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本文作者：馮火紅 薛林峰 王偉 單位：沈陽師范大學體育科學學院 浙江傳媒學院 首都經濟貿易大學體育部

1（略）

1•1地方政府社會體育行政改革,其重要的舉措就是成立社會體育指導中心實現“管辦分離”的職能轉變

即群眾體育處承擔政府社會體育行政“管”的職能,行使體育行政管理權力,以往由體育行政部門承擔的事業單位的職能交由事業單位———社會體育指導中心來承擔“辦”的職能。如廣東佛山市將全市群眾性體育活動的組織、全市性社會體育項目的二級裁判員的管理、培訓職責移交給佛山市社會體育指導中心。[3]在我國,事業單位一般要接受國家行政機關的領導,因此,社會體育指導中心是體育行政領導下的體育事業單位,是我國社會體育管理體制的重要組成部分,兼有管理和組織群眾鍛煉活動兩大職能。[4]根據《全民健身計劃綱要》要求“縣級以上體育部門要設置社會體育指導中心,”現階段我國社會體育行政已初步形成“管辦分離”的管理體制。

1•2區(縣)級體育行政與教育、文化等部門進行整合

1998年在國務院體育行政機構做出重大改組后,在地方行政機構調整中,根據本地的具體情況,地方區(縣)體育行政機構的調整大致有四種情況:保留體委建制;名稱與機構不動,但改成事業單位;撤銷體委,改成地方體育總會,原體委職能移交體育總會;與教育、文化部門合并,或與教育、文化、衛生部門合并,仍為政府部門。[5]體育作為文化的一部分、教育的一部分,作為政府部門的體育行政部門與教育、文化行政部門,特別是文化行政部門具有較高的關聯度。因此我國大部分區縣一級體育行政改革主要選擇了與文化部門合并成立了區文化體育局,如武漢市青山區文化體育局、桂林市秀峰區文化體育局、沈陽市和平區文體局等。部分與教育、文化部門合并,組建了教育文體局,如遼寧遼陽市的區教育文化體育局、浙江嘉興的區教育文化體育局,少數與教育部門合并,如南昌市西湖區教育體育局等。

1•3推行全民健身計劃的準社會體育行政———全民健身工作委員會

1995年國家頒布實施《全民健身計劃綱要》,為貫徹落實《全民健身計劃綱要》實施了“全民健身一二一”工程,在組織措施方面提出“各地要在當地人民政府的領導下,建立實施全民健身計劃的領導、協調工作班子和辦事機構,確定專人負責,建立工作制度,制定規劃和實施方案”,在這一政策要求下,由各級地方政府相關部門組成,由主要負責人參與,具有體育行政性的體育組織———全民健身工作委員會成立,負責推行全民健身計劃。本研究通過對蘇州、沈陽、呼和浩特、合肥、南京、廣州等城市的市一級的全民健身工作委員會的構成、職責等進行了整理,各相關部門在其職權范圍內,結合自身特點,發揮各自優勢,積極貫徹實施《綱要》(具體職責見表1)。全民健身工作委員會的成立,對于《全民健身計劃綱要》的貫徹實施在宣傳、動員相關政府部門組織參與到全民健身工作中來起到了協調作用。如市教委的參與有助于學校體育設施的開放政策的實施、城建局的參與有助于社會體育設施的規劃與建設、財政局的參與有助于全民健身經費的保障等等。

2地方政府社會體育行政運行存在的主要問題

2•1“管辦分離”的社會體育行政體制在運行中“管”“辦”職能交叉難以克服社會體育指導中心的成立實現了“管辦分離”的社會體育行政管理模式,即群眾體育處以宏觀管理為主,社會體育指導中心主要是承擔具體事務,這種強調組織內部管理圍繞業務職能開展分工與合作,以任務、地點和服務的對象為標準劃分政府部門,其缺點就是容易造成政府分工過細,組織機構協調成本增加等問題,[6]因此容易導產生缺位、錯位、越位和權責脫節、職能交叉等問題。在以“管辦分離”的社會體育行政體系運行中,在理順“管”“辦”關系的過程中,“管辦不分”的問題一時難以克服,如蘇州市社會體育中心職責以協調、配合、協同、協助等方式承擔其職責,削弱了其作為一個獨立辦事部門的職能,同時又與其他部門在職能有一定的交叉,如群眾體育處與社會體育指導中心,在全民健身工作的開展、社會體育指導員的培訓與管理、大型群眾性體育活動的開展等方面存在著職能交叉的問題,導致兩者在實際工作中產生模糊地帶,出現“大家管”“大家又不管”的現象,使工作產生“盲區”。新一輪的地方政府大部制改革其主要方式就是要“把多種內容有聯系的事務交由一個部管轄,從而最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理,從而提高行政效率,降低行政成本”,同時中央對地方政府機構設置的具體形式、名稱、排序等,中央不統一要求上下對口,僅在機構數量和人員編制有所控制,機構設置權更多地交給了地方,地方政府有很大的創新空間。地方政府社會體育行政在職能范圍以及所承擔的管理任務與國家級的社會體育行政有所區別,因此市及以下的社會體育行政的設置應符合各地方政府的具體實際。深圳的改革已將群眾體育處、社會體育指導中心的職責合二為一,即由文體旅游局內設群眾體育處統籌完成推行全民健身計劃,健全完善全民健身服務體系;組織指導國民體質測定、實施社會體育指導員制度;監管健身氣功活動;組織非奧運項目訓練、賽事和活動;承擔體育總會日常工作等具體事務的工作。與文化、旅游合并后的一些社會體育宏觀管理職能由文體旅游局統籌管理,群眾體育處負責具體實施,這仍是一個“管辦分離”的社會體育管理模式,從形式上破解了地方政府社會體育行政群眾體育處與社會體育指導中心之間的“管”“辦”職能交叉的問題。

