整范圍單一、各方面意見一致或者依據法律制定的配套行政法規草案，可以采取傳批方式，由國務院法制機構直接提請國務院審批”。“國務院法制機構應當根據國務院對行政法規草案的審議意見，對行政法規草案進行修改，形成草案修改稿，報請總理簽署國務院令公布施行”。〔8〕其中沒有規定表決程序。這不符合立法的程序要求，對于實施范圍極大、實施對象廣泛、依靠國家強制力保證實施的法的規范來說是十分草率和不嚴肅的。

《行政法規制定程序條例》之所以作出這樣的規定，與我國行政體制模式有直接關系。我國憲法規定，國務院實行總理負責制，各部、各委員會實行部長、主任負責制。這是出于行政管理的需要———明確行政責任、提高行政效率而確定的原則。它符合行政管理要求，但與立法原則、立法的民主要求存在沖突。立法是一個民主決定的過程，其每一步都離不開普遍民主內容。立法民主一般“包含三方面的涵義：一是立法主體具有廣泛性，立法權在根本上屬于人民；二是立法內容具有人民性，以維護人民利益為宗旨；三是立法活動過程和立法程序具有民主性，在立法過程中貫徹群眾路線”。〔9〕就現行行政立法體制來說，這三點都難以達到：行政立法主體不具有廣泛的民主性；由部分主體進行的立法不可能保證充分體現人民利益；雖然行政機關在主觀上也要求行政立法盡可能聽取群眾意見，但行政管理體制決定了它不可能達到充分民主的效果。現代社會紛繁復雜，利益關系日趨多元，民選代表尚難充分反映公眾各種不同的利益需求，更何況具有部門傾向的行政主體？！同時，首長負責制的行政模式也無法實現民主立法的程序要求。除了上述主要立法步驟不能遵守完整的立法程序外，行政機關立法中其他技術和規則方面的問題還很多。比如修改、補充程序，由于沒有嚴格的程序規則的約束，行政機關立法的改、廢活動比較隨意，法規的連接與對應也時常會出現問題。例如，我國《義務教育法》于2006年修改后，教育部制定的《義務教育法實施細則》并沒有及時作相應調整，其總則第一條中仍規定：“根據中華人民共和國義務教育法第十七條的規定，制定本細則。”而2006年《義務教育法》第17條是關于縣級學校有關寄宿的規定，顯然是與這個細則的原則性內容不相干。可見《義務教育法》修改后，這個細則沒有作相應修改，這些都是不符合立法理論的技術要求的，當然與缺少嚴格的規則規定、沒有行政罰則也有很大關系。

四、體制結構有繁密重疊之弊

我國現行行政立法體制大體分為三個層次，即人大制定的行政法律，國務院制定的行政法規，部委、地方政府制定的行政規章和地方政府規章。其中，按照理論上的設想，人大制定的行政法律是原則性的、抽象規定，具體細則和操作性規定應由行政機關制定。行政機關根據法律、依照行政需要在自己的職權范圍內制定行政法規和規章，并依照我國行政隸屬體制，各部門和各個地方政府必須根據法律和法規制定執行性的操作規章，確保與上位法保持一致。這在理論上合理、規范、層次清晰。但在實際上，它對各級行政機關立法的技術配合要求非常高。各級行政立法機關需要小心把握各自立法的原則和尺度。上位法稍一細密，下位法就無細化的余地；而上位法略微粗疏，下位法就無據可依，形成要么該規范的不予規范，要么自主作出規范形成與法律、法規原則上的沖突。譬如，2001年經全國人大常委會修改后的《中華人民共和國商標法》，其中的規定極為細密，諸如商標注冊的具體標準、馳名商標的認定方法、國外主體的注冊方式、注冊表填寫規范等等都作了不厭其詳的規定。〔10〕所以在國務院制定的《商標法實施條例》中，只好要么重復商標法的條文，要么作一些畫蛇添足的規定，甚至出現某項內容要求“依照商標法”規定予以辦理的逆向規定。〔11〕類似的情況在其他行政法規中也并不鮮見。〔12〕而在規章制定中，由于行政法規過于粗疏或無規范導致規章擅自設定因而形成超限規范或者與法律沖突的事情或報道更是不斷見諸媒體。據報道，2008年國務院法制辦對報送國務院備案的法規規章進行了初步審查，發現其中48部存在不同程度的問題，其中一個重要的問題就是越權制定法規、規章。〔13〕也許是出于上述原因，也許是還有其他原因，實際上近些年來國務院不及時出臺法規細則的情況也多有發生。#p#分頁標題#e#

