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本文作者：陳霄 單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院

一、新生代農(nóng)民工與區(qū)域行政立法的提出

（一）新生代農(nóng)民工的社會(huì)分析

農(nóng)民工是改革開放后社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的特殊產(chǎn)物，20世紀(jì)80年代后期、尤其為90年代后期的“民工潮”充分體現(xiàn)了這一群體在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重要作用。隨著時(shí)間推移和代際更替，農(nóng)民工群體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也逐漸發(fā)生歷史性轉(zhuǎn)變，一批生于20世紀(jì)80年代后的新型農(nóng)民工悄然崛起。學(xué)界在2001年便注意到了這一群體，并使用了“新生代農(nóng)村流動(dòng)人口”這一概念，[1]近年來調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)1.5億進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民中，1980年后出生的已約有1億人，占該群體的60%多，隨著時(shí)間推移，該群體將完全由這一代農(nóng)民工所構(gòu)成，這一代農(nóng)民工在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中日益顯示出其重要力量。2010年1月31日，由國(guó)務(wù)院的2010中央一號(hào)文件《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，進(jìn)一步夯實(shí)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》中首次使用了“新生代農(nóng)民工”這一提法，標(biāo)志著官方將這一概念正式納入了制度設(shè)計(jì)的范疇。與老一代農(nóng)民工相比，新生代農(nóng)民工具有鮮明的特征：受過相當(dāng)程度的教育，加上接觸使用現(xiàn)代通訊媒介技術(shù)較為熟練，使他們視野和思想更加開闊豐富；他們多數(shù)較少務(wù)農(nóng)甚至根本沒有務(wù)農(nóng)經(jīng)歷，使得他們不愿意再返回農(nóng)村，而是更加迫切地渴望融入城市謀求自身的發(fā)展；他們?cè)谏鐣?huì)發(fā)展和城市生活中逐漸有了強(qiáng)烈的自我意識(shí)，維權(quán)意識(shí)開始覺醒，對(duì)公平正義的訴求也更加強(qiáng)烈。作為對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)產(chǎn)生革命性影響的一群，新生代農(nóng)民工成為改變我國(guó)城鄉(xiāng)面貌的決定性力量，他們身上具有的與上一輩的不同點(diǎn)，為城市行政和公共管理提出了新的考驗(yàn)和要求。盡管新生代農(nóng)民工各方面素質(zhì)較第一代農(nóng)民工有了明顯提高，然而其生存發(fā)展仍面臨許多困境：由于政治參與度低，缺乏話語權(quán)，許多政府部門在制定公共政策時(shí)很少考慮這一群體，甚至是以侵害和犧牲他們的利益為代價(jià)獲得短視發(fā)展，新生代農(nóng)民工依然遭到來自城市各方面的人為排斥，始終處于邊緣化的位置，在各種公共資源的占有中處于劣勢(shì)。然而在戶籍制度、社會(huì)保障體系、住房政策、教育體制等各種領(lǐng)域，保護(hù)這一群體的相關(guān)制度設(shè)計(jì)僅剛剛破題，因此新生代農(nóng)民工依然未能擺脫社會(huì)弱勢(shì)群體的地位。面對(duì)這一群體的問題，2010年中央一號(hào)文件中明確要求“采取有針對(duì)性的措施，著力解決新生代農(nóng)民工問題”。如何保護(hù)這一弱勢(shì)群體的利益，為各種相關(guān)制度設(shè)計(jì)提出了新的要求。

