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作者：宗岳洋 單位：福建省國資委政治部

行政監督是現代公共行政管理過程的重要環節，也是我國社會主義監督體系的重要組成部分。新中國成立以來，我國已初步建立了一套符合國情的行政監督體系。但隨著我國社會經濟的發展、依法行政和行政管理體制改革的不斷深入，行政監督體系中存在的一些問題和弊端，已經對我國經濟建設、法制建設和公共行政管理建設造成了一定的負面影響。研究行政監督體系在實踐中的不足之處，探索完善行政監督體系的途徑，已經成為當前公共行政管理亟待解決的重要課題。

一、行政監督及其體系的概念

在我國，行政監督是指黨、國家機關和人民群眾對行政機關及其工作人員的行政管理活動是否符合國家和人民的利益，是否符合社會主義的民主原則和法制原則所實施的監察和指導。行政監督的主體主要是執政的共產黨和參政的各派，還有各種各樣的社會團體及所有社會成員也是可成為主體的。行政監督的對象主要是各級國家行政機關及其公務人員。行政監督作為一種特殊的監督，具有適用對象的廣泛性、在監督體系中具有主導性和監督過程中具有主動性等特點；其特殊性在于其政治性，在于其權力是政治權力，而政治是國家的治理活動，因此，行政監督是與國家治理緊密聯系在一起的，是普遍存在的。行政監督體系指各行政監督方式構成的行政監督機構的總稱。我國行政監督體系的初創工作是從新中國成立后開始的，幾十年來，經過不斷的建立健全，現已形成具有中國特色的全方位的、多元化的較為完整的行政監督體系。根據主體的不同，行政監督可分內部監督和外部監督兩大類。外部監督是指行政機關以外的權力與非權力主體對行政機關及其工作人員實施的監督，包括:國家權力機關的監督，即人民代表大會及其常委會的行政監督；國家司法機關的監督，即人民檢察院和人民法院實施的行政監督；中國共產黨作為執政黨實施的行政監督；人民政協以及各派的行政監督；社會群眾及輿論監督，主要是指各人民團體(工、青、婦等)、群眾組織、企事業單位、公民個人以及新聞媒介對國家行政機關及其工作人員實施的監督。內部監督又分為專門監督和層級監督兩類。專門監督是指政府專設的監督機構實施的行政監督，包括行政監察和審計監督；層級監督是指各級行政機關及其主管按行政隸屬關系自上而下或自下而上進行的監督。

二、當前我國行政監督體系存在的問題

近年來，我國行政監督工作不斷加強，行政問責不斷推進，有些官員因過失而被問責。但是，我國行政監督體系發展較晚，并且整個監督體系龐雜，缺乏應有的獨立性和權威性外，我們的行政監督體系中還存在著一系列明顯的缺陷。

（一）行政監督體系的整體功能不強在監督實踐中，由于政府機關內外各種監督之間的關系還沒有理順，各種監督主體間存在著監督權限、方式、程序、范圍等不夠明確的問題，彼此間缺乏聯系和溝通，工作中各自為戰，尚未形成嚴密有序、分工合理、協調互動、運行高效的有機整體，使監督工作存在“交叉帶”和“空白帶”。目前我國行政監督體系中承擔反腐保廉職能的專門監督機構有三家：黨的紀律檢查委員會、政府系統的監察機構和隸屬檢察院的反貪污賄賂工作局。根據有關規定，三家機構監督的職能范圍是按監督對象的身份及其違紀違法嚴重程度不同來劃分的：紀檢部門監督的是全體黨員，監察部門監督的是政府機關公務員，反貪部門監督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監督實踐中，由于監督對象中的公務員大多數是黨員，而且相當多的貪污賄賂行為的違紀違法后果在審理之前難以預先界定，所以很難做到按對象身份和違紀違法嚴重程度來確定監督機關，這就造成有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環節中相互間的沖突和矛盾。而就行政機關內部監督體系的監察與審計等專門監督而言，在對國家行政機關中同一經濟違法案件的檢查、調查取證等工作程序上基本重復。對既違反經濟法規、又違反政紀的案件，經濟監督部門對違反經濟法規的工作人員做出“罰款”或沒收的處理決定，有時不向行政監察機關通報情況和移送監督處理結果材料。或者行政監察機關受理對違反政紀的工作人員做出處理決定，不向經濟監督部門反饋有關信息，也不移送其政紀監督處理結果材料，使違法者不能受到應有的處罰。在監督工作中對那些界限不清的疑難案件，有時還出現各監督部門互相推委、扯皮，無人監督的狀況，從而削弱了行政監督的整體效能，導致了監督機制弱化，缺乏監督合力。

