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作者：許文峰 單位：廣州航海高等專科學(xué)校

一、行政的涵義

“行政”一詞在德文中稱為Verwaltung，英文中被稱為Administration，它是一個(gè)在行政學(xué)、政治學(xué)、行政法學(xué)等領(lǐng)域所廣泛使用的術(shù)語。但它在我國的行政法學(xué)上有著形式與實(shí)質(zhì)兩種概括。一種是從形式意義上對(duì)行政的涵義加以概括，偏重行政的外在形式特征。另一種是從實(shí)質(zhì)意義上概括行政的內(nèi)涵。現(xiàn)如今，在職權(quán)混合和職權(quán)交叉現(xiàn)象的沖擊下，越來越多的學(xué)者屏除了兩者對(duì)立的概括方法，轉(zhuǎn)而提出兩者統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)來解釋行政。如認(rèn)為行政是一種直接的，經(jīng)常的國家職能，是一種組合、指揮、管理和協(xié)調(diào)活動(dòng)。或者直接認(rèn)為國家行政主體依法對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行組織和管理的活動(dòng)。從實(shí)質(zhì)上說，行政就是一種管理；從一般意義上講，它就是國家的行政管理。在靜態(tài)上，它可以指行使國家管理職能的機(jī)關(guān)或人員；在動(dòng)態(tài)上，它可以指行使國家管理職能的活動(dòng)或行為。[1]行政，正如德國社會(huì)學(xué)大師韋伯所說：“行政不完全是公法的概念。我們必須承認(rèn)私人行政的存在，比如家庭、廠商內(nèi)部的行政。同時(shí)，存在國家或其他公共機(jī)關(guān)的行政。”而行政法意義上的行政僅指公共行政，私人行政并不包括在內(nèi)。這就好像形成了把公共行政完全等同于國家行政的“傳統(tǒng)”。在筆者看來，作為現(xiàn)代行政法調(diào)整對(duì)象的公共行政并不僅僅是指國家行政，它還應(yīng)當(dāng)包括其他非政府組織的行政，即社會(huì)行政。這是由于其自身的演變規(guī)律決定的，只要有組織就有行政管理活動(dòng)。恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中說過，管理是所有社會(huì)存在的必要條件。隨著國家的產(chǎn)生，最重要的領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)的職能便構(gòu)成了國家管理的范圍，同時(shí)，一部分管理社會(huì)的職能仍舊由非國家的組織去行使。但是，隨著一場以重新審視政府與市場關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革的悄然興起，公共性一舉成為行政的首要特征，這就使得行政的研究對(duì)象進(jìn)一步在細(xì)化，也就在這個(gè)時(shí)候，社會(huì)行政悄然地勃興起來，成為公共行政下位的概念之一。于是，國家行政、社會(huì)行政和私人行政儼然成三足鼎立的態(tài)勢(shì)了。

二、從行政的構(gòu)成要素對(duì)三者的區(qū)分

（一）三者的分類標(biāo)準(zhǔn)

在人類歷史的長河中，行政幾乎是伴隨著人類社會(huì)同時(shí)而來，它的發(fā)展自古就有三種形態(tài)：國家行政、社會(huì)行政和私人行政。歷史上的行政主要是按國家行政----私人行政----社會(huì)行政及其三者的相互影響的軌跡而運(yùn)行的。這種運(yùn)行不是一般的簡單的循環(huán)和交融，而是在更高層次上的不斷的提升。自有國家以來，人類社會(huì)的每一個(gè)社會(huì)時(shí)期都絕對(duì)不存在某一種純粹的行政形態(tài)，而是某種形態(tài)占主導(dǎo)地位。因?yàn)椋诖蠖鄶?shù)情況下，三者是互補(bǔ)的在社會(huì)的不同層級(jí)上交互存在，這在很大意義上受國家對(duì)社會(huì)的整合程度以及國家和社會(huì)的變動(dòng)關(guān)系的影響。正是由于這樣的變動(dòng)，我們有必要進(jìn)行進(jìn)一步的區(qū)分研究。

