前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的行政管理機制的確立及特點，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：祝馬鑫

中央集權君主專制的管理體制是怎樣確立的，這種體制從世界范圍看有何特色，這種體制的結構和機制存在什么問題，這些問題都有待于從理論上加以研究。現將個人一些不成熟的意見發表出來，敬請各位學者、專家、讀者批評指正。

一、變法運動與中央集權管理體制的確立

戰國時期，中國社會進入了封建社會。其重要標志之一，是春秋中晚期各國強卿在其領地內所推行的中央集權君主專制體制通過變法運動而制度化系統化了。各國變法的內容、深度、側重點及其先后雖有所不同，但變法的目的及其實質都是用以郡縣制為特征的中央集權的封建君主專制取代宗法等級君主制，這種政治體制的變革又以經濟基礎的變革為前提，并且用法的形式使經濟變革法制化，因此，變法的內容既有政治的也有經濟的，變法的要點如下:

第一，用郡縣制取代分封制，以實現封建君主中央集權的目的。分封制時代的社會本質上是一種小國寡民的社會，各級君主的專制權力受到空間范圍的限制。各級封君對國土的管理分成兩部分:一為直接統治區，如天子的王徽、諸侯的“公室”、卿大夫之“家室”;一為間接控制區，如天子封給諸侯，或諸侯賜給卿大夫的土地。在這種體制下，封君的專制權力在直接統治區是完整的;在間接控制區，因國家主權受到空間的分割，其專制權力受到限制。一般講，當下級封君依禮制盡到臣下的義務后，上級封君就無權插手其內部的事務。郡縣制解決了分封制下君主權力在國家結構上的有限性。地方長官不再是封君，其職位不能世襲，國君可以撤換，因而由職位所派生的權力也不是永恒的;同時，地方長官所掌握的主要是行政執行權，決策權仍在中央，在決策上雖因地制宜有一定處置權，但權力極其有限。這樣一來，國君的意志便可貫徹到各級政府及社會各方面，包括最基礎的行政組織—鄉里。由此可見，以郡縣制為基礎的封建君主中央集權制的專制權力比分封制下的君主專制權力要大得多。

第二，廢井田，承認土地私有制，以奠定封建中央集權體制的經濟基礎。據《漢書•食貨志》記載:“秦用商鞍之法，改帝王之制，除井田，民得買賣”。據經濟學觀點，允許土地買賣是土地私有制的一種標志。土地私有必然引起土地兼并的發生，造成庶民的分化，一部分人上升為地主，一部分人成為流民或佃農，還有一部分人成為處于分化邊緣的自耕農。在這種情況下，如果廢除土地私有制，將歷史又倒退回去，不僅會遭到地主、商人、官僚的反對，甚至廣大的自耕農也會起來反對。如果要維持土地私有制，失去土地的流民、佃農跟奴隸社會的庶民不同，有較大的人身自由，他們會集體行動起來，則成為破壞生產的潛在力量。在這種嚴重的階級斗爭格局下，需要一個表面凌駕于社會之上維護私有秩序的保護神—封建中央集權制國家。此外，土地兼并還帶來另一個結果，即國家賦稅、兵役、勞役的減少。按照法律，地主和自耕農作為編戶齊民都應承擔國家的賦役，然地主通過和官僚勾結或直接為官以逃避賦役。不僅如此，依附地主的奴蟀、徒附、佃客等人口在豪強地主勢力隱瞞保護下，也可以逃避國家的賦稅，故大量的賦役都轉嫁到自耕農身上。過重的賦役又會造成自耕農破產，從而造成國家賦役減少。故從商較變法以來到秦漢歷屆政府都實行“以農為本”、“重農抑商”的經濟政策，并采取各種財政、行政的手段打擊豪強地主、商人、官僚對土地的兼并，保護自耕農經濟，從而在一定程度上和期限內，使地主和自耕農經濟、農業經濟和商品經濟保持大體協調發展，減緩自耕農破產而淪為流民的過程，降低農民起義爆發的頻率。從這里可以看出，封建中央集權政府在一定范圍內為適應生產力的發展在調整生產關系緩和階級矛盾方面能發揮一定的作用。