如上述提到的《義務教育法》，全國人大常委會在2006年就完成了修訂，但至今國務院的配套法規還沒制定出來，生效的還是1992年根據舊《義務教育法》制定的《細則》。其中許多內容已完全不能適用。如2006年《義務教育法》已經明確規定全面“實行九年義務教育”，而《實施細則》卻還寫著“省級人民政府根據本地區經濟和社會發展狀況，因地制宜，分階段、有步驟地推行九年制義務教育”（第四條）；對于《義務教育法》規定的合理配置教育資源，實現義務教育均衡發展，《細則》本應拿出措施、辦法，但在其中卻只是規定：“實施義務教育學校的設置，由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃，合理布局。小學的設置應當有利于適齡兒童、少年就近入學。寄宿制小學設置可適當集中。普通初級中學和初級中等職業技術學校的設置，應當根據人口分布狀況和地理條件相對集中。”《細則》中仍是一些原則性規定，而對于《義務教育法》中規定的教育督導及報告制度沒有加以規定。〔14〕這種情況在科技系列的立法中也能看到。〔15〕不過值得思考的是，盡管如此，相關部門的工作并沒因此受到影響，行政管理運轉正常，極少出現對法規的迫切需求的情形。這是因為，雖然沒有法規，但如果規章中分別作出了具體規定，同樣可以使行政行為得到規范。不僅行政法規與部門規章的制定顯得繁密、重疊，有層次較多之嫌，政府規章領域也存在這樣的問題。我國雖然面積大、人口多、行政事務繁雜，但大多數地區間的差別并不大。加之長期以來的統一行政管理、單一制的國家體制，并沒有太多的特別事務，因此，在立法上，亦沒有太多需要特別規范的內容。但地方政府立法是其行政職能之一，是否制定了規章、制定規章數量的多少還是工作成績的重要指標。于是，一些各地立法不是照搬上位法，就是抄襲兄弟城市的規范，基本上是千篇一律、難有實際內容。這不僅浪費立法資源，還助長官僚惰性、敷衍的作風。因此，認真思考我國現行行政立法體制的效能，改革和完善行政立法機能，使我國行政立法真正實現公正、高效，是立法理論研究者的專業使命。

五、改革途徑與完善方式

鑒于上述存在的問題，對我國行政立法體制進行調整就是一個必須進行的工作。調整必須有目標，在目標指引下進行制度改革和結構變化，使國家立法的整體活動都朝著這個目標協調發展，這是我們立法研究應該努力的方向。那么，行政立法體制改革的基本目標應該是什么？民主性、科學性、高效性應該是行政立法的必然要求。總書記在黨的十七大報告中強調指出，要堅持科學立法、民主立法，完善中國特色社會主義法律體系。《中華人民共和國立法法》也規定“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主”（第5條）。高效性則是行政管理的特殊要求。而要實現這樣的要求，我國行政立法就需要在體制上和結構關系上作以下幾方面的調整。

（一）明確界定行政規章的性質、地位和作用，有效發揮其規范功能

行政規章是我國規范體系中非常重要的一個部分，但也是一個至今性質不明、地位含混的問題。其關鍵就在于雖然“八二憲法”和同期制定的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中對行政規章均作了規定，但它究竟屬于行政性措施還是法律性規范，這個問題并不明晰。1989年由七屆全國人大二次會議通過的《中華人民共和國行政訴訟法》第53條的規定，使行政規章更是處于一種尷尬的境地。該法第52條規定“：人民法院審理行政案件，以法律和行政法規、地方性法規為依據。”但緊接著第53條規定“：人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據法律和國務院的行政法規、決定、命令制定、的規章以及省、自治區、直轄市和省、自治區的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人民政府根據法律和國務院的行政法規制定、的規章。“”依據”是一種明確的表述，其法律效力的性質明白無誤。“參照”就是一種模棱兩可的說法，有無法律效力，是否屬于法律性質并無確切的明示。實際上，規章成了可遵守可不遵守、可依據可不依據的規范。1999年前后，鑒于《立法法》的立法籌備，這個問題又成了焦點問題。2000年初，最高法院通過司法解釋，對行政規章作了一個有限度的認可，即“人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規章及其他規范性文件”〔16〕。