（二）新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的提出和理論擴(kuò)展

1.新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的提出

區(qū)域行政立法是我國(guó)行政法學(xué)的一個(gè)新課題，與其他區(qū)域行政問題（如區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政協(xié)調(diào)等）一樣，當(dāng)前對(duì)該課題的研究討論主要建立在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上。所謂區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是指“在一個(gè)主權(quán)國(guó)家范圍內(nèi)，地域上較接近或地理和文化特征較相似的省區(qū)之間、省內(nèi)各地區(qū)之間、城市之間，按照區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體目標(biāo)，充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢(shì)，通過合理的地域分工，在全區(qū)域內(nèi)優(yōu)化配置生產(chǎn)要素，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，以提高區(qū)域經(jīng)濟(jì)總體效益的動(dòng)態(tài)過程”。[2](P30)本質(zhì)上看區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，是一種建立在生產(chǎn)社會(huì)化基礎(chǔ)之上，生產(chǎn)要素在市場(chǎng)作用下與各地區(qū)之間自由流動(dòng)、優(yōu)化配置的過程，反映到上層建筑則是各地區(qū)間法律、制度、政策等一體化的過程。在我國(guó)，地方政府擁有一定的行政立法權(quán)，這種地方立法權(quán)的設(shè)計(jì)初衷在于發(fā)揮地方政府管理地方事務(wù)的積極性，然而也存在著導(dǎo)致地方行政立法分散化、碎片化的可能，表現(xiàn)為：在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化背景下，一些帶有強(qiáng)烈地方保護(hù)和行政壟斷色彩的地方政府立法，往往成為了阻撓區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的行政壁壘，限制了生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)；或者各地區(qū)對(duì)一些共性問題規(guī)定不一，造成行政立法沖突，使得生產(chǎn)要素流動(dòng)失衡，區(qū)域經(jīng)濟(jì)難以協(xié)調(diào)發(fā)展等。從行政法角度觀察，這種區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下的行政立法分散碎片化本質(zhì)上是“地方政府在競(jìng)爭(zhēng)過程中利用行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)進(jìn)行阻礙、分割的結(jié)果”。[3]因此，解決這一問題的關(guān)鍵在于地方政府間達(dá)成合作，通過行政權(quán)在一體化區(qū)域?qū)用嫔系脑倥渲门c協(xié)調(diào)來改變?cè)拘姓?quán)力各自為政的分割狀態(tài)，從而實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置，這種區(qū)域?qū)用嫔系男姓?quán)的協(xié)調(diào)即是區(qū)域行政。新生代農(nóng)民工勞動(dòng)力作為一種生產(chǎn)要素，對(duì)其保護(hù)自然要建立在這種生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)基礎(chǔ)上。區(qū)域行政主要包括區(qū)域行政協(xié)調(diào)、區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃、區(qū)域行政立法等。從保護(hù)新生代農(nóng)民工角度來看，區(qū)域行政立法是一種最佳的選擇方式，原因在于：對(duì)于區(qū)域行政協(xié)調(diào)來講，其主要是一種法律沖突的事后補(bǔ)救，這種事后性決定了在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中，區(qū)域行政協(xié)調(diào)只能是一種必要的補(bǔ)充機(jī)制，對(duì)區(qū)域行政來說最重要的還是事前的未雨綢繆，盡量避免沖突發(fā)生。從這一點(diǎn)出發(fā)，區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃和區(qū)域行政立法都是有效的選擇，然而區(qū)域行政協(xié)議、區(qū)域行政規(guī)劃往往缺乏強(qiáng)制力，無法避免地方政府不合作、合作后不落實(shí)等現(xiàn)象的發(fā)生，其不可訴性也解決不了維權(quán)意識(shí)較強(qiáng)的新生代農(nóng)民工提出事后救濟(jì)的問題；尤其是區(qū)域行政協(xié)議，一般為行政機(jī)關(guān)之間達(dá)成的對(duì)等的公法契約，其主體為行政機(jī)關(guān)，這一公法契約的達(dá)成缺乏普通公民的參與，然而對(duì)于新生代農(nóng)民工來說，政治參與是一個(gè)事關(guān)改變其弱勢(shì)地位的基本保證，“是其經(jīng)濟(jì)要求在政治上的集中反映，也是農(nóng)民工其他權(quán)利的基礎(chǔ)”。[4]因此，事前能保證新生代農(nóng)民工參與、事中對(duì)具有強(qiáng)制執(zhí)行力、事后可以提供救濟(jì)途徑的區(qū)域行政立法成為保護(hù)新生代農(nóng)民工的一個(gè)有力武器。