2•2區(縣)社會體育行政整合后呈現弱化狀態,部分區(縣)又將體育行政從合并狀態中分離出來“在機構改革進程中,體育機構只能加強,不能削弱”,[7]然而,區(縣)體育行政機構整合的情況則是不盡人意的。1996年湖南省體委對縣區一級體育行政機構改革后的運轉情況進行了調查,呈現以下狀態:體委變成事業單位,體育經費地方財政逐年減少;體委與文化局合并,一個班子(黨組)、兩個攤子(文化一攤、體育一攤)、三個章子(文化局、體委、文體局),體育工作出現滑坡現象嚴重;與教委合并,體委成為較為的一個股室,體委的地位降低,體委的職能消弱,群眾性體育活動開展難以實現。[8]遼寧省2001年5、6月間開始的縣區一級的體育行政機構改革,體育行政部門大部分與文化部門合并,組建新的機構———縣(區)體育文化,同年遼寧省體育局對縣區體委調整后的實際情況進行了調查,結果發現沒有合并的33個區縣體委的工作開展情況明顯好于合并的區縣,合并后的縣區體育行政部門的功能遭到弱化,有些地區的社會體育工作還處于無序的狀態,群眾性的健身活動完全靠自發地開展。[9]2010年遼寧省“十二五”規劃課題組對遼寧省部分縣區的社會體育發展進行了全面的調研,縣區一級的社會體育弱化狀態仍比較嚴重,沒有達到機構改革后所達到的效果。區(縣)文化體育局合并后,不論是人員編制,機構設置,經費投入都偏重于文化,在一定程度上弱化了體育,致使部分省市的區(縣)體育局又從整合的狀態中分離出來。如寧波市北侖區,2005年根據《市委辦公廳、市政府辦公廳關于印發〈寧波市北侖區深化完善政府機構改革方案〉的通知》,撤銷寧波市北侖區文化體育局,組建寧波市北侖區文化廣電新聞出版局、體育局,區體育局是主管全區體育的區政府工作部門,文化局、體育局兩局合署辦公,使區體育局從合并的狀態獨立出來。2005年金華市的東陽市重新組建市體育局,為市政府工作部門,將原市文化體育局承擔的體育管理職能劃轉到市體育局。#p#分頁標題#e#

2•3體育行政部門側重于指導、監督社會體育全民健身計劃的實施,地方政府各相關部門側重于具體實施,相互間缺乏一定溝通與協調新中國成立初期,在計劃經濟體制下,社會體育是在原國家體委統一領導下,各部門具體實施,是一個分工合作的組織模式。改革開放初期我國又提出了“學校體育主要由教育部門領導,職工體育主要靠工會組織,體委的任務是根據黨和政府的方針政策,大力配合有關部門工作。”[10]地方體育行政部門及地方政府各有關部門職責顯示,體育行政部門主要是制定社會體育發展的政策,指導、監督、組織有關部門的實施,地方政府各有關部門負責社會體育的具體實施,提供群眾性體育活動所需要的各種條件。因此體育行政部門側重于指導、監督社會體育政策實施,地方政府各相關部門側重于在各自的職權范圍內具體實施政策,社會體育行政都是相對獨立的利益主體,缺乏一定協調與溝通機制。以社會體育行政執行政策為例,由于社會體育行政之間的協調溝通不當,導致社會體育政策執行不暢。例如,對于居民小區體育設施建設與管理,體育主管部門與設施建設管理部門之間缺乏一定的協調與溝通,居民小區體育設施建設舉步維艱。城市小區各種設施建設與管理一般歸城市建設部門和城市的物業管理部門,體育行政部門沒有被賦予參與規劃、監督和管理的職能,在體育設施的建設中成為了局外人,在落實體育設施建設任務時顯得力不從心。在開放學校體育設施方面,由于與體育設施所屬的教育部門部門缺乏溝通與協調,目前學校體育設施開放步伐緩慢。

