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作者：張旭日 單位：青島農業大學人文社科學院

農村基層政權是國家政權的重要組成部分，提高農村基層政權行政效率，轉變農村基層政權行政作風，建設好農村基層政權，必須重視農村基層政權的行政監督。文章主要從農村基層政權行政監督的制度建設、機構建設、隊伍建設、環境建設、體制建設，各種監督形式作用及其關系等方面探索農村基層政權行政監督的基本規律和對策，構筑農村基層政權行政監督的基本框架。

行政監督是行政管理的重要職能，是對行政活動進行控制的重要手段，是行政機關及外部多元監督主體對行政機關及其公務員行政行為的科學性、合法性與合理性所實施的民主監督。行政監督有行政機關監督和行政外部監督兩個方面。行政機關監督是國家行政機關對自身的行政行為和公務員的職務行為以及某些與職務行為相關聯的個人行為的合法性和有效性所實施的監督。它一般表現為兩種形式，即一般監督和專門監督。一般監督是各行政組織之間按照隸屬關系進行的內部監督，主要指行政上級和職能部門對行政下級和行政業務轄區所實施的監督，也包括平級行政機關的互相監督，行政下級對上級的監督。具體包括層級監督、職能監督與主管監督。專門監督是專門行政監督機關在本行政區域所實施的內部監督，主要包括人事行政監察和財務行政審計。行政監察是國家行政組織內專司監察職能的監察部門對其他行政機關及其公務員實行的監察、糾舉和懲戒等活動；行政審計是國家專設的審計機關，對各級政府及其職能部門的財政收支，國家投資企業的會計賬目等經濟行為進行檢查審核的經濟監督活動。行政外部監督是行政機關外部多元監督主體對國家行政機關及其公務員的監督，主要有立法監督、司法監督、政黨監督、社團監督、公眾監督與新聞監督等形式。我國行政監督是符合我國國情的行政監督。農村基層政權行政監督影響農村基層政權行政效率，針對當前我國農村基層政權行政監督存在的監督虛無、體制不順、環境較差等問題，筆者認為應該從以下方面采取有效措施。

1農村基層政權提高行政監督效果必須加強制度建設改革開放以來，農村基層政權行政監督取得了巨大成績，但仍存在一些問題，這些問題主要是制度缺陷造成的，要根本改變行政監督不力的現狀，使農村基層政權行政監督更好地為社會主義新農村建設與農業現代化服務，必須制定嚴格的制度，為行政監督的開展創造有利的條件。制度建設是做好行政監督的前提，是行政監督的基礎性建設。制度建設主要是制定有關行政監督方面的法律、法規，使行政監督有法可依，防止盲目監督。總書記指出：“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制。完善各類公開辦事制度，提高政府工作的透明度和公信力”[1]。行政監督方面的法律、法規包括行政監督實體法律法規和程序法律法規，要在完善實體法律法規的同時，重視程序法律法規的制定，形成實體監督法律法規、程序監督法律法規以及它們之間完整統一的體系，使行政監督真正走上法制化的軌道。加強行政監督立法，不斷完善法律監督體系，為監督提供法律保障[2]。例如，制定《行政監督法》，在法律上對行政監督的機構設置、人員構成、職責權利、隸屬關系以及與其他各方面關系作出明確的規定，為基層政權行政監督提供法律制度保障。國家應在必要的時候制定《社會團體監督法》、《人民群眾監督法》、《新聞監督法》等相關法律，不斷完善法規制度。制定行政監督方面的法律、法規，要堅持“嚴格、科學和便于實行”的原則，要通過完善法規制度約束行政監督主體，主要是國家機關監督主體和新聞輿論部門及其人員正確履行監督義務、責任，堅決打擊監督瀆職、監督尋租與監督不公行為，克服監督虛位、監督私利與監督低效現象。制度建設使農村基層政權行政監督有章可循，防止形式主義，控約監督公權，保證科學監督、公正監督與有效監督。

2農村基層政權提高行政監督效果必須重視機構建設農村基層政權要依法進行行政監督機構建設，這是行政機關內部監督的組織保證。黨和政府要根據國民經濟和社會發展的需要，按照有關法律、法規制訂本地區監督機構建設的長遠規劃，不能盲目、消極建設。監督機構是國家行政機關中專門從事監督工作的專門性、技術性職能部門，主要包括人事監察部門和財政審計部門。監督機構建設要與當前進行的“大部制”改革和基層政權機構改革相配合，在精減的同時保證行政監督部門的建制，在人員構成、規模上作出科學規劃，按規劃建設，不能借口改革，削弱監督機構。市縣級要保持一定編制的監督機構，適當進行調整，在精減中建設，但不能取消監督機構或將監督機構合并到其他行政部門。鄉鎮一級可以設單獨監督機構或設專職監督員，直屬市縣級行政監督機構，以保證監督機構監督者依法行使職權，防止腐敗發生。機構建設要堅持行政監察機構與行政審計機構并重的方針，防止只重行政監察機構不重行政審計機構的傾向。建設社會主義新農村，發展農村經濟，更要重視農村基層政權行政審計機構建設，通過健全農村基層政權行政審計機構，預防農村基層政權的經濟違法違紀行為，懲治行政腐敗分子，維護國家利益與經濟秩序，保證農村基層政權經濟安全。

