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本文作者：張巍 王恒昕 單位：哈爾濱師范大學學生工作處 哈爾濱師范大學人文社會科學工作處
（一）行政立法
行政立法是一個學理上的概念，而并非法律上的專門術語。所謂行政立法，從動態的層面上說是指行政機關根據法定權限并按法定程序制定行政法規和行政規章的活動；靜態意義上，行政立法主要是指行政機關根據法定權限并按照法定程序制定的行政法規和行政規章。行政立法的主體是國家行政機關，行政立法要在法律規定的權限和范圍內進行，其法律效力要低于憲法和法律。
（二）地方行政立法
相對于中央行政立法而言，地方行政立法指的是有權限的地方行政機關根據法定權限并按照法定程序制定行政規章的活動及其結果。地方行政立法是構成國家立法體系的重要組成部分，根據《立法法》中對于地方行政立法的有關規定指出，有立法權限的地方行政機關包括省、自治區、直轄市的人民政府以及經國務院批準的較大的市人民政府和作為經濟特區的市人民政府。其主體不僅包括較大市以上的地方人大及其常委會，還包括較大的市以上的人民政府。
（三）公眾參與地方行政立法
公眾參與地方行政立法是指省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府制定本轄區行政法律規范時，政府公開相關立法信息，社會公眾在獲得這些信息后自愿平等地參與到地方政府立法活動中，通過與地方政府的交流互動從而對地方行政立法活動產生影響的行為。公眾參與地方行政立法是社會公眾與地方政府互動決定地方行政立法的過程。公眾參與地方行政立法中的公眾，不僅指的是排除了通過制度安排進入到公共機關而成為權力行使者，參與地方行政立法活動的專家和學者以外的自然人，還包括法人組織。這些非政府組織在地方立法的活動中起到了越來越大的作用。
二、公眾參與地方行政立法的理論基礎
（一）人民主權原則
人民主權從字面上理解為人民擁有的國家權力。我國憲法第2條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，“人民依照法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。”黨的十三大報告指出“社會主義民主政治的本質和核心，是人民當家作主”。關于人民主權的問題，在不同的國家有著不同的規定，公眾參與行政立法是人民主權原則在行政法領域中的延伸，是保證行政立法合法性的重要條件。地方行政立法中的公眾參與凸顯了人民當家作主的地位，提高了行政立法的民主化、合法化和科學化。
（二）行政法學中的“控權論”思想
有權力的存在，就有權力被濫用的可能性。所以，權力需要控制。“控權論”的基本思想是行政法在調整行政主體與行政相對人的關系時，其重點是控制行政主體的權力，保護行政相對人權益免受行政權力濫用的侵害。而行政立法權作為行政權力中最為特殊的一種權力更應該加以控制。對行政權力的控制，一方面政府要接受立法機關的委任立法權，并且在立法過程中擁有自由裁量權。另一方面立法機關要對行政機關立法進行控制，社會也要對政府的自由裁量權進行監督。公眾監督行政立法就要參與到行政立法過程之中。行政法權作為控制和規范行政權力的專門法律，必須要得到有效的規制，否則，由其產生的法規和規范的合法性就會受到懷疑甚至是否定。另外，行政立法中的行政機關也必須要在同公民進行廣泛討論，接受民意的情況下進行行政立法。只有廣泛的聽取民意，才能增強行政立法的合法性和可行性。
（三）正當法律程序原則
正當法律程序原則是指“行政機關作出影響行政相對人權益的行政行為，必須遵循正當法律程序，包括事先告知相對人，向相對人說明行為的根據、理由，聽取相對人的陳述、申辯，事后為相對人提供相應的救濟途徑等”。只有程序正義才能出現公正的結果。公眾有表達自身利益和愿望、參與立法過程或是影響立法結果等通過合理的途徑參與立法活動的權利。所以行政立法活動要公開化和透明化，允許公眾自由平等的參與到行政立法活動中來。只有這樣才能夠使行政立法的結果得到公眾的認可并自覺的遵守，提高行政法律法規的可執行度。
三、公眾參與地方行政立法的重要意義
隨著我國社會主義法制體系的不斷完善，立法質量的提高問題越來越受到重視。公眾可以通過各種途徑和方式參與到行政立法的過程中來，使立法質量得到了提高，進一步增強了法律制度的科學性和合理性。這種讓公眾參與到地方行政立法中來的舉措，充分體現了人民的民主權利，得到了各級立法機關的普遍認同，具有重要的現實意義。
（一）是實現依法治國，保障地方行政立法科學性和可行性的重要途徑