2000年頒行的《立法法》也把規章的制定列入立法所規范的內容。有人認為，2000年頒行的《立法法》結束了行政規章的尷尬地位，因為它對規章的制定也進行了規范，說明規章也屬法律性質的規范。但事實上，大多數情況下，規章仍不被看作是法律規范，各級司法機關在辦案時援引規章的情況極少。規章問題之所以如此糾結，就是因為在理論上沒有界定，在形式上無法區分，在立法上沒有明確。因此，理論研究者首先應該對我國的規章問題作深入研究，在法理上明確其性質，確認其地位，厘清它與其他規范的特征，規定它應采用的特有形式，以利于各方正確適用。毫無疑問，由行政機關制定針對性強、執行效能高、數量眾多的規章是現代國家普遍認可的一種方式。即便是在嚴格遵循三權分立原則的美國，行政機關的立法也無法排除。但由于行政機關的職能關系，它所制定的規范并不都是法律性的，尤其是各部門、各地方政府的規范，很多并不適宜當作規章來執行。因此，對哪些是法律性規范，哪些不是法律性規范必須有明確的劃分，然后由法律明確認定，即德國法律淵源理論中的“實在法的識別標志”，〔17〕以結束規章這種似是而非的狀態，使具有法律效力的規章名正言順地成為正式法律體系中的一部分，承擔起調整行政關系，規范行政事務，為行政、司法都可據以適用的規范。

（二）將行政法規與規章合并為一級，簡化立法層次，減少規章數量

規章是中國法律體系中效力層次最低的規范，但也是數量最為龐大的規范。據《法制日報》報道，2007年，我國行政機關共制定法規規章約1546件，2008年減少了29.5%，但仍制定有1194件，其中當然絕大部分是行政規章。〔18〕但這僅僅是一年的數量。目前現行有效的規章究竟有多少，恐怕是一個難以想象的數字了！如此龐大的規章數量，且是出自眾多的制定主體，而且又是“自主”制定，沒有立法機關的嚴格審查、通過程序，那也就難怪立法機關、司法機關多年來對于規章的地位始終抱持極其謹慎的態度了。所以，行政立法數量過于龐大，立法主體數量眾多，質量參差不齊，部門傾向嚴重，與上位法時常出現矛盾和沖突已經是規章制定中非解決不可的問題了。要徹底解決這個問題，需要從調整行政立法體制入手。具體方法有二：一是將行政法規與部門、政府規章合二為一，制定統一的行政法規；二是取消大部分市級政府的規章制定權，或只給予省級政府以立規章權。現在法規與規章分立的作用是，國務院可以就行政管理中的普遍問題作出一般原則規定，而各行政部門可以就自己的管理范圍作出具體的規定。規章在制定時，有行政法規可以依憑。但實際上，國務院行政法規中的一般性原則，通常也是國家立法的原則，全國人大常委會通常在法律中都有規定。國務院各部門完全可以依照全國人大常委會的立法制定自己的規章。現在很多部門規章事實上也是這樣做的。國務院的法規某種程度上成了沒有多大意義的“夾心層”———上面簡單重復全國人大常委會的法律，下面按照部門的工作性質做一些本來應由部門制定的條文。因為國務院實際上也是一個抽象管理主體，具體管理工作還是需要國務院所屬的部、委、局等行政部門來做。故此，就行政機關的立法來說，較為實在的內容是在規章中體現的，國務院很多法規事實上就是由各部門起草的。當起草部門覺得這個“夾心餅”無料可用時，行政法規立法的問題就出現了，要么該立的不立，要么照搬上位立法，做一些沒有多大意義的重復表述。〔19〕#p#分頁標題#e#