3在大部制改革背景下,從合理利用體育資源的角度,地方政府(市區縣)建立由教育行政部門統籌管理體育的行政體制

新中國成立伊始,我國通過建立健全體育管理體制來保證社會體育政策的有效執行,經過了委托青年團具體管理體育工作,成立中華全國體育總會協助政府推進社會體育發展,直至建立獨立的體育行政管理體系———體育運動委員會。目前已形成現階段國家體育總局專門主管體育的行政部門,其重點在競技體育,學校體育由各級教育行政部門主管,社會體育主要由國務院其他相關部門和地方的市、縣一級體育行政部門主管的分散管理體育管理體制。在這個發展過程中,我國的體育管理體制經歷兩次較大幅度的改革。一是1993年圍繞著建立社會主義市場經濟體制的目標,我國選擇了行政管理體制為突破口,將原來計劃經濟體制下,單純依賴國家和主要靠行政手段辦體育的高度集中的管理體制逐步轉移到適應社會主義市場經濟體制和運行機制的轉換上,形成“管辦分離”的管理運行模式。二是1998年國務院體育行政機構做出重大改組,將原國家體委改組為國家體育總局,區縣一級的體育行政根據本地情況機構調整為四種情況:保留體委建制;名稱與機構不動,但改成事業單位;撤銷體委,改為體育總會,原體委職能移交體育總會;與教育、文化部門合并,或與教育、文化、衛生部門合并,內設體育科管理體育。2008年3月我國啟動的第五次政府機構改革,其中關鍵之一就是探索實行大部制體制,此次改革為進一步完善社會體育管理體制提供新的思路。體育作為文化的一部分、教育的一部分,作為政府部門的體育行政部門與教育、文化行政部門具有較高的關聯度。2010年7月跟隨遼寧體育局“十二五”規劃課題小組在廣東進行調研,市級體育行政部門的大部制改革廣東省率先進行,將市體育局納入“大文化”的范疇,與市文化局、旅游局、政府文化產業發展辦公室合并組建市文體旅游局。

把體育納入大文化范疇,使用“大部制”管理的模式在國外已是普遍的做法,但由于各國政府對大眾體育發展的認識不同,其管理方式也有所不同,如英國先后由環保署、教育部、遺產部及文化、新聞與體育部承擔;澳大利亞先后由旅游局、環保署、社會發展部,以及后來的旅游局、環保署;加拿大在不同時期分別由衛生部、勞工部、遺產部等部門負責;日本由文部省主管。[11]我國歷次的政府機構改革主要以精簡機構為主要目的,黨的十七大關于行政管理體制改革除達到精簡機構的目的外,“著力轉變政府職能、理順關系、優化結構、提高效能”成為地方政府改革的方向和目標。“大部制”主要是將具有較高關聯度的部門進行整合,已達到減少部門之間的職能交叉和權利沖突,減少橫向協調困難。但從體育事業發展的角度來看,從利用現有的體育資源的角度來看,特別是解決社會體育發展所需的體育設施不足的瓶頸問題來看,并沒有達到機構改革促進社會體育事業發展的目的。以下三組數據可以為我們提供體育機構改革的思路。其一,1995年底我國共有體育場地615693個,其中學校系統占67•17%,體委系統占2•34%;其二是,2000年我國71•2%的城鄉居民體育活動點利用的主要場所是公園、街頭巷尾、江河湖畔等非正規體育場所;其三是,2007年群眾在參加體育鍛煉的人群中,以“單位或住宅小區體育場所”為主要鍛煉場所的人數比例達22•2%,其他依次為“自家庭院或室內”16•2%,“公共體育場館”14•8%,“公路旁”25•2%,“廣場”10•5%,“住宅小區空地”9•4%,“公園”5•9%。占半數以上的“學校體育設施”幾乎沒有被利用。[12]這些數據可以讓我們從有效利用體育資源的角度來思考地方政府體育管理體制的改革。即為了有效利用我國的體育資源,建立由教育行政部門管理體育的管理體制,其主要原因是:學校體育設施占我國現有體育資源的六成以上,由教育行政部主管體育可以促進學校體育設施的對外開放,開放學校體育設施可以極大的緩解居民日常體育活動缺少活動場所的狀況,解決社會體育發展的瓶頸問題,這就是由教育行政部門主管體育的最大好處。如果由教育行政部門主管體育,發展社會體育成為其職責,對外開放學校體育設施成為其合理配置體育資源的重要手段之一。日本在發展大眾體育的初期與我國目前的情況類似,也是缺少公共體育設施,而且學校體育設施也占絕大部分。由于日本是由教育行政部門主管體育,采取了一邊開放學校體育設施,一邊建設公共體育設施的辦法,很好的解決了居民日常體育活動缺少活動場所的狀況,這一做法值得我們借鑒。[13]

4小結

我國地方政府社會體育行政體系經過建立、調整等發展過程,現階段其主要特點是:轉變地方政府市級社會體育行政職能,確立了以“管辦分離”的管理體制,區(縣)級體育行政與教育、文化等部門進行整合,為推行全民健身計劃建立了準社會體育行政———全民健身工作委員會。這一運行體系存在的主要問題是“管”“辦”職能交叉難以克服,區(縣)社會體育行政整合后呈現弱化狀態,體育行政部門以及地方政府各相關部門相互間缺乏一定溝通與協調。因此,在我國行政體制大部制改革的背景下,從合理利用體育資源的角度,地方政府(市區縣)建立由教育行政部門統籌管理體育的行政體制,以探索地方政府社會體育行政體系構建的合理方式。#p#分頁標題#e#