2.新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的理論擴(kuò)展

前面提到過，作為行政法學(xué)的新課題，當(dāng)前對(duì)區(qū)域行政立法的研究是建立在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)上。這種研究模式從“行政立法”這一概念出發(fā)，認(rèn)為“上有國(guó)務(wù)院行政法規(guī)和部門規(guī)章，下有省級(jí)和較大市的地方規(guī)章，而中間空隙較大”，[5]因此在這個(gè)中間層次中增加新的立法形式——區(qū)域行政立法，來滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的需要。筆者認(rèn)為，將區(qū)域行政立法定義在國(guó)務(wù)院和省級(jí)、較大市的中間層次里是有局限性的。首先，從理論上分析，這種定義方式是從“行政立法”概念出發(fā)，前提即是認(rèn)為行政立法是一種制定和行政法規(guī)跟行政規(guī)章的行為，從而把區(qū)域行政立法中的“區(qū)域”也限定為有權(quán)制定地方政府規(guī)章的行政地區(qū)，而將不享有地方規(guī)章制定權(quán)、但有權(quán)制定其他規(guī)范性文件的行政地區(qū)排除在外。造成這一限制性解釋的原因在于對(duì)“行政立法”概念的理解不同。學(xué)界對(duì)“行政立法”一直有不同的理解，其中包括認(rèn)為“行政立法是行政機(jī)關(guān)依照法定權(quán)限和程序制定具有法律效力的規(guī)范性文件的活動(dòng)”，[6](P181)即只要是制定行政規(guī)范性文件都屬于行政立法，因此，如果單從“行政立法”這一概念出發(fā)，區(qū)域行政立法的范圍可以包括那些僅有政府規(guī)范性行政文件制定權(quán)的地區(qū)。其次，從實(shí)踐來看，如前所述，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化下行政立法沖突的本質(zhì)是地方政府各自為政，利用行政權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置造成的阻礙。區(qū)域行政立法正是為了協(xié)調(diào)地區(qū)間的行政權(quán)、實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間的自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。既然區(qū)域行政立法的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)是為了解決地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題，就沒有理由對(duì)“區(qū)域”加以限制，凡是存在經(jīng)濟(jì)一體化的地區(qū)之間都可以包括進(jìn)這個(gè)范疇。而且，上述對(duì)“區(qū)域行政立法”的限制性定義，往往把“區(qū)域”的理解限定為因地理位置、歷史傳統(tǒng)、政策扶持等因素所形成的幾大經(jīng)濟(jì)區(qū)，如長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、京津唐經(jīng)濟(jì)區(qū)、東三省經(jīng)濟(jì)區(qū)、泛珠江經(jīng)濟(jì)區(qū)等。新生代農(nóng)民工作為一種生產(chǎn)要素，在這些大的經(jīng)濟(jì)區(qū)之間流動(dòng)的現(xiàn)象是存在的，然而從新生代農(nóng)民工未來的發(fā)展趨勢(shì)來看，其作為生產(chǎn)要素的流動(dòng)將更多地發(fā)生在小城市、小的經(jīng)濟(jì)區(qū)域之間。這么判斷的根據(jù)在于，今年中央一號(hào)文件規(guī)定：“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，抓住產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移有利時(shí)機(jī)，促進(jìn)特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目向縣城和重點(diǎn)鎮(zhèn)積聚，提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，吸納農(nóng)村人口加快向小城鎮(zhèn)集中”，這一規(guī)定清楚地表明“縣城發(fā)展正在成為中央政府解決新生代農(nóng)民工問題的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略舉措”，[7]因?yàn)榇笾谐鞘腥萘坑邢蓿蜆I(yè)釋放已基本穩(wěn)定，農(nóng)民工擠在大都市去住“貧民窟”已被拉美國(guó)家的實(shí)踐證明為死路一條，因此新生代農(nóng)民工城市化的唯一路徑只能是“縣鎮(zhèn)化”、加強(qiáng)縣鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。屆時(shí)在新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策下，小城市間的經(jīng)濟(jì)一體化問題也將凸現(xiàn)出來，保護(hù)新生代農(nóng)民工的權(quán)益，自然不可忽視這些小的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，對(duì)區(qū)域行政立法的內(nèi)涵，自然還應(yīng)擴(kuò)大到包括無權(quán)制定地方行政規(guī)章、但有權(quán)制定其他規(guī)范性文件的小型城市經(jīng)濟(jì)區(qū)域。#p#分頁標(biāo)題#e#

二、新生代農(nóng)民工保護(hù)與區(qū)域行政立法的模式與路徑

區(qū)域行政立法作為政府之間對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生產(chǎn)要素流動(dòng)等作出的反應(yīng)和協(xié)調(diào)，始終面對(duì)著市場(chǎng)主體和政府兩股力量，因此對(duì)區(qū)域行政立法模式的選擇即是市場(chǎng)主體與政府行政權(quán)力各自的參與度問題；區(qū)域行政立法的路徑選擇則指的是各級(jí)政府在立法中的參與度問題。模式和路徑的選擇，關(guān)乎區(qū)域行政立法的制度設(shè)計(jì)，下面將對(duì)兩者進(jìn)行論述。