所以，將行政法規和行政規章合并為一級，作為行政機關的統一立法以國務院的名義實施不失為一種精簡和便宜的方式。其中重要的原則性規定上移至全國人大常委會，具體操作規定則下放給部門規章去處理。只有那些實驗性的行政立法，由全國人大常委會制定還不大成熟時，再授權國務院制定。而所有的行政機關立法均由全國人大常委會審查通過。這樣不僅消除了行政立法體制中的冗雜、重疊之弊，也精簡了法律體系，同時還給行政規章一個確定的身份，即行政系統的統一規范。我國市級地方政府的立規章權是1982年全國人大第五次會議中對1979年《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進行修改時增設的一個內容，〔20〕以后的歷次修改都延續了這個內容。2000年的《立法法》也根據這個內容對地方政府規章的制定作了相應的規范。嚴格地說，這是一項“超憲”的規定。因為憲法中并沒有賦予全國人大及其常委會以授權立法的權力，更何況是如此大規模的權力，憲法修正案對此也沒有作出修正規定。而“超憲”立法的結果卻是：行政立法主體大大擴張，行政規章數量無限增加，行政權力迅速膨脹，違規規章和超限度規章頻頻出現，政府法制部門審查規章的工作量大大增加，但仍難保證規章的質量。據統計，2008年全國31個省級政府共收到本級政府所屬工作部門和市(地、州、盟)政府報送備案的規范性文件11680件，發現問題的有295件，〔21〕這些都需要政府法制機構一一處理糾正。所以，取消大部分地方政府規章制定權，適當保留省級政府立規章權，回歸憲法規定的行政立法體制，是清理行政立法環境，保障規章審查，提高行政立法質量，甚至提高行政效率，糾正行政立法亂象的一個值得重視的方式。有時過多的立法非但不能提高行政效能，反而會降低效率。

（三）由人大審批行政法規，完善程序，解決行政立法的正當性問題

我國行政立法的正當性問題一直是我國理論界質疑的內容。批評最集中的就是認為行政機關的立法缺乏民主基礎，制定程序不健全，且沒有有效的違憲審查機制，〔22〕致使“違法立法”“越權立法”時有發生。學者及社會人士都紛紛提出了不少的解決方案，諸如建議人大設立專門監督機關，負責審查政府制定的立法性行政規范性文件；實行行政立法規劃審批制度；設立監察專員制度；實行公開規章制定規劃等等，其中不乏一些非常有價值的設想。不過，這些建議和設想如果不能從制度上真正解決行政立法主體的立法來源正當性的問題，則行政立法的公正性、民主性就不可能實現，行政管理的社會公信度就不可能提高。那么，怎樣從制度上解決這個問題呢？筆者以為，在行政立法程序上設立人大審議通過程序是可行的辦法。它既可以強化立法機關對行政立法的實質監督，又能彌補行政機關立法程序不完整的缺陷，同時還從理論上完善了行政機關立法缺乏民主性問題，甚至有可能部分消除重復規范、空洞法規、立法“尋租”的問題。首先，修改憲法中所規定的行政機關享有的自主制定行政法規的權力，規定經行政機關制定的法規、規章必須報請全國人大審查通過。我國現行憲法中所規定的行政立法體制實際上是一種獨立立法權性質的體制。行政機關獨立起草、審議、審查、通過、實施，僅僅需要交全國人大常委會備案而已。所有程序都在行政系統內獨立完成，沒有人大的制約機制。因此，行政機關的立法事實上是平行于立法機關的獨立立法體制。〔23〕

這在某種程度上是不符合民主立法原則的，也極易助長行政專權，強化行政權威，對人民主權形成威脅。將行政機關的立法審批權交給人大，就在制度上理順了民主機制，有利于民主立法的發展和抑制可能的行政權力的極端膨脹。其次，充實人大專門委員會的力量，充分發揮其審查立法的功能。將行政法規的立法審查權交給全國人大，勢必會大大增加人大機關的工作量，給人大工作形成壓力。然而實際上，這不過是將國務院審查工作轉移到了人大機關而已。總體而言，工作量非但沒有增加，反而還會減少，有助于保證審查質量的提高。因為其一，如果按照上述的改革建議，裁撤地方政府規章立法主體后，審查法規規章的絕對工作量將大大減少；其二，原來行政機關法規規章審查只是由國務院法制辦一個部門承擔，而改革后，其審查可以分散給各個相關的人大專門委員會進行，平均審查負擔會大大降低，有利于提高審查質量。另外，還應當適當增加各專門委員會委員的數量，并使他們中相當一部分成為專職成員。因為專門委員會委員不僅是人民的代表，他們還是各領域卓有成就的專家，由他們來審查行政法規，既能保證公正性，反映人民意志，又能從專業上把關，保證法規質量。就我國目前的專門委員會設置而言，無論從機構數量上還是委員數量上看，都遠遠不能滿足中國這樣一個大國的需要。

總之，在現代國家中，行政立法是不可或缺的，但民主立法的原則也是必須遵循的。完善立法體制，理順行政立法關系，將行政機關的立法真正納入法治的軌道，使每一項行政規范的制定都符合合法有效的標準，充分發揮其效能，法治國家才有望實現。