依法治國是社會主義現代化法治國家治國的基本方略，是社會文明和進步的重要標志，是一切國家機關所不能違背的基本原則。黨的宗旨是全心全意為人民服務，所以國家法律的制定要充分表達人民的意愿，規章的建立要給予公眾表達自己意愿的各種渠道，充分考慮不同群體的利益要求，廣泛征求社會各階層和群體的意見和建議，使公眾感受到自己是國家的主人，是法律規范制定的主體。由于立法的結果是征求了社會不同階層的意見和建議，由此基礎上產生的立法是符合公眾的需要的，所以這才能夠使公眾更加的信服，也會因此而更加自覺的遵守和執行。公眾參與地方行政立法同時也為行政立法的科學性，合理性和可行性提供了依據和保障。由于行政立法過程征得了社會公眾的意愿和要求，體現了公眾參與權力，所以，在總結和歸納群眾意愿基礎之上建立的法律法規必然會得到公眾的信任和支持，從而獲得其應有的權威性。這樣才能夠在執法的過程中得到公眾的擁護和支持，由此提高法律法規的科學性和可行性。如果在行政立法的過程中不征求群眾的意愿和要求，那么，地方行政立法的過程中就很可能由于本位利益的考慮或者是受到立法工作人員個人的好惡而出現偏差，從而造成行政立法信息的片面性和信息失真，最終影響到地方行政立法的科學性。所以，在地方行政立法過程中離不開公眾參與。強調公眾參與地方行政立法，會調動廣大群眾參與行政立法過程，使立法結果內化于自己的頭腦中，并提高遵紀守法的自覺性和積極性，也提高了地方行政立法的實施效果。只有廣泛的聽取民意，保障公眾的參與權，公正公開的立法，才能夠創造出使公眾普遍認同和接受的地方行政法律法規。所以，公眾參與地方行政立法，是依法治國，提高地方行政立法科學性和可行性的重要途徑。#p#分頁標題#e#
（二）是提高政治民主化，保障公共利益和公眾利益的必然要求
我國是人民當家做主的國家，國家的一切權力屬于人民。公眾參與地方行政立法有助于保障公民的基本權利。由于相對于普通群眾而言，行政機關的行政權力太過強大，所以為了使公眾權力得到更好的保護，就必須要特別的規范行政權力。公民參與地方行政立法，把行政立法公開和透明化，使行政立法機關在群眾的民主監督下保障行政立法的公平和公正，保障公眾的合法權益。其次，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，公眾通過人大代表行使自己的國家權力。然而，個別人大代表偶爾會由于某種原因而沒能夠使人民的權力得到正確的發揮，人民的利益也因此而遭受了破壞。所以公眾參與地方行政立法就有其必要性。此外，公平和正義是每個時代所追求的目標，2005年，總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班的講話中指出：“公平正義就是社會各方面的利益關系得到妥善協調，人民內部矛盾和其他社會矛盾得到正確處理，社會公平和正義得到切實維護和實現”。在社會利益分配過程中，如果公眾的利益和需求沒有得到及時的反映而很可能被忽視和損害，從而影響到社會的穩定。所以，為了使地方行政立法能夠充分的表達民意，使公眾的民主權力得到更好的發揮，使公平和正義能夠在行政主體的立法活動中得到充分的體現，在地方行政立法中強調公眾參與就顯得格外的重要和必要。這是提高行政立法的政治民主化，保障公共利益和公眾利益的必然要求。
（三）是防止行政自由裁量權的濫用，實現程序正義的有效保障
自由裁量權的行使由于沒有硬性的標準而極易導致行政結果的不公平，所以，為了實現自由裁量權的正確運用，除了對自由裁量標準進行盡可能的量化和具體化之外，公眾參與地方行政立法過程是根據理性行政的要求用來規定行政機關自由裁量權的可靠途徑。在行政自由裁量權行使的過程中，公眾可以通過參與發表意見，表達自己的意愿，從而對自由裁量權的行使進行監督。而行政立法主體要在綜合考慮行政立法的目的、條件以及公眾的可承受的程度等因素，通過多種手段和途徑了解公眾的真實情況。所以，公眾參與地方行政立法，可以使行政機關在信息充分有效地的溝通基礎上正確運用自由裁量權。此外，讓公眾參與到地方行政立法和政府的各項行政活動中來，擴大公眾對具體行政程序的參與，是促使立法過程和結果能夠達到正當程序要求的重要途徑。由于地方行政立法的結果同公眾有著很重要的利害關系，為了防止不使用正當程序對行政相對人權益的侵害，防止自由裁量權的濫用，所以，要加強公眾參與地方行政立法的廣度和深度，保證地方行政立法符合正當程序的要求。另外，公眾通過對地方行政立法的參與，可以更加清楚的了解和領會行政立法的意圖和精神，減少了立法過程中的行政阻力。所以，公眾參與地方行政立法可以有效的預防和減少自由裁量權的濫用，同時也是實現程序正義的有效保障。
