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作者：石磊 單位：中共濟南市委黨校

我國改革開放三十年來，取得了舉世矚目的經濟發展、政治發展、法治發展和行政發展成就。具有鮮明的時代性和先進性特征的社會主義初級階段的法治行政正伴隨著中國共產黨豐富執政實踐而不斷發展和深入。在新的執政環境下如何加強對行政權力的制約和監督，如何構建完善的行政監督體制，是進一步推進依法行政，建設法治政府的基本保障。總結這些年對行政監督的經驗，一個非常重要的啟示就是行政監督的完善是需要一系列外部和內部條件的，這些重要條件的成熟直接影響著行政監督效能的實現。同時，我國行政監督改革的路徑也要沿著這些條件的發展來展開。

一、我國行政監督體制存在的問題

我國現行的行政監督體制可分為外部監督和內部監督兩大體系。外部監督主要包括政黨監督、國家權力機關監督、司法監督、社會團體監督、人民群眾監督、新聞媒體輿論監督；內部監督包括審計監督及上下級監督或同級之間的監督。經過多年探索，我國已形成多元行政監督體系，行政監督制度建設也取得了一定成就。但是在我國行政監督機制發揮重大作用的同時，還存在著許多不容忽視的問題，還難以完全扼制轉型期腐敗事件高發的態勢。

（一）行政監督內部協調機制不健全

我國的行政監督體系已形成了多元化的監督主體,但各種監督主體之間的關系尚未完全理順。在多個監督主體均有權對同一起違紀案件進行監督檢查過程中,各自如何分工不甚明確。由于在運行機制上缺乏溝通和協調,致使監督主體之間互相推諉或重復監督的現象時有發生,結果造成“漏監”,使有關的違紀、違法案件得不到及時查處,從而影響了行政監督的效能。如我國行政監督體系中承擔反腐敗職能的監督機構主要有黨的紀律檢查委員會、政府系統的監察機構以及人民檢察院。根據有關規定,三個機構的監督職能是按監督對象的身份及其違紀違法嚴重程度來劃分的［1］P148:紀檢部門監督的是中共黨員；監察部門監督的是政府機關公務員；檢察院監督的是違反刑法的貪污賄賂分子。但在行政監督實踐中,由于監督對象中的公務員大多數是黨員,而且相當多的貪污賄賂行為的違紀違法后果在審理之前難以預先界定,所以很難做到按照監督對象的身份和違紀違法嚴重程度來確定監督機關。這就造成有的問題多方插手,有的事情無人過問,有時還導致在案件受理、查辦、移送、處理等工作環節中相互間的沖突和矛盾。

（二）行政監督主體缺乏獨立性、權威性

“任何權力制約機制的有效運行都毫無例外地取決于其地位的獨立,獨立性是行政監督的本質特征和內在要求。”［2］P107-112從目前各行政監督主體的實際情況看,它們大多處于附屬地位而缺乏必要的獨立性和權威性。如在行政機關內部監督體系中,設置在政府內部的行政監察機關,受本級政府和上一級監察機關的雙重領導,監察業務以上級監察機關領導為主。在雙重領導體制下,上級監察機關沒有人、財、物的實權,無法對下級監察機關進行實質性的領導,而同級政府的領導能夠直接或間接干預監察機關的工作。“由于行政監察實行的是同體監察和平級監察”［3］P43-48,監察機關在查處違紀的過程中,還容易受到同級管人、管錢等職能部門的牽制,甚至有時不得不屈從其它外部壓力,難以依法開展監督工作。在行政機關外部監督體系中,人大作為國家權力機關,從法理上說,獨立性最強,其對行政機關的監督應是最具權威的。但實際上,我國的各級人大目前未能真正獨立行使監督權力。司法機關是我國行政監督的重要主體,但司法獨立并未真正實現。目前司法機關的人、財、物還受制于同級政府,造成了司法的依附性,這不利于司法機關獨立行使司法監督職能。

（三）行政監督法規不完善,監督缺乏可操作性

行政監督是一種法制監督,健全的法律監督體系是保證行政監督效能充分發揮的基礎。目前,我國的行政監督立法仍然不完善。這表現在：一是一些重要的監督法律法規空缺。如各派及人民團體、新聞機構和廣大人民群眾進行行政監督所必須的《政黨法》、《新聞法》、《舉報法》等還未出臺,使它們的監督活動缺乏法律依據。二是一些現有的與監督有關的法律缺乏程序性規定,尤其是缺乏具體的實施細則,不具操作性。如盡管憲法和地方組織法賦予人大監督政府的權力,但規定原則性強,程序不夠明確,使人大的監督權難以落到實處。具體說來，如果人大表決未能通過政府工作報告,將產生何種法律后果？后續措施有哪些？人大通過何種程序對政府組成人員進行罷免？如果提質詢案的代表、代表團或常委會組成人員對受質詢機關的答復仍不滿意怎么辦？針對此類的重大問題都沒有具體的制度安排,因此監督活動很難開展。總之，立法的滯后使監督機構對行政機關及其工作人員的監督缺乏法律依據,這極大地影響了行政監督的效果。

