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作者：雷新華 單位：昆明大學

黨的十五大提出了依法治國,建設社會主義法治國家的治國方略,九屆全國人大二次會議通過的憲法修正案又將這一治國方略納入了國家的根本大法。依法治國的關鍵在于依法行政。據統計,我國大約有80%的法律法規要由行政機關去貫徹落實,朱基總理于去年7月在國務院召開的全國依法行政工作會議上進一步強調了依法行政對建設社會主義法治國家的意義。國務院最近作出了關于全面推進依法行政的決定。要實現依法行政,就必須加強行政監督,因為失去監督,法律法規就難以得到正確實施,行政機關的權力就得不到有效制約,就會產生腐敗,導致專制,依法行政就會成為一句空話,依法治國,建設社會主義法治國家的目標也會落空。

行政監督是指對行政行為的監督,它是保障國家的行政活動依法進行的制度,具體來說,就是國家機關、政黨、社會團體和人民群眾,依法對國家行政機關及其工作人員的行政活動是否合法、合理和有效,實施的監察、督促、檢查和糾正的行為,我國現行憲法規定:“任何組織和個人都必須遵守憲法和法律。”這是國家機關及其工作人員活動的基本準則。同志曾指出:“要建立能有效約束濫用權力的制度,加強對各級干部的監督和檢查。”所以,加強對國家行政機關及其工作人員的監督,對于保障依法行政具有重大意義。

當前行政監督存在著幾個突出問題:

一是對行政立法監督乏力。根據我國現行憲法和法律規定,我國行政機關的立法可分為中央立法和地方立法兩個級別層次。中央立法包括國務院立法(制定行政法規)、國務院部委立法(制定行政規章);地方立法又包括省、自治區、直轄市的人民政府以及國務院批準的較大的市的人民政府的立法(制定地方性行政規章)。立法主體層次多,立法內容廣泛,因而在行政立法上出現有些法規和規章之間規定不一致,相互矛盾,甚至出現“依法打架”的現象。在部門和地方立法中,部門化傾向嚴重,自己為自己制定規則或借助立法擴權爭利,對應當承擔的責任和義務寫得很少,部門之間爭處罰權、發證權和收費權,部門化的痕跡比較明顯。更有甚者,有的行政機關從自身利益出發,巧立名目,制定不具備法律效力的“紅頭文件”,強令執行,凌駕于法律法規之上。這些“紅頭文件”成了人民群眾深惡痛絕的“三亂”之源。這些都與行政立法監督不力相關。

二是對行政執法監督乏力。我國現行憲法和法律對國家行政機關的執法監督已有一些規定,特別《行政訴訟法》、《行政復議法》、《行政監察法》等法律的施行,使行政執法監督初步做到有法可依。但還不全面,還缺乏力度。特別是行政機關外部對行政執法的監督對象、監督內容、監督步驟和監督程序等方面,還不完善,不具體,操作起來難度很大,實施監督時既怕失職又怕越權,顧慮重重,畏首畏尾,心存疑懼,往往從支持配合方面考慮多,從監督制約方面考慮比較少,使執法監督工作處于被動局面。而行政執法中存在的諸多問題,比如有法不依、執法不嚴、以權代法、重罰輕管、重利輕責,地方保護、部門利益等,都與監督不力有關。對執法監督乏力,造成法律施行出現問題。例如,森林法頒布后的一段時間里,不僅沒能有效的保護森林,反而亂砍亂伐成風;土地法頒布后,不僅沒能有力地保護已經十分有限的土地資源,相反亂占和亂批土地的現象有增無減;環境保護法頒布以后,不僅沒能切實有力地保護環境,環境狀況反而日趨惡化,從而使我國的森林、土地和自然環境沒有得到很好的保護。這些都是對執法監督不力,導致執法不嚴而造成的后果。