第三，為適應經濟體制的變革以及社會階級結構的變化，各國均頒布法律，依法治民。由于等級君主制的解體，井田制的廢除，庶民的社會身份得到提高，人身自由得到加強;另一方面，土地兼并造成自耕農破產以及階級結構的大調整，人們階級地位有的上升，有的下降，造成社會動蕩不安，要求加強國家的社會管理職能，許多重大的社會沖突，甚至要求國君親自來仲裁。這時僅依靠以禮制為基礎的習慣法來處理新的社會間題是不行的，于是各國紛紛制定新的成文法作為判斷是非的標準，如魏國制定的《法經》，較明顯地體現地主階級的法律意志。該法共分《盜》、《賊》、《捕》、《雜》、《具》等法。其中以《盜》、《賊》兩篇為核心，正如《晉書•刑法志》評述的，“王者之政莫急于盜、賊”，封建社會法律的核心是保護以地主土地所有制為主要內容的私有制。故李哩的《法經》經商鞍增修而在秦國推行，以后成為我國封建社會法律的基礎。

第四，實行官僚制，廢除世卿世祿制，這是各國變法中貴族勢力與新興地主階級斗爭的焦點。李埋提出“食有勞而祿有功”，吳起提出“廢公族疏遠者”，其核心是剝奪舊貴族的特權，以便讓那些從庶民中產生的新興地主階級的代表人物掌握政權。其次，廢除世卿世祿制實行官僚制，是封建君主中央集權管理體制的需要。所謂官僚制，實際是春秋及其以前在卿大夫家臣制基礎上發展起來的一種新人事管理體制。其特點:1.官職不能世襲，而只能依憑能力和功勞由國家授予;2.官吏只能依據法律以及上級的規定行使自己的職權;3.通過“上計”來考核官吏;4.依據官吏的實績予以獎懲或升降;5.用律祿制取代食封制。君主通過官僚制便能完整地控制國家的人事權，從而達到君主“執要”、群臣“四方來效”的目的，實現中央集權。

二、中國封建中央集權管理體制的特色

封建中央集權并非中國獨有的制度，西歐封建時代也有過;與西歐相比，中國封建中央集權的管理體制有自己的特色。

第一，中國的封建中央集權體制時間長，僅以秦統一的公元前221年算起到1840年鴉片戰爭為止，封建中央集權制達2061年。不僅時間長，而且是我國封建社會唯一的政體形式。西歐則不同，西歐封建社會有領主制、貴族民主制、等級代表君主制以及中央集權的君主專制。西歐的封建中央集權只是封建社會走向資本主義社會的一種過渡形態。在12個世紀的封建社會中，英國中央集權的君主專制僅占150多年，法國僅占200多年。

第二，無論在中國還是在西歐，中央集權的封建君主專制的基本特征是國家權力高度集中于君主個人，然集中的程度有所差別。比如在西歐，立法與司法權基本上為各國國王所控制，但由于等級代表君主制時代的代表會議在君主專制時代繼續存在，如英國的巴立門、法國的三級會議，當國王實施立法、司法權時，多少還是受到代表會議的干擾，在中國就不存在這種干擾。皇帝的“圣旨”在通常情況下就是法律，任何人不得“抗”旨。國君對立法權掌握的程度也有所不同，西歐的專制君主從未取得唯一立法者的資格，國王在懲治臣民時常受到羅馬法、習慣法以及等級代表會的限制。在行政、人事權上，中國皇帝可以“乾綱獨斷”，在西歐則情況不一樣，當一些人用錢買得官職后，就成為世襲官，國王無法贖回。在財政上，西歐專制君主從來沒有取得完全的征稅權;在中國則不同，“中外之財，皆陛下(皇帝)府庫’，①。#p#分頁標題#e#