（一）區(qū)域行政立法的模式

區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的過程是由兩股力量整合而成——市場(chǎng)與政府。這就決定了區(qū)域行政立法有兩種基本模式可以選擇——市場(chǎng)模式和政府模式。在市場(chǎng)模式下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化基本排除政府行政手段的干預(yù)，完全由區(qū)域內(nèi)各種市場(chǎng)力量在“看不見的手”指揮下自發(fā)作用，市場(chǎng)秩序的形成，完全依靠各種市場(chǎng)主體，如個(gè)人、企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、非政府組織（NGO）之間的參與和博弈，如果說有法律的存在的話，也不過是將這些市場(chǎng)參與主體之間形成的關(guān)于市場(chǎng)規(guī)則的協(xié)議寫入私法中予以明確，或是用私法來處理市場(chǎng)參與主體之間的矛盾沖突。在政府模式下，則強(qiáng)調(diào)政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中的主體地位，政府以行政權(quán)力對(duì)區(qū)域內(nèi)各種生產(chǎn)要素予以調(diào)控和配置，通過制度和政策的推行來消除地區(qū)之間的行政壁壘。與市場(chǎng)模式下依靠區(qū)域內(nèi)市場(chǎng)自發(fā)性整合的緩慢漸進(jìn)過程相比，政府模式則顯得高效迅速。新生代農(nóng)民工這一勞動(dòng)力群體，其具有的極強(qiáng)流動(dòng)性正是生產(chǎn)要素在市場(chǎng)作用下自由流動(dòng)的表現(xiàn)，金融危機(jī)中新生代農(nóng)民工因不滿工資收入、“以腳投票”使得局部地區(qū)出現(xiàn)“民工荒”就深刻印證了這一點(diǎn)。作為一種市場(chǎng)參與主體，在區(qū)域行政立法時(shí)不能不考慮其作為生產(chǎn)要素的屬性及其在市場(chǎng)作用下的流動(dòng)規(guī)律，從這一點(diǎn)來說，區(qū)域行政立法應(yīng)有市場(chǎng)模式的因素；然而市場(chǎng)模式無法克服市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的缺陷和弊端，如失業(yè)、嚴(yán)重的財(cái)富兩極分化等，這些缺陷對(duì)于渴望在城市安身立命、融入城市生活、求得自身發(fā)展的新生代農(nóng)民工來說，無疑是關(guān)鍵性的阻礙?？朔@些市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的弊端，只能依靠政府的力量。此外，新生代農(nóng)民工維權(quán)意識(shí)覺醒，面對(duì)因戶籍制度等帶來的種種社會(huì)福利的缺乏，他們渴望政府在戶籍、住房、社保、教育等方面給予制度保護(hù)，這同樣需要政府發(fā)揮包括制度建設(shè)和創(chuàng)新、消除制度壁壘、協(xié)調(diào)制度沖突等內(nèi)容在內(nèi)的制度導(dǎo)向作用。“現(xiàn)代政府不只是傳統(tǒng)意義上的消極政府，政府功能也不僅僅是彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，亦應(yīng)通過積極行政去增益社會(huì)公益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化”，[8]可見區(qū)域行政立法模式同樣離不開政府模式。筆者認(rèn)為，將市場(chǎng)模式和政府模式結(jié)合起來是最佳的選擇：一方面，區(qū)域行政立法要尊重市場(chǎng)規(guī)律，不可盲目干預(yù)，同的時(shí)注重各種市場(chǎng)主體在立法中的參與以在立法中體現(xiàn)市場(chǎng)規(guī)律；另一方面，充分發(fā)揮政府的制度供給作用，通過相關(guān)制度的設(shè)計(jì)來達(dá)到保護(hù)生產(chǎn)要素流動(dòng)和市場(chǎng)秩序的目的。區(qū)域行政立法實(shí)質(zhì)上即是行政區(qū)域與經(jīng)濟(jì)區(qū)域的矛盾運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物，因此，市場(chǎng)力量和政府力量都不可偏廢。

（二）區(qū)域行政立法的路徑

區(qū)域行政立法是一個(gè)新事物，行政法學(xué)界對(duì)其研究也剛剛起步，因此當(dāng)前研究對(duì)象多為跨省級(jí)的區(qū)域行政立法，如東三省的行政區(qū)域立法。隨著中央政府引導(dǎo)新生代農(nóng)民工向小城鎮(zhèn)集中、大力發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，小城市之間也將通過特色產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢(shì)項(xiàng)目等形成區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)，這些小城市間的行政立法也應(yīng)被納入?yún)^(qū)域行政立法的研究課題。因此，區(qū)域行政立法必將涉及多層次的政府主體?；谶@一點(diǎn)，區(qū)域行政立法將存在著上級(jí)政府主導(dǎo)型和平級(jí)政府聯(lián)合型兩種具體路徑，對(duì)其路徑的研究實(shí)質(zhì)是各級(jí)政府在區(qū)域行政立法中的參與度問題，這一研究有助于區(qū)域行政立法體制的構(gòu)建。上級(jí)政府主導(dǎo)型，是指由上級(jí)政府針對(duì)其下屬的部分或全部行政區(qū)劃間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化事務(wù)作出行政立法，相關(guān)的下級(jí)政府根據(jù)該行政立法可以獨(dú)自或聯(lián)合制定更加詳細(xì)的實(shí)施規(guī)范。舉例如A省下屬市中的B、C、D三市形成了區(qū)域規(guī)模經(jīng)濟(jì)，A省便可以針對(duì)這三市區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化中的某些事項(xiàng)進(jìn)行行政立法。而目前區(qū)域行政立法研究主要為平級(jí)政府之間的聯(lián)合立法，容易讓人對(duì)區(qū)域行政立法的理解狹隘化。如前面對(duì)區(qū)域行政立法研究范圍的分析，筆者認(rèn)為，研究區(qū)域行政立法的目的在于指導(dǎo)相應(yīng)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，只要是針對(duì)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)生產(chǎn)要素的流動(dòng)和配置、具有區(qū)域影響范圍的立法都可以研究。隨著政府對(duì)新生代農(nóng)民工保護(hù)意識(shí)的加強(qiáng)以及縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，區(qū)域行政立法的研究對(duì)象也將更加豐富。區(qū)域行政立法作為一種特殊的地方行政立法，其目的之一便是針對(duì)那些經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)暫時(shí)不適合全國(guó)性立法的事項(xiàng)作以探索和實(shí)驗(yàn)，因此參與立法的政府主體應(yīng)該是根據(jù)實(shí)際需要靈活處理的；平級(jí)政府聯(lián)合型，則是平級(jí)的政府之間通過協(xié)商進(jìn)行聯(lián)合立法，是當(dāng)前區(qū)域行政立法的主要路徑。