3農村基層政權提高行政監督效果必須重視隊伍建設農村基層政權行政監督機構建設不僅要重視編制、規模，更要重視質量。行政監督機構的質量建設也就是隊伍建設，隊伍建設是行政監督建設的核心。行政監督隊伍要有較高的政治素質和業務素質。行政監督者必須具有高度的政治覺悟和良好的職業道德，要選拔立場堅定、品德高尚、堅持原則、秉公執法、無私無畏的同志加入行政監督隊伍。要經常開展對行政監督者的職業道德、法制教育，提高他們拒腐防變的能力，依法懲治監督隊伍中的腐敗分子，保證隊伍政治合格，監督為公、監督為民。由于行政監督是一項專業技術工作，需要經濟、金融、法律等方面知識支持，因此，在講政治的同時，要注意優化隊伍知識結構，選拔業務好、學歷高的人才做行政監督工作。實行行政監督人員崗位資格證制度[3]。要克服重德輕才或重才輕德的兩種錯誤傾向，按照“以德為先，德才兼備”的標準，通過領導推薦、業務考核、專家認可、群眾公示的方法遴選行政監督人員。隊伍建設要重視優化年齡結構，在發揮老同志作用的同時，讓更多的中青年同志擔當重任。國家可設立行政監督學院，直接為農村基層政權行政監督培養專門人才，也可通過培訓的方法讓在職行政監督人員到行政監督學院深造。唯有如此，才能建設一支高素質的行政監督隊伍，保證農村基層政權行政監督質量，提高農村基層政權行政監督效果。#p#分頁標題#e#

4農村基層政權提高行政監督效果必須重視環境建設環境建設是農村基層政權行政監督建設的重要方面。目前，農村基層政權行政監督效率不高，與行政監督環境不良有很大關系。監督環境不良表現為農村基層政權領導忽視及主動監督意識差等。領導要轉變觀念，重視監督，支持監督部門獨立行使職權，不能以任何形式、理由干擾監督；新聞部門要宣傳監督，通過各種形式使人們了解行政監督，在全社會形成扶持監督、尊重監督人員的良好風氣；黨和政府要為行政監督人員監督創造良好環境，支持監督者依法監督，對發現的問題要嚴肅處理。此外，政府及有關部門的相當一部分領導仍然不善于依法管理，存在著“有法不知法，知法不執法，執法不嚴格，違法不追究”的現象[4]。領導同志要以身作則，做依法監督和依法支持監督的典范，保證監督真正做到“有法必依，執法必嚴，違法必究”。監督要注重實效，切忌形式主義，要從嚴監督，克服地方保護主義、部門保護主義。黨和政府要不斷提高行政監督人員的主人翁意識、法律意識，教育他們嚴格執法，維護和保障他們的合法權益。為保障監督者依法行使權力，需要建立制度約束機制，建立公開監督制度[5]。行政環境建設要推進黨政領導干部問責制、廉政承諾制，實行“誰主管，誰負責”的原則，嚴格實行責任追究，不僅要追究直接責任人的責任，還要追究不盡職盡責的領導干部的政治責任[6-7]。只有創造依法監督的良好環境，才能做好農村基層政權行政監督。

5農村基層政權提高行政監督效果必須重視體制建設我國農村基層政權行政監督體制上存在的問題主要表現在行政監督機構隸屬于本級政府，致使行政監督部門的監督束手束腳，有名無實。行政監督人員由本級政府任命存在嚴重弊端，因此，從體制上理順行政監督機構與本級政府的關系刻不容緩。農村基層政權行政監督部門缺乏應有的獨立性，要提高行政監察部門的權威性，就要改革行政監督體制，建立自上而下的獨立的外部監督體系[2]。進一步完善行政監督的獨立性，逐步過渡到行政監督的垂直領導體制，使監督監察部門從行政機關中獨立出來，維護監察機關行政監督的獨立性和權威性是確保有效監督的前提條件，各級行政監察機關在上級行政監察機關的領導下，獨立行使職權[3，8]。要改變行政監督機構隸屬于本級政府的體制，實行隸屬于上級行政監督機構的垂直領導體制，不與本級政府存在領導與被領導的關系，只保持監督與被監督的關系，人事關系獨立，行政監督機構與本級政府平級（中央除外），一個是一級政府，一個是一級行政監督機構，政府領導由本級人大選舉，行政監督機構領導由上級監督部門任命。在體制建設中，要注意處理好本級政府和本級監督機構的關系。行政監督機構與本級政府平級但不對立，本級政府領導本行政區域各行政部門工作，本級監督機構監督本級政府及其所屬部門行政行為的科學性、合理性、合法性，督促政府科學行政、依法行政、效能行政，合而不同，互相支持。只有這樣，才能保證農村基層政權行政監督機構有職有權，真正發揮監督職能。