（二）三者的區(qū)分

1．行政的內(nèi)容。國家行政是指國家行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)國家目的，運(yùn)用制定政策法規(guī)、規(guī)章、組織實(shí)施管理、命令、監(jiān)督制裁等方式執(zhí)行國家法律和權(quán)力（立法）機(jī)關(guān)意志的活動(dòng)。它具有包容性，是三種行政形態(tài)中范圍最廣的。在歷史上，國家行政在一段時(shí)期內(nèi)曾今覆蓋整個(gè)國家生活和社會(huì)生活。私人行政是指私法上的個(gè)人建立企業(yè)和團(tuán)體的運(yùn)行中所進(jìn)行的行政管理活動(dòng)。古代的家族和商人們的內(nèi)部運(yùn)作就體現(xiàn)了這種行政的特征，尤其是在人類的經(jīng)濟(jì)交易中得到充分的體現(xiàn)與發(fā)展。而所謂社會(huì)行政就是指非政府組織依照國家法律法規(guī)的授權(quán)，運(yùn)用國家賦予的社會(huì)管理權(quán)限，為實(shí)現(xiàn)國家的社會(huì)目標(biāo)和組織下每一個(gè)成員的利益而進(jìn)行的管理和組織社會(huì)事務(wù)的有效活動(dòng)。2．行政的主體。國家行政的主體原則上是國家行政機(jī)關(guān)，此外，近代法律還創(chuàng)造了其他一些國家行政的主體，如政府間的國際組織，它們也被稱為公共行政的主體或叫公法人。私人行政中的私人企業(yè)和團(tuán)體當(dāng)然成為這一行政形態(tài)的主體，像現(xiàn)在的諸多的家族型企業(yè)就是它的表現(xiàn)。至于社會(huì)行政，那些依法而建立的法律法規(guī)授權(quán)組織是它的主體，一般像一些行業(yè)協(xié)會(huì)之類的自治組織等是它的表現(xiàn)。

3．行政的目的。一般而言，國家行政和社會(huì)行政所追求的目的都是要滿足國家或政府所認(rèn)定的公共利益，所不同的是，前者具體是整個(gè)國家大的公共利益，而后者是某一個(gè)具體的公共利益罷了，像律師協(xié)會(huì)的各項(xiàng)行政就是為的律師這一行業(yè)的公共利益而服務(wù)的。相比之下，私人行政所為之追求的目的是私人利益而已，雖然有時(shí)也有個(gè)別私人的偶然“越禮行為”。

4．行政的手段。眾所周知，任何私人不能把自己的意志強(qiáng)加于人，私人企業(yè)和團(tuán)體原則上只能通過合同方式來把他們的意圖得以實(shí)施。公共行政一般在手段上是可以采取強(qiáng)制措施，而不問當(dāng)事人是否同意，這種手段屬于行政主體的特權(quán)。[2]但是，國家行政絕大部分是如此的，而社會(huì)行政相對(duì)就又弱一點(diǎn)，在于成員與組織間的關(guān)系主要是通過合同的方式來維護(hù)的。

5．行政主體與行政相對(duì)方的關(guān)系。國家行政中，行政相對(duì)方處于弱勢(shì)地位，國家擁有強(qiáng)大的行政力量，行政主體和行政相對(duì)方的關(guān)系是不平等的，前者自身的強(qiáng)制性很容易對(duì)相對(duì)方造成心理上的強(qiáng)制，即便是在施行一些所謂的非強(qiáng)制行政行為，也容易形成事實(shí)上的強(qiáng)制。而在社會(huì)行政中，成員參與組織的行政過程，對(duì)組織的行政活動(dòng)形成一種制約關(guān)系。盡管成員仍然處于一種相對(duì)弱勢(shì)地位，但與國家行政相比，兩者關(guān)系基本上是平等的。至于私人行政，就沒有這樣的問題，因?yàn)樗饺伺c其相對(duì)方完全是通過合同來維系他們之間的管理與被管理關(guān)系的，是在平等自愿的合意上達(dá)成的一種行政關(guān)系。