第三，思想控制方法的不同。任何國家的行政管理，除了通過制度運用政治的或行政的手段強行控制人們的社會行為之外，還必須通過控制思想意識來控制人們的社會行為，使之自覺地遵守社會的規范。就后者而言，西歐和中國是不同的。在西歐，專制政府只能通過行政手段來管理國家，至于思想上的控制只能交給神職人員即教會來管理，即使像英王伊麗莎白能自任英國教會首領，在其頒布的《英國國教信條》中，也得承認國王“無權宣揚神語和舉行圣禮”，無法取得上帝代言人的資格。在中國則不同，思想領域的控制權并沒有全部交給神職人員;相反，依據中國君權神授的觀點，皇帝之權直接來自神賜，皇帝稱為天子，無須經神職人員為中介，包括神職人員在內奉皇帝為精神領袖，即使像我國實行政教合一的西藏地方政府，達賴、班禪活佛只有經清朝皇帝頒賜金冊金印后，方能取得政教合一領袖的地位。當然這不是說，宗教意識在中國沒有影響，相反，影響中國人思想行為的宗教很多。但它們對人們思想意識的控制只起配角的作用，在中國起主角作用的意識形態是儒家思想，儒家思想影響人的方法也不同于宗教，它不是用“出世”的虛幻的宗教信條，而是用“入世”即面向現實的宗法倫理觀念及儒家禮教去規范人的思想與行為。第四，中國自戰國秦漢開始，逐漸形成對官吏的選撥、任用、律祿、考課、退休、休假等一套嚴密完善的官僚制度，這也是中國封建社會國家管理體制的一大特色。象中國這樣，以文官為主，進而以儒生為主建立一套專業化的職業官僚的作法，在古代或中世紀是絕無僅有的。西歐直到進入資本主義社會之后，才出現系統的文官制度。

三、中國封建管理體制內在結構機制的剖析

從戰國至清，除個別時期外，中國社會都保持了統一王朝的中央集權的體制，如秦、漢、西晉、隋唐、北宋、元、明、清;即使在分裂時期，各分裂小朝廷也維護中央集權的體制，如戰國、三國、東晉、十六國、南北朝、五代、南宋、遼、金、西夏。可見行政管理體制是穩定的，但穩定并不是不發展。由于這種體制內在的矛盾及環境的變化，其內在結構各要素間的關系、功能都發生變化，現對中央集權的君主專政的管理體制內在結構各要素及其運行機制進行剖析。

第一，中國封建中央集權專制體制矛盾之一是皇權與相權的矛盾。“專制”一詞最早見于希臘語，意為把權力授予一人的一種治國方式，并無貶意。中國封建君主專制從法理上講也是如此，國家一切大事最后也由皇帝裁決。中國封建社會都是一些大王朝，地大物博，千頭萬緒，憑一人之精力“日理萬機”是不可能的.從政務操作的角度講，非分權不可，于是便設立“助理萬機”的垂相(或宰相)，但皇帝與垂相的分權在概念上是模糊的，就秦漢而言，秦皇漢武既充當國家元首，又充當政府首腦;但就一般情況說，皇帝所扮演的國家元首角色成分重而扮演政府首腦的成分輕，政府首腦角色主要由皿相扮演。遇上權相，往往把君主置于傀儡位置，垂相抓權之后，不僅跟皇帝發生矛盾，而且也引起官僚集團內部不滿。當然，皇權與相權依具體歷史環境，權力消長和相互制約存在著起伏變化，以實現封建權力的自我調節;但從行政體制總的發展趨向看，皇權一步步擴大，相權一步步縮小，其變化按兩種方式進行:

一是用更替輔佐機構來削弱相權。當皇帝發現宰相權力威脅皇權時，便在施政過程中將一部分權力收回，交給近侍文秘人員。由于近侍能聽皇帝的話，其人員不斷擴充，其組織分工日益嚴密，于是近侍人員逐漸演化成新的宰相機關而頂替原有宰相機構。新宰相權力過大時，又從近侍中再提拔一批新人物構成更新的宰相機構以頂替前一段的新宰相機構。如東漢尚書臺頂替西漢三公宰相，中書門下頂替尚書省，翰林院削奪中書門下，樞密使削奪翰林院等。

二是使宰相職權分散化。比如，由漢初的垂相制改為三公宰相制;由尚書臺制變成三省分工共同決策制;三省長官另加“參知政事”、“同三品”、“同平章事”等名目分化相職等。其實決定皇權與相權力量消長的根本因素是軍權歸誰掌握的問題。在秦漢時期，實行征兵制，軍權是國家的，由皇帝控制，故秦漢皇權比相權力量大。然到東漢中后期，募兵制漸成主要制度，軍隊漸為門閥軍人所掌握，出現霸府政治，故魏晉六朝時期，皇帝或因依靠軍閥即霸府支持而當上傀儡皇帝，如漢獻帝與曹操;或因皇帝依靠士家大族的支持而登上寶座，而出現“王與馬、共天下”，如東晉之帝司馬睿與大族王導。隋唐行府兵制，皇帝又掌握了軍隊。不過由于隋唐時期士族地主仍有一定實力，故隋與唐初實行三省分權宰相共同決策的體制，這種體制限制皇權因素較重。但從唐太宗后，又開始分割相權。唐末五代藩鎮割據勢力興起，或藩鎮稱帝，或皇帝成藩鎮之傀儡，到宋代行募兵制，但宋太祖吸取藩鎮割據的教訓，采用以文制武的國策，由皇帝直接控制禁軍，皇帝的專制權力已登峰造極。一方面將中樞機構分成二府三司，另一方面皇帝不同于秦漢的地位，在體制上確定皇帝亦是政府首腦，許多行政事務由“君主獨斷”。到明清時，公然視相權為君權對立物，干脆取消宰相這一職位。

第二，中國封建中央集權專制體制還存在中央集權與地方割據的矛盾。中國封建社會跟歐洲領主制封建社會不同，是地主制經濟占主導地位。不僅自耕農，就是地主制下的租佃小農，甚至魏晉南北朝時期大莊園中農奴化的依附農也比歐洲領主制下的農奴人身自由要大。在地主制經濟下，因豪強地主兼并土地而激化了農民與地主的矛盾，非貴族身份地主無法直接鎮壓農民，于是需要一個中央集權的由大批官僚組成的政府來維護封建秩序，將農民與地主的階級斗爭局限在一定范圍內。另方面，豪強地主兼并土地之后，造成自耕農減少，自耕農的賦役是國家財政的基礎，自耕農減少實際動搖了中央政府統治的基礎，當中央政府削弱之后，豪強地主與地主官府相勾結，形成地主割據勢力，于是便產生中央集權與地方割據的矛盾。中國封建社會地方政府行政體制的變革實際是圍繞這一矛盾展開的。從中國封建社會地方政府的結構看，可劃為三個部分:一為具有半自治性質的保申鄉里的鄉治組織。所謂半自治性是指這一層級的地方長老具有非官方性質的教化功能;至于征收賦役與治安的鄉官則有官方性質。這一層級只是國家管理編戶齊民的工具，不會對中央構成威脅。二為執行地方政務的基本組織。這一層又可分為兩部分。一是縣，從秦至清一直未變，是“牧民”的“父母官”。另一部分是秦漢的郡，隋唐宋元之州府，明清之府州，它們的特點，一般可直屬朝廷，下領縣，是地方政權的中堅。這兩部分組織，因其轄區有限，即使鬧獨立性，也不能對中央構成威脅。#p#分頁標題#e#