這兩種立法路徑各有利弊：上級(jí)政府主導(dǎo)型，其優(yōu)點(diǎn)是一方面因其較高的行政等級(jí)而為下級(jí)政府進(jìn)一步制定細(xì)化規(guī)范提供了制度平臺(tái)和合法性基礎(chǔ)，且往往更具有全局性和戰(zhàn)略性，能適應(yīng)更大范圍內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，另一方面也因其直接介入下屬行政區(qū)劃內(nèi)的事務(wù)，能有效減少下級(jí)政府間的協(xié)商和博弈成本，效率較高；其缺點(diǎn)在于一定程度上忽視了下屬地方的自主性，而且可能因?yàn)椴涣私獾胤降木唧w情況而做出不切實(shí)際的規(guī)定，導(dǎo)致下屬經(jīng)濟(jì)區(qū)域的束手無策甚至抵制。平級(jí)政府聯(lián)合型，其優(yōu)點(diǎn)在于參與區(qū)域行政立法的政府間相對(duì)獨(dú)立、平等，具有協(xié)調(diào)妥協(xié)性，更加兼顧區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的具體情況和利益；其缺點(diǎn)在于，幾個(gè)政府間的聯(lián)合立法可能缺乏全局性，甚至?xí)斐尚碌囊惑w化經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的行政壁壘或壟斷。結(jié)合兩種路徑的優(yōu)缺點(diǎn)，筆者認(rèn)為我國(guó)區(qū)域行政立法的路徑應(yīng)是上級(jí)政府主導(dǎo)型和平級(jí)政府聯(lián)合型兼有。區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中，上下級(jí)政府從來都不是絕對(duì)分開的，而是相互配合的關(guān)系。值得一提的是，兩者模式相互結(jié)合應(yīng)以平級(jí)政府聯(lián)合型為主，上級(jí)政府主導(dǎo)型為輔，因?yàn)閰^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力終究還是地方政府。許多地區(qū)間的事項(xiàng)往往應(yīng)由地方間通過區(qū)域立法加以實(shí)驗(yàn)探索，成熟后再由上級(jí)機(jī)關(guān)予以立法推廣。如果上級(jí)機(jī)關(guān)不加區(qū)別地在任何情況下都先予以立法，可能會(huì)在一些事項(xiàng)的規(guī)定上提供了不恰當(dāng)?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，會(huì)使下級(jí)政府的創(chuàng)新能力受到限制甚至造成推卸責(zé)任，例如關(guān)于新生代農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)政策，一個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的各個(gè)地方政府應(yīng)結(jié)合該區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平靈活進(jìn)行區(qū)域立法，若是國(guó)務(wù)院直接規(guī)定了統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，可能會(huì)造成本該提供更高標(biāo)準(zhǔn)醫(yī)保的發(fā)達(dá)地區(qū)“省心省力氣”，而經(jīng)濟(jì)水平略低一些的地區(qū)負(fù)擔(dān)加重。#p#分頁標(biāo)題#e#

三、新生代農(nóng)民工保護(hù)對(duì)區(qū)域行政立法制度設(shè)計(jì)的要求

（一）區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法體制設(shè)計(jì)

行政立法體制是指法律規(guī)定的有權(quán)進(jìn)行行政立法的行政機(jī)關(guān)、其行政立法的權(quán)限劃分以及行政立法層級(jí)效力所構(gòu)成的體系。[9](P186)區(qū)域行政立法作為一種特殊的行政立法，對(duì)其立法體制的研究也可按照這個(gè)思路進(jìn)行。