三是對行政機關工作人員監督乏力。依法行政的關鍵是依法治“吏”,這里所說的“吏”是指國家行政機關工作人員。他們手中都掌握著一定的權力,能否依法行使權力,其影響是很大的。目前,在行政執法人員中,確實存著執法犯法、以權謀私,不能善待百姓,敷衍塞責,粗暴野蠻的現象,有的執法干部長官意志,唯我獨尊,凌駕于法律之上,這不僅損害了政府的執法形象,也阻礙了依法行政、依法治國的進程。存在這些問題,既有行政監督主體組織不健全,職能不到位,監督力量偏弱的原因,也有行政監督的客體———國家行政機關工作人員對行政監督的重要性缺乏足夠認識,有意無意地反對、抵制、逃避監督的原因。從行政機關內部監督來看,現在雖然已制定了《行政監察法》,但又規定“監察機關是人民政府行使監察職能的機關”,隸屬于各級人民政府,在政府的領導和管理下進行工作。這樣一來,監察機關對政府組成人員的監督就有“兒子管老子”之嫌,其結果必然是監而不力。從行政機關外部監督來看,各級人民代表大會及其常委會作為國家權力機關,對行政機關及其工作人員的監督是最高層次的監督。但是,人大選舉和任命的只是政府的組成人員,而這只是行政工作人員中的極少部分。人大的監督也是很乏力的。人大監督對事不對人,一涉及到人上下左右就為難。法律規定,人大可以向政府組成人員進行質詢,但很少使用,主要是怕影響關系。至于權力機關罷免政府組織人員的例子更是少見。

加強行政監督,是切實全面推進依法行政的重要環節。從目前行政監督的現狀出發,加強行政監督應著重抓好以下幾方面的工作。

第一,建立和健全行政監督體制。行政監督,一方面是行政機關的內部監督,但更重要的是來自行政機關以外的強制性制約和廣泛的社會監督。首先,要完善各級人大及其常委會對國家行政機關的監督體制。我國憲法規定,各級國家行政機關由人大產生,對人大負責并報告工作,受人大監督。人大的監督是國家監督體系中層次最高、最有權威的監督。但是,這種規定是原則性的,實際上人大的監督體制還很不順。現在,各級人大都沒有設立專門的監督機構,這就給實施監督帶來困難。當前,人大要重點對國家行政機關制定的行政法規、規章和地方性規章是否違憲、違法問題進行審查,以保證國家法制的統一。為了使國家權力機關的監督能夠有效的付諸實施,應將監督的方式、標準、程序作出明確的法律規定,由原則變成具體的實施細則,使之制度化和規范化。其次,要完善“一府兩院”行政監督體制。即行政機關內部的監督體制和審判機關、檢察機關對國家行政機關及其工作人員的監督體制。現在,縣以上各級行政機關已建立行政監督機構,但還不健全,還需要進一步強化。就是要提高監督機構的地位,擴大其職權,加強其工作的獨立性和專業性,使其能夠真正發揮行政監督的作用。再次,要完善社會監督體制。社會監督也可稱為非國家機關監督,其主體包括政黨、社會團體、輿論機關、人民群眾等。社會各界運用舉報、檢舉、揭發、控告等形式和通過報刊、廣播、電視等輿論工具進行批評、揭露等有效方法實施監督,有利于公開揭露抨擊各種行政腐敗現象,促進國家行政機關依法行政,建設廉潔高效的政府。為了迅速制止當前存在的嚴重腐敗現象的蔓延,發揮社會監督的作用就顯得更為必要和迫切。#p#分頁標題#e#