6農村基層政權提高行政監督效果必須理順黨政關系黨的監督是農村基層政權行政監督的重要方面，黨對政府的監督主要是政策路線的監督。正確實行監督，必須處理好黨的監督部門與行政監督部門的關系。上級黨委可以在下級黨委設立黨的紀律檢查委員會，代表上級黨委保持與下級行政監督部門的關系，對行政監督進行指導。紀委受上級黨委或紀委領導，不受本級黨委領導。從體制上農村基層政權的紀委隸屬于上級黨委，同時又直屬于上一級紀委，屬于雙重領導關系。紀委與本級黨委沒有隸屬關系，具有相對獨立性，可以真正履行監督職能。黨的監督主要通過紀委對行政機關的監督進行，本級行政監督機構要接受本級黨的紀委領導。紀檢機構和行政監督機構可以合署辦公，監督機構領導可以兼任紀委副書記。監督機構編制、人事變動等重大問題要向紀檢機構匯報，聽取紀檢部門意見，接受紀檢部門指導，紀檢部門不過問行政監督機構的具體工作。黨通過紀委對農村基層政權行政監督機構進行領導，通過正確處理黨政監督機構關系實行對監督的領導，保證行政監督的正確方向，防止監督政策偏誤，維護監督權威。理順黨政監督機構關系是提高農村基層政權行政監督效果的保證，黨的監督不能替代行政監督機構的監督，行政監督機構監督必須接受黨的領導。

7農村基層政權提高行政監督效果必須整合監督資源農村基層政權行政機關的內部制約機制不很完善，尚未與各級人大的法律監督以及民主監督、司法監督和輿論監督形成合力[4]。行政監督是一個完整的體系，有效監督必須發揮各種監督形式的作用，注意處理好各種監督形式的關系，有效整合監督資源，進行全方位、復合監督。建立監督體系的協調機制，發揮行政監督的整體效能，堅持專門機關監督與群眾監督相結合，發揮好輿論監督作用，增強監督合力[9]。不僅要重視行政機關監督，而且要重視行政外部監督；不僅要重視行政輿論監督，而且要重視行政公眾監督；不僅要重視行政人大監督，而且要重視行政司法監督。只有同時重視這幾個方面的監督，充分發揮它們的作用，處理好它們相互間的關系，才能做好行政監督。要加強和改進巡視工作，健全巡視工作領導機制，完善巡視程序和方式，提高巡視成效[6]。要特別重視新聞監督，要通過制定新聞法為新聞工作者實行監督創造良好環境，依法保護新聞工作者合法權益，嚴肅查處阻撓新聞工作者采訪的行為，使新聞工作者能夠有效地進行新聞監督。要完善群眾監督機制，明確群眾監督權力，確保群眾監督地位，創造條件讓人民更有效地監督政府。完善相關法律、法規，使人民監督政府的權利具體化、可操作化、有保障化。要設立各種形式的舉報電話、信箱，認真接待群眾上訪，保證群眾的知情權、參與權，深化政務公開，推行電子政務[2]。暢通監督渠道，方便群眾監督，使群眾監督與專門機關監督結合起來。要發揮政協和人民團體的作用，發揮人大和人民代表的作用。加強民主監督、社會監督和輿論監督，形成良好的監督氛圍[4]。只有實行全方位的監督，發揮各監督主體的作用，協調一致，形成合力，才能充分發揮監督的整體效能，提高農村基層政權行政監督效果。

8農村基層政權提高行政監督效果必須轉變監督方式農村基層政權行政監督是社會主義監督體系不可或缺的方面。科學設計監督方式、正確衡定監督目標對監督至關重要，決定著監督的方向與內在品質，是有效監督的基本條件。農村基層政權的監督方式需要轉變，監督目標需要矯正。主要是變消極監督為積極監督，以提高監督的自覺性，主動發揮監督效能；變一般監督為重點監督，以提高監督的針對性，集中發揮監督效能；變抽象監督為具體監督，以展現監督的本訴性，切實發揮監督效能；變事后監督為事前監督，以表達監督的服務性，全面發揮監督效能；從執行監督到決策監督，以彰顯監督的公共性，充分發揮監督效能；從廉政監督到效能監督，代表監督的發展性，真正發揮監督效能。提高農村基層政權行政監督效果，需要轉換監督機制。首先，轉換監督對象。按照社會發展要求，從整個社會運行過程進行監督。其次，轉換監督重點。進行全過程監督與關鍵性問題監督。最后，轉換監督方法。實行綜合性、整體性、經常性、計劃性、規范性與科學性監督[5]。主動適應社會主義新農村建設需要，更新監督理念，變懲治監督為防治監督，變公務監督為服務監督，提高基層政權行政監督效果[10]。#p#分頁標題#e#

農村基層政權行政監督是農村基層政權正確領導中國特色社會主義建設事業，實現戰略目標，防止行政腐敗，提高行政效率的保證，要以科學發展觀為指導，正確認識行政監督，在制度、機構、體制等方面采取相應對策與方法，提高農村基層政權行政監督效果。