1.區(qū)域行政立法主體

按前面對(duì)區(qū)域行政立法路徑的分析，區(qū)域行政立法主體分為兩種情況：（1）在上級(jí)政府主導(dǎo)型的區(qū)域行政立法中，其立法主體自然是該上級(jí)政府，按層級(jí)由低到高來看，主要包括地級(jí)市政府、省政府、國(guó)務(wù)院。（2）在平級(jí)政府聯(lián)合型的區(qū)域行政立法中，筆者認(rèn)同王春業(yè)博士的觀點(diǎn)：可以設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域行政立法委員會(huì)作為立法主體。[10](P127)該立法委員會(huì)由區(qū)域內(nèi)平級(jí)的各政府負(fù)責(zé)人組成，這些負(fù)責(zé)人輪流擔(dān)任該委員會(huì)主任。那么該委員會(huì)是屬于臨時(shí)性機(jī)構(gòu)還是常設(shè)性機(jī)構(gòu)？筆者認(rèn)為兩者皆可，應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況設(shè)置：對(duì)于經(jīng)濟(jì)一體化的區(qū)域，如東三省經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)等，因在長(zhǎng)期歷史過程中形成了較為緊密的聯(lián)系，共同事務(wù)較多，其區(qū)域行政立法委員會(huì)可以常設(shè)；對(duì)于某些特殊情況，如在某些勞務(wù)輸入大省與勞動(dòng)輸入大省之間，可能會(huì)就新生代農(nóng)民工在流動(dòng)過程中相關(guān)社會(huì)保障關(guān)系的轉(zhuǎn)接問題作出實(shí)驗(yàn)性的區(qū)域行政立法，這是一種探索和嘗試，故其立法委員會(huì)可以是臨時(shí)性的?？傊瑓^(qū)域行政立法的初衷在于靈活應(yīng)對(duì)地區(qū)之間的共同事項(xiàng)，故對(duì)其體制的建構(gòu)可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理，而不必完全拘泥于傳統(tǒng)的立法理論中。

2.區(qū)域行政立法權(quán)限

上級(jí)政府主導(dǎo)型的區(qū)域行政立法，其立法主體是該上級(jí)政府，故其區(qū)域行政立法權(quán)限不得超出憲法、法律規(guī)定的該層級(jí)政府自身的行政立法權(quán)限。如國(guó)務(wù)院的區(qū)域行政立法通常為：根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，就授權(quán)立法事項(xiàng)進(jìn)行立法等。平級(jí)政府聯(lián)合型的區(qū)域行政立法，其立法權(quán)限也需要在其參與主體即各平級(jí)政府的立法權(quán)限內(nèi)，具體可以分為兩種情況：（1）縣級(jí)政府或普通地級(jí)市之間的區(qū)域行政立法，由于這些政府沒有行政規(guī)章制定權(quán)，只能制定一般性行政規(guī)范文件，故其可以規(guī)定的事項(xiàng)通常在于執(zhí)行法律、法規(guī)或規(guī)章，或是結(jié)合本地區(qū)情況在其管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，且不能與法律、法規(guī)和規(guī)章抵觸；（2）對(duì)于省政府、較大市之間的區(qū)域行政立法，其立法權(quán)限較為豐富，包括法律、法規(guī)授權(quán)的事項(xiàng)，由該級(jí)人大及常委會(huì)授權(quán)本級(jí)政府規(guī)定規(guī)章的事項(xiàng)，根據(jù)本區(qū)域情況為執(zhí)行法律法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項(xiàng)等。

3.區(qū)域行政立法的等級(jí)效力

對(duì)于上級(jí)政府主導(dǎo)型的區(qū)域行政立法，其效力等同于該政府制定的法律規(guī)范的效力，如省政府就下屬某幾個(gè)縣市的區(qū)域經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)做出了一項(xiàng)行政規(guī)章，則該區(qū)域經(jīng)濟(jì)立法的等級(jí)效力即是一般規(guī)章的效力。對(duì)于平級(jí)政府聯(lián)合型的區(qū)域行政立法，同樣分為兩種情況：（1）縣級(jí)政府或普通地級(jí)市之間的區(qū)域行政立法，由于這些政府只能制定一般性行政規(guī)范文件，故其之間的區(qū)域行政立法性質(zhì)也是一般性行政規(guī)范文件，在效力上高于這些參與立法的政府各自的規(guī)范性文件，但低于法律、法規(guī)和規(guī)章；（2）省政府、較大市之間的區(qū)域行政立法，參與立法的政府通常有制定行政規(guī)章的權(quán)限，因此他們之間聯(lián)合制定的區(qū)域行政立法性質(zhì)也為行政規(guī)章，故其效力在法律、法規(guī)之下，但高于該立法區(qū)域內(nèi)各政府制定的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

（二）區(qū)域行政立法內(nèi)容設(shè)計(jì)