二、制約行政監督效能的因素

（一）外部監督主體的監督效能

第一、人大。如前所述，從法理上說，權力機關的獨立性最強，其對行政機關的監督應是最具權威的。但實際上，我國的各級人大目前未能真正獨立行使監督權力。突出表現在“監督機構不健全，監督措施不得力，監督效果不理想”［4］P10-16。本文認為，出現這種人大被弱化的原因是人大常委會主任這一職務的權力過大，人大機構嚴重行政化。人大本應是議事機構，所有人大代表都是平等的，體現在制度上就是一人一票。但是由于我國人大的議事能力太弱，人大代表基本都是兼職，開會會期非常短，議事時間無法保證，因此眾多事務都由人大常委會來承擔。而人大常委會本來應該是為人大代表提供服務的機構，現在卻行使著太多人大的權力。因此，讓這樣一個行政化的機構來行使議事機構的權力，必然難以發揮其議事監督職能，也就使得“目前人大監督是法律地位高而實際地位低,理論上應有的權力與現實中實有的權力有差距,監督工作仍然是人大工作的薄弱環節”［1］P149。

第二、執政黨。執政黨的監督包括兩種類型，一種是追究違紀黨員的責任，還有一種是針對領導人的領導責任，追究其政治責任。對于違紀黨員，主要由我黨紀委予以監督。但是我黨紀委是受雙重領導的，既受同級黨委領導，又受上級紀委指導。這就造成紀委難以真正對同級黨委及其所屬黨員干部形成監督的情況。所以，由于紀委的獨立性不夠，也難以對黨員干部，尤其是高級干部形成強大監督。對于第二種監督，我國自非典后，形成一股高官問責的潮流。這種政治責任的追究本來應該是由人大來進行，但限于人大的現狀難以完成，所以必然在黨內來進行。但其仍然處于制度化過程中，尚未成形。#p#分頁標題#e#

第三、司法監督。目前司法監督包括檢察監督和行政訴訟兩種。它們均是對公務員的貪污瀆職或行政機關的具體行政行為的監督。從體制上講，檢察院和法院與紀委一樣，都是接受雙重領導，受同級黨委政府制約明顯，所以很難對同級政府形成具有強大威懾力的監督。第四、社會團體、公民個人。雖然從我國的憲法上，公民對政府及公務員有監督的權力，但因為沒有相關行之有效的制度保障，所以這種監督目前還只流于字面。

（二）內部監督主體的監督效能

第一、監察機關。監察機關主要是對行政機關及公務員的廉政、執法、效能等的監察，由于其體制上的雙重領導，所以它與紀委，法檢一樣監督效能有限。而且由于監察機關與紀委同署辦公，黨政不分的情況更為突出，導致其獨立性更差。

第二、上級機關。只要下級機關沒有明顯違反上級的要求，在我國目前的體制下，上級機關是不可能爭大眼睛盯著下級的，而且如果下級違法，作為上級機關也沒有好處。因此這種監督只可能在上級需要時才會出現。通過以上的分析，我們可以看到，在我國執政黨與人大及政府的關系中，各種具有監督職能的機構都是在同級黨委的領導下，對被監督對象不具有足夠的獨立性和權威性，所以使得它們的監督效能始終不盡人意。基于此，如何能在這種一元化的權力結構下，提升監督主體的獨立性和權威性，就成為我們提升行政監督效能的改革思路。另一方面，由于對政府的外部監督是比較薄弱的，因此在提升行政系統內部自身監督機構地位效能時，更應注重外部監督的建設。對政府的監督必須有強大的外部監督存在，其內部監督才能真正發揮作用，所以行政監督的改革有賴外部政治體制改革的全面推進。

三、改革我國行政監督體制的路徑

本文把監督分為兩種，一種是針對政府機關及公務員的違法違紀行為的監督，簡稱違法違紀監督；一種是對政府領導人的政治監督，簡稱政治監督。如前所述，提升監督效能的方向有二：提高監督者的獨立性和權威性，強大的外部監督存在。所以本文將從這兩個方面來嘗試展開對改革路徑的設計。對于第一種監督，主要通過提高紀委、監察機關、法院、檢察院的獨立性和權威性來提高監督效能。提高監督機構的獨立性是提高監督效能的前提，這是全世界的共識，已是勢所必然。根據現有的一些研究建議，主要是使得這些機構由現在的雙重領導機制變為垂直領導機制，在人事任免和財政支持上徹底擺脫地方限制，由中央直接安排。

對于第二種監督，主要應通過人大和黨的相關機構（可以是紀委）來進行。人大是權力機關，政府在其基礎上產生、對其負責、受其監督，因此人大對政府領導人的信任是政府正常運作的前提。如果因為某些事情使得人大對該屆政府的領導人喪失信心，則可以罷免該領導人。這些是憲法賦予人大的權力。同時，中國共產黨是我國的領導核心，對國家進行思想、組織、政治領導，而且所有的政府領導人幾乎都是中國共產黨黨員。因此，中國共產黨對于擔任政府領導職務的中共黨員，如果認為其已經不適合再擔任領導職務，可以在政治和組織兩方面對該領導人進行監督，或者進行黨內教育，或者提請人大對其免職。完善第二種監督的關鍵是提高人大的議事監督能力，并能將黨對人大的領導和人大的職能發揮有效地分開。同時，加強黨的自身民主建設，使黨內民主成為保證黨能對政府進行有效地政治和組織領導的強大力量。因為只有在存在強大的黨內民主事實的前提下，我們黨才能實現對政府領導人的有效監督。因為能成為政府領導人的黨員一般也都是黨委的領導，對政府領導人的監督其實就是對黨委領導的監督，所以這種政治上的監督必須以強大的民主事實為前提的。