（二）行政監督主體缺乏應有的獨立性“任何權力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立，獨立性是行政監督的本質特征和內在要求。”但是，我國行政監督主體的地位卻不獨立，導致缺乏監督力度。在我國行政機關內部監督體系中，設置在政府內部的行政監察機關，受同級政府和上一級監察機關的雙重領導，在這種雙重領導體制下，受地方保護主義的影響，內部監督機構往往難以從全社會和宏觀上實現監督，從而使監督陷于一種兩難境地，嚴重制約了監督機構的獨立性、公正性和權威性。此外，在行政機關外部監督體系中，人民代表大會及其常委會對國家行政機關的監督理應是最有權威的監督，但目前人大監督是法律地位高而實際地位低，人大也不能真正獨立行使監督權力，突出表現在“監督機構不健全、監督措施不得力、監督效果不理想”。

（三）行政監督法律制度亟待健全行政監督立法是依法實行行政監督的前提和基礎。只有盡快建立健全各種行政監督法律法規，行政監督才能有法可依、統一標準，避免監督的盲目性和隨意性。長期以來，我國行政監督立法工作比較薄弱，盡管也制定了一些法律法規，如《行政復議法》、《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政監察法》、《審計法》等。但從總體上講，仍不能滿足當前行政監督發展的實際需要，有些領域還是空白。比如社會監督方面，或者缺乏法律保障，或者沒有程序規范，從而致使人民群眾等一些社會監督流于形式而得不到落實，因此行政監督立法亟待加強。此外，已經制定的法律當中很多都是一些原則性規定，實踐操作性不張，難有實際效果，還需進一步修改和完善。而一些監督主體的監督權也缺乏保護措施。近幾年來，一些新聞記者采訪難的問題屢見報端，有些受到行政權力的干預，有些受到當事人的阻攔，有些甚至遭到圍攻和毆打。這表明監督主體的監督權急需得到法律的保護。#p#分頁標題#e#

（四）行政監督過程不完整從行政監督主體對監督對象行政行為進行監督的整個過程來看，行政監督方式可分為事前監督、事中監督和事后監督，三種方式應有機結合，全過程進行，才能取得較好的監督效果。但是，長期以來，我國行政監督方式較單一，監督主體一直將監督工作的重點放在“查錯糾偏”上，偏重于追懲性的事后監督。由于缺乏事前預防和事中控制，以致造成行政偏差和腐敗現象出現過多，行政監督機構經常忙于應付“查錯糾偏”，使監督工作陷入被動消極的不利局面。如果“事先基本沒有監督，事中基本難以監督”的狀況得不到糾正，那么事后監督基本上不能算是真正意義上的監督。事實上，行政權力的濫用和腐敗問題往往發生于行政行為的整個過程，所以最有效的監督應該是問題發生前的預防和控制，必須建立起對行政權力使用過程的全方位監控機制。

（五）行政監督人員素質不高從實踐來看，我們的部分監督人員存在著：理論知識水平和工作能力不高，思想素質不高等問題，主要表現為不堅持原則、貪污腐敗、監督不當或放棄監督。這些問題阻礙了行政監督的有效開展。特別是隨著經濟全球化程度的加深，我國各種經濟活動將會更緊密地融入現代化國際經濟之中，腐敗現象呈現“國際化”、“智能化”等特點，對我國執法隊伍的知識水平和業務能力提出新的挑戰。