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化基礎(chǔ)上討論區(qū)域行政立法，使得對(duì)區(qū)域行政立法的研究容易陷入這樣的窠臼：一方面只注重將地理位置上緊密相依、經(jīng)濟(jì)上融為一體的地區(qū)作為研究對(duì)象，忽視了地理位置上并不相連、在經(jīng)濟(jì)一體化上關(guān)系也不大的地區(qū)之間實(shí)際可能存在的需要聯(lián)合立法事項(xiàng)；另一方面是陷入唯經(jīng)濟(jì)制度論，過分強(qiáng)調(diào)區(qū)域行政立法內(nèi)容中關(guān)于經(jīng)濟(jì)秩序、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)定，忽視了同樣重要的其他制度如區(qū)域環(huán)境保護(hù)、社會(huì)保障等制度。長(zhǎng)期以來，一些城市的政府，只想要農(nóng)民工的廉價(jià)勞動(dòng)力，不愿為農(nóng)民工提供平等的社會(huì)服務(wù)；只想揮霍農(nóng)民工的青春，不愿為農(nóng)民工提供養(yǎng)老保障，這種“經(jīng)濟(jì)接納、社會(huì)排斥”的做法反映了城市管理者的褊狹、自私。[11]因此，區(qū)域行政立法的內(nèi)容除了應(yīng)包括各項(xiàng)關(guān)于經(jīng)濟(jì)一體化的政策外，還應(yīng)包括配套的社會(huì)保障制度等。本文結(jié)合如何保障新生代農(nóng)民工，側(cè)重探討關(guān)于社會(huì)保障制度等內(nèi)容的設(shè)計(jì)。

一方面，在一體化經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)，以養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度為例，盡管現(xiàn)在農(nóng)民工也可以享受這些養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)，然而目前我國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，難以互通互聯(lián)，而新生代農(nóng)民工流動(dòng)性較強(qiáng)，各地區(qū)之間保險(xiǎn)轉(zhuǎn)接難，使得他們不得不放棄入保；另外各省之間規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)也有所不同，類似的還有住房政策、教育制度等，這些城市之間的規(guī)定不一造成了一種“城市內(nèi)部新的二元結(jié)構(gòu)”，[12]對(duì)于這些問題，一體化的經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)各個(gè)地區(qū)因?yàn)樵诮?jīng)濟(jì)文化等各方面具有同質(zhì)性，有做到相關(guān)制度統(tǒng)一的能力和條件，因此可以通過區(qū)域行政立法，結(jié)合區(qū)域內(nèi)實(shí)際情況進(jìn)行試水。值得一提的是，如前所述的以平級(jí)政府聯(lián)合型為主、上級(jí)政府主導(dǎo)型為輔的路徑，對(duì)于這些制度的試水應(yīng)由地方政府先行探索，發(fā)達(dá)地區(qū)在設(shè)計(jì)制度時(shí)應(yīng)充分發(fā)揮本區(qū)域的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，給予更多更好的福利性規(guī)定，上級(jí)政府不宜事先就制定一個(gè)普遍性的標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，不在同一經(jīng)濟(jì)區(qū)域內(nèi)的地區(qū)之間也可以進(jìn)行相關(guān)共同事項(xiàng)的區(qū)域行政立法。以教育制度為例，許多大城市中外來民工子女的教育是個(gè)大問題，尤其是在當(dāng)前高考制度下，戶籍制度的阻礙、各地教育體制不同更加重了這一問題的復(fù)雜性，然而對(duì)新生代農(nóng)民工來說，子女的教育公平問題至關(guān)重要。從長(zhǎng)期來看，高考制度的改革不可避免，因此在一些勞務(wù)輸出大省和勞務(wù)輸入大省之間，可以先就這些教育問題進(jìn)行試驗(yàn)性的立法，這對(duì)探索相關(guān)制度的改革也大有裨益。

（三）區(qū)域行政立法程序設(shè)計(jì)

根據(jù)我國(guó)《立法法》規(guī)定，結(jié)合國(guó)務(wù)院頒布的《行政法規(guī)制定程序條例》及現(xiàn)行行政立法的實(shí)踐，行政立法一般遵循的程序?yàn)椋壕幹菩姓⒎ㄒ?guī)劃、起草、征求意見、審查、決定與簽署、公布和備案等。區(qū)域行政立法作為一種特殊的行政立法，其立法程序可以基本上遵循這幾個(gè)步驟。本文側(cè)重點(diǎn)不在于對(duì)這些程序進(jìn)行詳細(xì)解釋，而是結(jié)合對(duì)新生代農(nóng)民工的保護(hù)，提出區(qū)域行政立法程序中應(yīng)注意的新生代農(nóng)民工的民主參與問題。談及新生代農(nóng)民工保護(hù)時(shí)，區(qū)域行政立法之所以優(yōu)于區(qū)域行政協(xié)議等制度，一個(gè)重要原因就是區(qū)域行政立法能保證新生代農(nóng)民工的參與。前面已論述了區(qū)域行政立法的模式選擇問題，即市場(chǎng)模式與政府模式相結(jié)合。市場(chǎng)模式強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)主體的參與，作為一種生產(chǎn)要素的新生代農(nóng)民工，與一些代表其利益的NGO等都是市場(chǎng)參與主體，因此在區(qū)域行政立法中需要通過程序參與以保證利益的實(shí)現(xiàn)；政府模式下，區(qū)域行政立法本身作為一種政府的行政行為，首先追求的是行政效率。因此，兩種模式的結(jié)合反映到區(qū)域行政立法程序中，體現(xiàn)為既要注重民主參與，也要注重立法效率。#p#分頁標(biāo)題#e#