三為連接中央與地方的中介組織。這一層級的危險性最大，所謂中央集權與地方割據的矛盾，主要集中在這一層級上，具體講就是漢之州，隋唐之道，宋之路，元明清之行省。漢之州刺史本是監察官，職位低于郡太守。因地方豪強地主勢力發展，農民起義爆發，朝廷迫于形勢，便向刺史放權，結果刺史變為比郡縣長官地位高的掌握軍政大權的州牧，形成尾大不掉的格局。為控制州牧，魏晉南北朝時期又給勢力強大之州牧加官，如都督諸州事、都省府、行臺之名號，實際成為比州牧更難控制的地方政府。到隋唐時，對州上之道這類中介組織實行分權制，如道區的都督府、觀察使、節度使及諸雜使、特差使，均按各自的名義掌握某一方面的權力，或軍，或某一方面民政，彼此制衡，無法割據。但安史之亂后，本只掌握地方軍權的節度使，在兼各差使的名義下，將軍政大權集于一身，成為割據一方的藩鎮，其禍延及五代。宋太祖采取“杯酒釋兵權”的措施架空節度使，重新以路為區劃，仍采分權制設轉運、提刑、提舉、徑略等四監司，但其指導思想是以文臣掌握地方大權，達到了中央控制地方的目的。元實行行省制，由行中書省掌握地方軍政大權。明朝建立后，保持了元之省區劃，并仿宋之分權制，不許地方官染指軍隊。清沿襲明代行省制，亦達到中央有效控制地方的目的。

第三，在中國封建中央集權專制體制中，中央朝廷職能機構的演化，既與社會結構的變動有關，又跟皇權與相權的矛盾相涉。國家職能機構的設置雖必須隨社會結構的變動而有所改進;但也應看到，它具有一定的歷史惰性。秦漢統一大王朝是從夏商周等級君主結構小朝廷演化而來的，存在歷史的繼承性。比如“君權神授”、君臣父子尊卑等級的宗法觀念，禮儀制度，直至宮廷建筑布局、策后、立儲、命相的程序儀式等，無不發端于三代。周天子、諸侯、卿大夫各等級的小朝廷是一種家族式的管理方式，這種方式作為一種歷史痕跡反映到“三公九卿(列卿)”制上。承相不過是國君大家族中的總管家，列卿不過是國君大家族中作了分工辦理宮廷庶務的聽差。從秦漢列卿的分工看，宮務職能遠遠多于公共社會事務的職能，在列卿中僅治粟內史(大司農)涉及老百姓的事。

但應看到，秦漢列卿制度已不適應秦漢社會已變化了的社會結構。自從商軼廢井田后，庶民不再是國家農業生產奴隸，已經是分化了的編戶齊民，內中既有地主，也有自耕農。編戶齊民之外，還有奴嬸及依附性的佃農。這種社會結構的變動使政府職能發生變化:其一，政府不再直接組織庶民生產而只管理戶口征收賦稅;其二，廢井田土地兼并加劇，社會沖突激烈，政府處理政治性庶務的職能加強。作為朝廷大臣的列卿，沒有隨政府職能的變化而改變其職能，仍沿襲舊制管理宮務為主。而大量的社會庶務集中在垂相之手，交由垂相府諸曹辦理。同時這種體制還造成君相間的矛盾。因垂相把國家大量的庶務攬在自己手里，對君主形成威逼之勢。于是皇帝便用尚書臺分曹理事的辦法來削奪相府對國家庶務的管理。經魏晉南北朝的演化，到隋唐形成尚書都省領導下的六部二十四司國家庶務的主管機關，六部尚書升格為朝廷大臣。原先的九卿地位下降，演化成唐代的九寺、五監、內侍等三省。在職事上有許多部分跟六部重疊，協調的辦法是六部掌握政令性的庶務，寺、監、省側重于事務性的庶務。不過，從安史之亂到宋神宗改制之前，有一段插曲。皇帝為了控制政權，想直接控制國家庶務，便用使職差遣制架空部、寺、監、省之權，由觀察、黝陸、轉運、租庸、兩稅、監鐵、度支等差遣官插手庶務，造成庶務管理的隨意性與混亂。神宗改制，又恢復了六部、寺監的職權。到明代實行內閣制后，六部職權則進一步上升。

