前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的加強國土資源行政監(jiān)督機制構建，希望能為您的閱讀和創(chuàng)作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：馮培麗

前不久，國務院總理在國務院第四次廉政工作會議上明確指出，當前反腐倡廉形勢依然嚴峻，任務十分艱巨，專門提到了土地使用權出讓、土地和房屋征收征用中侵害群眾權益的問題。對此，他指出了兩方面根本原因，其一就是監(jiān)督不到位和力度不夠，導致對權力缺乏有力約束。“建立健全懲治和預防腐敗體系，教育是基礎，制度是保障，監(jiān)督是關鍵。”當前，厘清國土資源行政監(jiān)督相關各方的職責，理順其關系，發(fā)揮國土資源領域行政監(jiān)管的整體效能，構建有序監(jiān)管、合力監(jiān)管的監(jiān)管格局，已成為當務之急。

現狀——

外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大，內部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補監(jiān)管空白行政監(jiān)督是現代政治和行政體制的重要組成部分，也是現代行政管理的重要環(huán)節(jié)。我國的行政監(jiān)督體系由行政機關外部監(jiān)督和內部監(jiān)督兩個體系有機組合構成。外部監(jiān)督體系，主要包括政黨監(jiān)督、國家權力機關監(jiān)督、國家司法機關監(jiān)督、社會團體監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督六個方面。內部監(jiān)督體系，主要包括政府機關內部的一般監(jiān)督和專門監(jiān)督。國土資源行政管理實現現代化，必須加強行政監(jiān)督體系建設。國土資源領域行政監(jiān)督力量的構成，既有行政監(jiān)督的共同性，又有自身的獨特性，主要特點是：

一是外部監(jiān)督力度大并持續(xù)加大。從2005年中共中央《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確提出要規(guī)范和完善土地使用權出讓制度，2009年中辦、國辦印發(fā)《關于開展工程建設領域突出問題專項治理工作的意見》將土地使用權出讓、礦產資源開發(fā)列入專項治理范圍，到2010年8月中紀委、最高人民檢察院、監(jiān)察部和國土資源部聯合啟動國土資源領域腐敗問題專項治理，進行“兩整治一改革”（土地和礦業(yè)權交易市場整治，深化國土資源管理制度改革），國土資源領域的反腐倡廉工作力度持續(xù)加大。從這幾年查辦的案件來看，成效非常明顯。

二是內部監(jiān)督體制創(chuàng)新填補監(jiān)管空白。黨中央、國務院果斷決策，大力改革國土資源管理體制，加強對國土資源管理領域的內部監(jiān)管。國土資源管理領域各有關部門（包括國土資源部門），不僅要受到來自本部門上下層級之間的一般監(jiān)督和來自行政監(jiān)察和審計部門的專門監(jiān)督，還增加了國家土地督察機構的專門監(jiān)督。在2004年全國土地市場秩序治理整頓中，國土資源管理體制發(fā)生了重大變革：一是實行省以下國土資源行政主管部門垂直管理；二是國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》明確提出建立國家土地督察制度。2006年7月13日，國家土地督察制度正式設立。這一重大制度變革的訴求，一方面是強化國土資源部門的行業(yè)指導和層級監(jiān)管，另一方面強化土地督察機構對省級政府土地管理的監(jiān)督，以加強中央對各地土地的管理和監(jiān)督，促使垂直管理后的國土資源部門管理向領域共管的模式轉變。近5年來的實踐表明，這項制度對于促進土地宏觀調控政策和土地管理法律政策落實，具有獨特而重要的作用。

問題——

統籌協調、深度配合不夠，整體功能不強，缺乏監(jiān)督合力當前，我國行政監(jiān)督體系在不斷完善并取得成效的同時，依然面臨著統籌協調、深度配合不足的問題，行政監(jiān)督體系整體功能不強，缺乏監(jiān)督合力。一是監(jiān)管力量職能交叉，權責和監(jiān)督方式有待進