（六）行政監督的透明度有待加強，公眾缺乏參與意識當前，由于政務的公開化程度有待提高，而政務公開和透明正是行政監督的前提，由此就導致了監督信息的不平等、渠道的不順暢，從而造成行政監督難以發揮實效。而公眾監督意識也不強，一些人法律意識淡薄或者對法律權威不信任，不懂得怎樣行使法律賦予自己的監督權力，當公民或法人的利益受到主管行政機關的侵犯時，不知道如何進行行政訴訟，只能通過新聞媒體和信訪部門尋求解決。另外，掌握道德批判的話語權的知識分子，在觀念世俗化的過程中，也日益喪失了社會批判者的功能。而由于傳媒的控制，也導致他們缺乏可資憑借的信息資源與渠道，來對所存在的問題進行獨立客觀的評判，因此知識分子參與行政監督作用也在減弱。

三、完善我國行政監督體系的對策研究

（一）嘗試建立新的行政監督協調體制完善行政監督，促進政府機關廉政勤政建設是一項宏大的社會系統工程。筆者認為，可以首先探索建立起新的監督體系的協調機制，使隸屬于各系統的監督主體互相配合，協調一致，形成合力，才能充分發揮行政監督的整體功能，從源頭上遏制腐敗。具體做法如下：可建立由黨委統一領導下，各監督部門參加的“監督協調委員會”之類的機構，對各監督主體進行綜合指導和協調，這種協調可包括兩個方面:一方面是對監督主體的目標進行協調。在行政監督實踐中，各監督主體盡管都有各自的具體工作目標，但具體目標不能背離統一的總目標，而是要與之相協調。行政監督系統的目標既有穩定性，又有變動性。變動性主要體現在目標內容的增減、重點目標的轉移等方面。一旦目標的內容和重點發生了變化，就應當對各監督主體的具體目標加以調整，使其與變化了的總目標相協調。另一個方面對監督主體的監督過程進行協調。我國行政監督主體較多，而且大都有其相對獨立的責任范圍，因此，應特別重視對其過程的協調，使在監督過程或在有些案件受理、調查、移送、處理等方面能互通情況、協調關系、互相配合、形成有機整體，從而使整個行政監督系統更加有序地運行，發揮整體效能。

（二）行政監督機構的改革創新1．增強專門監督機構的獨立性。目前，我國監察和審計等專門監督機構的監察機關實行雙重領導體制，地方各級監察機關是同級人民政府的一個工作部門，監察對象是同級各行政部門及其工作人員。在實際工作中，不少行政部門及其工作人員違紀、違法案件往往涉及同級政府的主要負責人、同級行政部門的負責人，要處理此類案件，監察機關往往難免有后顧之憂。實踐證明，這種內部監督機制由于其體系不獨立、地位不高，導致監督效果大打折扣。即便在檢察部門和黨的紀律檢查委員會合署辦公的情況下，行政監察部門仍然缺乏應有的獨立性和權威性。2007年，中央在多個省的紀委書記任免上直接“空降大員”或異地交流，為紀委和同級黨委、政府的監督關系做了有力的探索，這個探索可以為監察部門的雙重領導體制改革提供參考。將省及以下各級政府機關中的行政監察部門獨立出來，受上級監察部門直接領導，包括領導干部由上級選派，各項經費開支由上級解決，在履行職責過程中只向授權組織負責，不受同級政府領導和其他機關的干擾，以增強監察部門的獨立性和權威性。這樣使監察機關在經濟上不再依賴同級行政機關，從而使其沒有后顧之憂，利于工作的開展。2．完善政府層級監督機制。各級政府不僅負有組織實施法律法規的重要職責，同時對其所屬部門和下級政府的行政管理活動承擔著不可推卸的層級監督責任。實踐證明，相對于外部監督而言，政府層級監督機制對規范和制約行政行為更直接、更有效。而在實踐中需要進一步完善：一是加強對規章和規范性文件的備案監督，這是從源頭上防止行政行為違法的重要舉措。二是認真貫徹行政復議法，加強行政復議工作，通過對具體行政行為的監督，規范行政權力的行使。三是完善并嚴格執行行政賠償和補償制度，嚴格執行《國家賠償費用管理辦法》關于賠償費用核撥的規定，依法從財政支取賠償費用，保障公民、法人和其他組織依法獲得賠償。