第四，中國封建社會的監察制度本質上并不代表人民來監督政府，只不過是皇帝的耳目，故它隨君主專制的發展日益嚴密而強化。在秦漢初期，由于離奴隸制等級君主制時代不遠，雖然皇權高于一切，但實際上盡相、郡、縣行政官員分權較多，故此時各個層級都有自己的監察部門。就中央而言，名義上由三公之一的御史大夫總攬監察之權，但御史大夫又是副垂相，在實際政務中側重在行政方面。故監察權交由居宮中跟皇帝親近的御史中垂掌握。于是御史中垂控制的監察官劃于皇帝的系統。此外，承相有司直監臨郡縣;郡有督郵監臨縣;縣有廷椽監臨鄉部;在京徽有司隸校尉監臨京師。但到魏晉南北朝后，各行政層級的行政監察權萎縮而將監察權主要集中于以御史中垂為核心的御史臺手中，并明確規定御史臺為皇帝的耳目機關，到隋唐御史臺不僅有彈勸權，而且正式享有審判權。到宋代在御史臺系統之外，皇帝又于州府軍監中設專職監察官通判。到明清將御史臺改為都察院負責監察京官，設十三道監察御史監察地方，又設六科給事中進駐六部，跟通判一樣，控制行政官員施政過程。三方面監察官在皇權之下又彼此監臨。’但應指出，專職監察官員的完善以皇權為依托，當割據勢力興起，監察制度隨皇權的衰落而徒具形式。如魏晉南北朝及五代時期，時有此現象發生。第五，中國封建社會形成的管理官員的制度，是中央集權管理體制得以實施的組織保證。以地主制經濟為特征的中國封建社會容易產生無政府狀態。加上龐大帝國自然環境差異及經濟不平衡，更易出現動亂，沒有中央集權的嚴密管理制度來維護封建秩序不行，有了管理體制沒有龐大隊伍的官僚實施也不行，有了官僚隊伍沒有一套嚴密的管理官員的制度使之發揮正常的作用更不行。

中國封建社會官員的管理制度，共分為三大部分，即官員的錄用管理、行為管理、待遇管理。就錄用管理而言，從主體看，漢代是察舉與征辟，魏晉是九品中正，唐宋元明清是科舉。除九品中正適應門閥制度的需要，出現“上品無寒門，下品無世族”的弊端外，無論察舉、征辟、科舉，只要是編戶齊民的讀書子弟均有進入仕途的機會。在中國這個上下階層對流頻繁的社會里，這種帶有公平競爭經考試當官的制度是得人心的。除用上述正途吸引讀書人做官外，還采用任子(門蔭)、譽選、行伍(軍功)、流外入流、入幕等方式讓不同行業、不同利益的人群也有當官的機會，這種機會雖然少，但也能起到安定人心的作用。就行為管理而言，在官員的獎懲默陸上，既有論功行賞、按能力升遷的考績獎險制度，又有按年資提拔、論親疏獎階的保障制度。在中國這個小生產者的大海里，由于一定程度的商品生產及其產生的土地兼并給小農的安全造成極大壓力，人們很容易求助于以血緣為紐帶的宗法制度予以保護。于是地方上極易形成邦派，地方官員很易屈服地方豪強勢力的壓力與中央政府陽奉陰為，妨礙中央集權，于是歷代政府都采用了回避制度使中央的號令得以貫徹。就待遇管理而言，實行品秩傣祿的職階分類管理。既有劃分等級的品秩、勛爵制度，以照顧具有不同資歷、功勞、血統關系的人;又有分配利益的散官(寄祿官)制度和滿足管理要求的職事官制度。#p#分頁標題#e#