一步厘清。在監(jiān)督實踐中，已有監(jiān)督主體、方式、渠道多樣化，在豐富監(jiān)督體系的同時，仍不同程度地存在職能交叉、權責和監(jiān)督方式趨同的問題。監(jiān)督合力當前主要體現在部門、地區(qū)之間密切配合查辦重大案件的協調機制和整體合力，而在查處一般案件方面，由于政府機關內外各種監(jiān)督之間的關系還沒有理順，各種監(jiān)督主體都不同程度地存在監(jiān)督權限、方式、程序、范圍不夠明確具體等問題，彼此之間也缺乏聯系和溝通，工作中往往各自為戰(zhàn)，尚未形成一個嚴密有序、分工合作、協調互動、運行高效的有機整體。監(jiān)督工作存在交叉和空白，有的問題多方插手，有的事情無人過問，有時還導致在案件受理、查辦移送、處理等工作環(huán)節(jié)中相互間的沖突和矛盾。

二是各監(jiān)督力量之間尚未形成有效的常態(tài)化溝通協調機制。國土資源領域內部監(jiān)督體系中的監(jiān)察、審計、土地督察等專門監(jiān)督中，對一些問題的調查、檢查等工作程序基本重復，某個部門作出處理后不向其他部門移送監(jiān)督處理結果信息和資料，使得相同問題的違法者可能受到不同的處理。近年來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國土資源部、交通部、建設部等涉及土地管理職能的國家部委，已就案件信息移交轉辦專門發(fā)文，建立了專門的機制。但在落實中，限于對一些問題在認定標準等方面存在差異，土地管理法律法規(guī)不完善、操作性不強等，給執(zhí)行帶來相當大的困難，實施還有待進一步深化。另外，國家層面還缺乏土地共同監(jiān)管的機制。盡管一些市、縣級政府部門已經做了一些制度性的探索，但由于更高層面協調上的制約，影響到土地共同監(jiān)管責任的落實。

三是從窗口部門導入的外部監(jiān)督信息處理、利用不夠。當前，12336國土資源違法舉報熱線開通已近2年，接到電話信件舉報的線索數量龐大，部信訪辦也常年接訪和接受舉報，已經形成了有效的線索來源。但由于案件處理上體制不順、執(zhí)法監(jiān)察部門聯動不夠、內部監(jiān)督各力量缺乏整合等，信訪案件直接查處和轉到省級國土資源廳后的有效查處率低，涉及政府違法違規(guī)的案件轉到地方國土資源部門后查處難，使得舉報熱線面臨較高的訴訟風險。當前，有待整合內部監(jiān)督中執(zhí)法監(jiān)察和土地督察的力量，發(fā)揮土地督察對政府違法的監(jiān)督和制約作用，并理順國土資源部門與外部監(jiān)督部門的業(yè)務關系和聯動機制。

四是內部監(jiān)督各方關系有待理順，一般監(jiān)督和專門監(jiān)督均需強化。一般監(jiān)督是國土資源部門上下層級間的相互監(jiān)督。當前，要通過推進審批制度改革、加強規(guī)劃管理和完善計劃管理等使管理和工作方式跟上時代步伐，促進依法行政、轉變部門職能、加強內部管理，切實把權力和責任放下去，把服務和監(jiān)管抓起來。專門監(jiān)督是獨立行使職權的監(jiān)察機關和審計機關對政府機關及其公務員的監(jiān)督，當前國土資源領域的專門監(jiān)督包括行政監(jiān)察、審計監(jiān)督，此外比較特殊的還有土地督察。近5年來，土地督察工作取得了積極、明顯的成效，顯示出獨特優(yōu)勢，引起國務院領導同志的高度重視。但同時，其特殊的定位和職責，在履行過程中遇到了一些困難，主要是監(jiān)督的獨立性不夠，監(jiān)督權缺乏法律效力和法律保障，對內與國土資源部內有關業(yè)務司局的職權有待進一步理清，對內對外都存在信息共享和反饋、移交、聯動不足等問題，尤其是土地督察發(fā)現的土地違法違規(guī)問題和土地管理制度上存在的問題，有待形成及時向黨紀監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督和組織人事等部門移交的穩(wěn)定渠道，由此也影響到各地對被發(fā)現的土地違法違規(guī)問題“查事查人”全面到位，以及督察成果在部門內部轉化應用上存在一些“擠出效應”，都多多少少限制了土地督察工作的權威性和理論上應當發(fā)揮的成效。#p#分頁標題#e#