（三）推動行政監督立法我國目前對行政監督的規定，散見于憲法、法律、法規當中，不僅不系統、不完整、不協調，而且規定過于原則，行政執法監督的應有功能尚未充分發揮，導致行政執法監督方式簡單，制約無力，不能滿足當前行政監督發展的實際需要，因此行政監督立法亟待加強。首先，應該盡快制定一部統一的《行政監督法》，從立法上完善行政執法監督，明確行政監督的原則、方式、程序、效力等，為行政執法監督提供法律依據。此外還要抓緊修改《行政訴訟法》和《行政復議法》，使這兩部強有力的監督法律真正發揮監督作用。

（四）構建全程行政監督體系行政監督改革的重大任務之一，就是要完善起行政監督的事前監督和事中監督，改變以往“亡羊補牢”的做法。而要做到事前、事中、事后監督有效結合，既做好預防工作，又對出現的問題及時糾正，并且要嚴懲違法亂紀行為，最終提高行政監督的效能。#p#分頁標題#e#

（五）提高監督人員的道德素質和業務素質行政監督是通過行政監督工作人員的工作來實現的，要提高行政監督效能就必須提高行政監督人員的政治素質、業務素質和道德素質，建設行政監督高水平隊伍。首先，行政監督人員要不斷加強思想道德修養，要從對人民負責的角度出發，審視社會現實生活中的各種道德觀念的根據，分清善與惡、正與邪、是與非，提高自己的行政監督意識，為自己的職業道德打下堅實的基礎，培養自己的道德感情，磨練自己的道德意志，把外在的他律性的道德規范轉化為自己內在的道德責任感和良心，從而形成高尚的行政倫理精神。同時還要加強紀檢干部的素質和業務培訓，針對目前有的監督人員理論和業務水平較差和對一些新的法規不很熟悉的情況，通過培訓專業的法律法規知識、金融財政等知識來提高他們行政監督的政策水平、工作能力等基本素質。有了高素質的監督隊伍，監督水平的提高就有了基礎。

（六）加強政府信息公開工作，完善群眾和輿論監督機制《政府信息公開條例》已頒布并實行近三年了。政務信息和各項決策的公開，不僅是為了方便人民群眾對政府部門的監督，也是為了加強對人民群眾加強了宣傳，贏得公眾對政府工作理解和支持。要進一步加強政務公開工作和政府信息公開工作，凡是需要人民群眾遵守和執行的事項，都要向社會公開；不是直接要求人民群眾遵守和執行，但需要他們配合、了解的事項，也要及時向社會公開，切實創造出讓人民更有效地監督政府的良好條件和環境。同時，我們還需要進一步完善群眾監督機制。一要樹立公民責任意識，形成參政議政的自覺性。要利用廣播、電視、網絡、報刊等媒體，讓老百姓知道監督什么；同時加大現代公民意識的培育，真正承擔起社會主人的責任。二要強化群眾監督法律保障。通過制定專門法律法規，確立群眾監督的法律地位，明確群眾監督的權限和程序，使之能夠依法行使監督權，并受法律應有的保護；完善信訪、舉報、申訴和控告體系，充分利用現代化科技手段推進監督渠道的多元化，建立健全保密制度和舉報獎勵制度，嚴禁將舉報人的信息透露給被舉報人，而對舉報人以打擊報復的要進行嚴厲懲罰。

此外，還要完善輿論監督機制，加強新聞立法，一方面通過法律來規范新聞工作者的行為，以法律形式明確規定輿論的監督權、審稿權、批評權和采訪、報道程序、方法以及侵權責任等，使他們能依法履行其職責。另一方面為輿論監督提供法律保障，保障新聞工作者的輿論監督權不受外界侵犯，從而為輿論監督提供法律保障，使新聞媒體工作者能更好地依法履行監督職責。