第二,制定和完善行政監督的制度。對行政機關的活動實施有效的監督,必須有法律依據,形成制度。首先,要加快行政監督方面的立法,為行政監督活動提供基本的規范和程序。因為僅建立行政監督體制還不行,還必須有一套與之配套的行政監督法律法規,用法保證監督體制的有效運轉。當前,最緊迫的是及早制定監督法。特別值得一提的是,對監督主體也要建立政治責任追究制度,這里講的監督主體主要是指行使監督權的國家機關,否則,愿意監督就監督,不愿意監督就不監督,勢必造成監督不到位。其次,要建立公開制度。國家行政機關的工作,在保守國家秘密的前提下,凡處理同人民群眾直接相關的事,要積極推行公開制度,做到辦事制度公開,辦事結果公開,增強政府活動的透明度,強化制約機制,使各種權力的行使都能嚴格置于法律法規的規范約束和廣大人民群眾的監督之下。公開的內容可以先從群眾最關心、反映最強烈的熱點問題開始,然后逐步增加。要真正實現公開化,必須科學地規定公開的內容、方式和范圍等,以法律的形式加以固定,形成制度,并以國家強制力加以保證。再次,建立執法責任制和錯案責任追究制。根據憲法和法律的要求,將現行的法律法規分門別類,按其責任分解落實到每個崗位。對執法機關的執法人員由于故意或者過失在執法活動中違反法律法規,做出錯誤裁判或者處理決定的行為,依法追究有關責任人的責任。

第三,努力提高全社會的行政監督意識。我國是一個缺乏監督傳統的國家。兩千多年封建專制社會的歷史傳統影響至深,人治思想、家長制觀念、注重道德約束以及權力不受制約等傳統觀念的巨大慣性還在左右著人們的思想和行為,給現代民主政治建設中的監督留下了嚴重的后遺癥。當前,行政機關及其工作人員在對待監督上存在的問題一是強烈拒斥監督,這是中國長期高度集中統一的權力結構的影響所致。專制統治下,權力的排他性,使得權力被視為禁區,不愿他人涉足,更不允許他人染指。二是漠視同級監督。在長期的封建社會中,幾乎沒有相應的同級監督機制,以至到現在,很多人對現代民主政治中的代議制下的監督不習慣、不適應,漠視甚至拒絕。有的行政官員把同級人大的監督看作是“找茬”、“挑刺”、“跟自己過不去”;有的行政領導把同級的機關、檢察機關看作是自己施政的工作部門。三是干擾監督。時下在行政執法中存在的一些久拖不決的案件,幾乎都與案件當事者的關系網的干擾有關,這是封建社會情感依存、關系本位、人身依附、派系傾軋等官場病在現代社會中的反映。在監督主體方面,民眾的自主監督意識十分缺乏。在封建社會,民眾所接受的是“順民教育”、“愚民教育”,從來不曾有人對民眾進行民主教育、監督教育,廣大民眾根本不可能有自主的民主監督意識。社會自主意識的長期弱化,使得社會公民意識、民主意識、參與意識、監督意識難以形成。時至今日,社會上“官貴民賤,民不告官”的意識還很濃。據有關專家統計,目前我國每百萬人中提起過行政訴訟的約有80人左右,而在西方發達國家每百萬人中提起過行政訴訟的有300到400人。在國家權力機關方面,對監督的認識上也存在偏差。一些人思想習慣上總認為“黨政機關”才是真正的“權力機關”,只看“紅頭文件”而不看法律,對行使監督權顧慮重重,一怕被指責為“與黨委不保持一致”,影響穩定;二怕影響與行政機關的關系,與政府官員低頭不見抬頭見,何必為公事得罪人;三是認為監督是手段,支持才是目的,要“寓監督于支持之中”。這些錯誤認識,使權力機關的監督變得柔弱無力。因此,要廣泛地開展宣傳教育,使社會各界都充分認識行政監督的意義、地位和作用;認識加強行政監督是實現行政監督的必要性和重要性,認識加強行政監督是實現行政管理科學化和法制化的迫切需要,認識到全面高度的監督是保障國家法律、法規和政策貫徹執行,防止官僚主義和不法行為,保障公民的合法權益以及行政管理工作的順利進行的重要手段和途徑,以增強行政監督觀念,提高行政監督意識,積極參與行政法制監督工作,從而切實推進依法行政,促進依法治國方略的實施。