建議——

外部監(jiān)督向“領域”延伸，理順內部監(jiān)督各方關系針對以上情況，筆者建議如下：

一是將外部監(jiān)督對象由“部門”向“領域”延伸，加強內外部監(jiān)督間的溝通聯絡，建立成果移交機制，加強案件查處的治本功能。國土資源大家用就要大家管、大家負責。外部監(jiān)督各部門應將監(jiān)督視野擴及國土資源管理的全過程、全領域，監(jiān)督既要抓住國土資源管理部門中的重點部位、重點環(huán)節(jié)、重點案件，又要注意將一些反復進行的“運動”轉為制度，進一步完善成果移交和案件查處的常態(tài)化聯動機制建設，不僅要查處案件，而且要關注由于體制原因、政府不作為和政績考核導向帶來的違法行政和腐敗問題。在此基礎上，發(fā)揮案件查處的治本功能，通過案件查處不斷梳理國土資源領域黨風廉政風險點和管理工作上存在的薄弱環(huán)節(jié)，有針對性地加大力度完善體制機制和法制建設。

二是進一步理順各級國土資源部門與土地督察的關系，用好用足土地督察的制度優(yōu)勢。進一步明確土地督察的職責定位，用好用足其在監(jiān)督政府履職方面的作用，合理調配、充分用好行政資源，形成國土資源行政監(jiān)管的合力。要尊重事實、科學發(fā)展，切實按照土地督察制度設計的定位，既要確保土地督察工作相對于國土部業(yè)務司局的獨立性，又要在頂層設計實施層面進一步探索形成各項重大制度的監(jiān)管合力。獨立性是監(jiān)督工作的生命。一段時間以來，土地督察探索性地配合國土資源部有關業(yè)務司局開展對下業(yè)務督導、監(jiān)督檢查和政策實施評估等工作，這方面工作和作用應進行總結評估，以便進一步明確土地督察工作職能，更好地集中力量監(jiān)督“領域”管理和政府履職情況，更加重點突出地發(fā)揮體制完善的作用。同時，土地督察工作成果應在頂層設計層面形成常態(tài)化的協調機制，明確國土資源管理信息共享與成果互核的方式和機制，明確督察成果的地位和應用，以利于土地督察信息發(fā)揮遏制違法違規(guī)和完善制度推進改革兩方面的功能。

三是理順內部監(jiān)督中的各方關系，構建分工配合、有序監(jiān)管的監(jiān)督格局。當前，國土資源部門能夠從多個來源常態(tài)化獲取監(jiān)督反饋，包括國土資源部執(zhí)法局、土地督察、部政務大廳、信訪辦公室、12336國土資源違法舉報熱線等，已經形成一個信息十分豐富的反饋系統。但目前的問題是如何整合、消化和深化運用這些信息，提高行政效能，強化監(jiān)管能力，切實解決問題。有學者在分析國外行政監(jiān)察制度后提出，可將中國的信訪制度逐步轉化為行政監(jiān)察專員制度。而香港廉政總屬的組織架構和業(yè)務體系，也給我們類似啟發(fā)。

按照國際上較為通行的做法，國土資源部可成立專門機構，專司監(jiān)督線索搜集、分類處理、綜合利用和效能督察。線索轉化可以有多重層次和用途：一是轉化為國土資源領域重大案件加以查處和曝光；二是作為推進部門職能轉變和懲防體系建設的重要環(huán)節(jié)，發(fā)現和查處黨風廉政中存在的問題，并不斷總結完善；三是作為業(yè)務司局政策執(zhí)行情況的參考，作為改進業(yè)務、完善管理的決策參考；四是作為土地督察工作的共享信息，加強監(jiān)督檢查和督導整改的有效性；五是轉化為國土資源形勢分析報告，為部黨組提供分析形勢、政策決策的參考。為此，還應建立統一的監(jiān)督情報信息網，打破信息“孤島”，促進各監(jiān)督主體之間的信息共享，更好地發(fā)揮各監(jiān)督主體的監(jiān)管效能。總之，通過加大監(jiān)督線索的綜合利用，一方面要及時查處國土資源大案要案，形成國土資源管理高壓態(tài)勢，持續(xù)強化全社會的國土資源法制意識；另一方面，要發(fā)揮監(jiān)管信息綜合利用在改進管理、推進改革方面的治本功能。