對(duì)于上述的編制行政立法規(guī)劃、起草、征求意見、審查、決定與簽署、公布和備案等區(qū)域行政立法程序應(yīng)遵循的幾個(gè)普遍性步驟來講，每一步驟既要有民主參與，也要注重效率。但是每個(gè)步驟的側(cè)重點(diǎn)不同，從整體來看，編制行政立法規(guī)劃、起草、征求意見這三個(gè)階段更應(yīng)側(cè)重于民主參與，審查、決定與簽署、公布和備案這三個(gè)階段則應(yīng)側(cè)重于效率。前三個(gè)階段的民主參與能為后三個(gè)階段的效率提高打下基礎(chǔ)，后三個(gè)階段的效率則是之前民主參與后的應(yīng)有之義。新生代農(nóng)民工之所以在城市面臨著和傳統(tǒng)農(nóng)民工同樣的甚至更為嚴(yán)重的問題，如工作環(huán)境差、工資低、社會(huì)保障缺失等，一個(gè)重要原因在于這一弱勢(shì)群體缺乏話語權(quán)，基本沒有政治參與的途徑來表達(dá)自身的利益需求，政府的決策往往由權(quán)利精英操縱完成，缺乏實(shí)質(zhì)性的社會(huì)互動(dòng)。而新生代農(nóng)民工因?yàn)榫哂休^強(qiáng)的維權(quán)意識(shí)和相對(duì)較高的文化程度，以及對(duì)個(gè)人發(fā)展的高度重視，其政治參與的要求也更為迫切，他們對(duì)現(xiàn)代通訊媒介工具的熟悉也為其多途徑地政治參與提供了可能性。

因此，改變新生代農(nóng)民工的弱勢(shì)群體地位，應(yīng)為其提供有效的政治參與途徑，擴(kuò)大其表達(dá)利益訴求的渠道。反映到區(qū)域行政立法程序中，可以設(shè)計(jì)相關(guān)的立法參與制度：1.政府信息公開制度。知情權(quán)是參與權(quán)的前提，在區(qū)域行政立法的每一個(gè)階段，都應(yīng)把可以公開的相關(guān)信息通過多種方式公布于眾，充分保證新生代農(nóng)民工等弱勢(shì)群體的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；2.立法信息實(shí)地調(diào)查制度。在區(qū)域行政立法的立法規(guī)劃階段，立法委員會(huì)應(yīng)深入到新生代農(nóng)民工等群體之中，多做調(diào)查研究，使相關(guān)的立法信息更加完備準(zhǔn)確，形成有利于保護(hù)弱勢(shì)群體的基本規(guī)劃和立法思路，切不可僅憑政府或利益集團(tuán)的“一家之言”即予以立法規(guī)劃；3.聽證制度等各種參與制度。立法的起草階段是操作法律規(guī)范具體條文的階段，是立法程序中最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，關(guān)系著立法的質(zhì)量和今后推行實(shí)施的效果。起草階段應(yīng)當(dāng)組織新生代農(nóng)民工代表以及相關(guān)的NGO通過聽證、網(wǎng)絡(luò)參與、投否定票等形式參與到立法的起草工作中，使立法草案能反映弱勢(shì)群體的利益需求。在征求意見、審查等環(huán)節(jié)都可以靈活采用這些制度以達(dá)到民主參與的效果。

四、結(jié)語

作為一種重要的生產(chǎn)要素，新生代農(nóng)民工在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮著重要作用，同時(shí)與當(dāng)前國(guó)家強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、城鎮(zhèn)化推進(jìn)、收入分配改革以及社會(huì)保障制度完善等各方面重大改革密切相關(guān)，因此，對(duì)作為弱勢(shì)群體的新生代農(nóng)民工的保護(hù)，直接關(guān)系到國(guó)家的長(zhǎng)期綜合發(fā)展。區(qū)域行政立法的相關(guān)理論和制度設(shè)計(jì)，不可囿于狹窄的地方經(jīng)濟(jì)中，而應(yīng)放眼覆蓋面更大的地域范圍和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，以權(quán)利保護(hù)為立法導(dǎo)向，務(wù)必根據(jù)形勢(shì)的變化不斷加以調(diào)整和完善，及時(shí)對(duì)現(xiàn)實(shí)情況作出反應(yīng)，充分發(fā)揮其保護(hù)勞動(dòng)力權(quán)益、促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的作用。