總之，通過上述三方面對官員的管理，再加上監察機關進行人事監督，來調節封建社會各階級階層的矛盾，以弱化社會內部的摩擦，使官僚隊伍按封建統治的要求形成合力。第六，在中國封建中央集權行政管理體制中還存在調節君主專制弊端的機制。中國中央集權的君主政體確實存在皇權得到不斷強化的總趨勢，甚至達到無所不統的地步，但“無所不統”是就國事范圍而言的，就皇權性質而言，僅“威柄”二字。正如宋代翰林學士宋緩所言:“帝王御天下，在總攬威柄”⑧。帝王跟尋常人一樣存在喜怒哀樂，存在思想的主觀性、片面性和表面性。故也時常出現一些奸按利用皇帝心理上的弱點而“弄權”的現象。為防止君上大權旁落于奸臣之手，還需要有一套制度加以防犯。這就是林栗所講的原則:“人主蕊權、大臣審權、爭臣議權峋。所謂“菠權”，指君主依“貴在執要”的精神對國家行政蓄臨控制之權;所謂“審權”，指中樞機關的大臣對君主的決策有審議之權;所謂“議權”，指法令頒行時，諫官和行政官如發現會出現偏誤或已經出現偏誤，對皇帝的決策有封駁建議之權。這種菠權、審權、議權制度是保證國家決策盡可能地朝正確方向調節的制度。事實上，秦漢至清，中國皇帝的決策常根據具體情況通過中樞機構有關部門一系列的會議或君臣商談，經過中樞機關、甚至辦事機構一系列辦事程序等制度來保證決策盡可能符合實際。不過也應當看到，中國封建專制政體下的中樞官員對君主決策有審議之權，諫官和行政官員有封駁建議之權即行政決策的審議制度，雖然是國家政務的一種分權形式，但與西方近代三權分立制有兩點不同。第一，它不是施政之前立法、司法、行政三部門的分權，而是在施政過程中，按決策的內容經中樞的不同部門決策職能上的分工與合作，來促使君主決策朝正確方向發展，以制約君主決策中的隨意性;第二，這種分權只是在皇帝與官僚的范圍內實施，而不像西方近代社會將分權的范圍擴散到民眾，成立民眾的代議機構對國家政務的決策實行分權。故中國封建社會的政體雖在決策上存在一定程度的分權制，但它仍然是專制政體而不是民主政體。

除了在施政程序上促進皇帝正確決策外，為防止皇帝濫用自己的權威，封建社會還采取了以下辦法:一是通過教育提高君主的素質。從儒家治國思想來看，除了要求臣民講忠、孝、仁、義服從之外，儒家思想家也知道皇權的危險性，即“一言可以喪邦”，故講究君主“修身以道”。從漢代起就有儒生給皇帝和太子講授經典的制度，唐代設侍讀學士官，宋有大臣向君主講授經典的“經筵”之制。二是通過“神權”以抑制君權。儒家“君權神授”的學說，雖有“屈民伸君”之意，即強調君主統治臣民的權威性，但同時還有“屈君伸天”之想，即強調上帝對君主的權威性。意思是說當國君失道，夭將降災害以“譴告之”;如不改悔，“傷敗乃至”;如執迷不悟，上夭有權“更命有德”，即可改朝換代。于是大臣們可以利用災變跟皇帝提意見。三是群臣可以利用一皇帝生前上“尊號”、死后加“謐號”或“廟號”來促使皇帝勤政，因上尊號既有尊褒之意也暗含貶抑之情。

至于加“溢號”、“廟號”，是對死了的皇帝蓋棺論定的文字，亦寓有褒貶之意，是群臣對皇帝生前的評價，對繼任之君起警戒作用。四是開國皇帝所訂的一些制度，其中有一部分對后世君主起防微杜漸的作用。按“敬夭法祖”的原則，群臣可利用先帝的章法制止皇帝越軌行為。