三、社會(huì)行政的意義與啟示

（一）社會(huì)行政的歷史意義

眾所周知，英國是西方的“福利國家”路線的先行者，其社會(huì)福利的發(fā)展具有深厚的歷史根源，它1834年頒布的“新濟(jì)貧法”就成為社會(huì)行政的起源。隨后，西方社會(huì)的理論界又通過對(duì)“福利應(yīng)該是針對(duì)部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對(duì)這樣一個(gè)自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價(jià)值判斷，逐漸形成了當(dāng)今西方的“社會(huì)行政”概念，即從簡單的公共/私人領(lǐng)域的大分法，從簡單的政府部門/非政府部門的關(guān)系推展到個(gè)人參與到公共生活領(lǐng)域的公民權(quán)范疇，將社會(huì)弱勢(shì)群體的需要同公民參與及社會(huì)整和加以聯(lián)系。[3]資本主義制度確立后到二十世紀(jì)以前，國家對(duì)經(jīng)濟(jì)生活、社會(huì)生活的干預(yù)日漸增強(qiáng)，公共行政等同于國家行政。二戰(zhàn)前后的時(shí)期，“政府干預(yù)的萬能論”被無情地打碎，“政府失靈”的狀況一再出現(xiàn)。于是，一場以重新審視政府與市場關(guān)系為起點(diǎn)、以部分公共管理社會(huì)化和放松管制為主要特征、以治理和善治為目標(biāo)的公共行政改革就在全球范圍內(nèi)萌發(fā)，使得社會(huì)行政與國家行政成為公共行政的“雙手”。如德法日等大陸法系國家的行政法學(xué)著作大多設(shè)專章專節(jié)研究這些“非政府的社會(huì)公共組織”，或是一些英美法系國家的行政法學(xué)著作在討論正當(dāng)程序原則時(shí)，大多會(huì)引用公立學(xué)校開除學(xué)生學(xué)籍或者給予其他紀(jì)律處分的案例，或律師協(xié)會(huì)拒絕給律師頒發(fā)執(zhí)業(yè)執(zhí)照或吊銷開業(yè)律師執(zhí)照的案例。[4]從這個(gè)意義上說，作為行政法的基本調(diào)整對(duì)象的國家行政即將被社會(huì)行政所取代，這是一舉變以前的補(bǔ)充地位為如今的重要地位的飛躍，也是為將來的主導(dǎo)地位做好的一種鋪墊。這種趨勢(shì)也被我國學(xué)者所關(guān)注和研究。種種跡象表明，行政職能的社會(huì)化不但催生了社會(huì)行政，而且讓它壯大了。這正是國家與社會(huì)分離、二元對(duì)立結(jié)構(gòu)以及國家逐步還權(quán)于社會(huì)的歷史必然，也就使得其歷史意義凸現(xiàn)出來。#p#分頁標(biāo)題#e#

1．能改變以往的“行政國家”理念所帶來的公共權(quán)力濫用、官僚主義甚囂塵上、行政效率低下等負(fù)面效應(yīng)。眾所周知，二戰(zhàn)以后，在科技、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展過程中，政府行政權(quán)力的急劇擴(kuò)張，行政職能的日益強(qiáng)化，行政組織的作用和自主權(quán)明顯擴(kuò)大，使得“行政國家”的理念成為西方社會(huì)法治國時(shí)代的第一特征，這就意味著行政裁量的復(fù)雜化和行政職能的多樣化，從而不可避免地對(duì)社會(huì)成員的基本權(quán)利和自由造成了眾多的威脅。而社會(huì)行政的出現(xiàn)，恰恰是在政府與社會(huì)成員之間的一個(gè)緩沖器，一方面能抵制住政府的過分侵?jǐn)_，另一方面又能對(duì)社會(huì)成員的權(quán)利與自由進(jìn)行有效的保護(hù)。

2．能使社會(huì)成員在同等條件下獲得更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而增加公眾對(duì)行政的依存度。這些非政府的社會(huì)公共組織正在從各個(gè)層面、各種場合對(duì)大量的社會(huì)關(guān)系進(jìn)行著有效而有益的梳理與調(diào)整，進(jìn)而替代政府組織的很大一部分行政職能，并且不斷地?cái)U(kuò)大行政職能的范圍，即對(duì)社會(huì)成員提供更多的公共產(chǎn)品和服務(wù)。在如今一種“小政府、大社會(huì)”的時(shí)代面前，國家的政策終將會(huì)“以選擇性而非普遍性的資源分配和分擔(dān)式的支付方式，形成個(gè)人給付、部門（或單位）供款和市場供應(yīng)的局面，社會(huì)行政將依賴于廣闊的社會(huì)部門（如社區(qū)、社團(tuán)）和企業(yè)化的社會(huì)組織來承擔(dān)”，[5]以實(shí)現(xiàn)其所應(yīng)有的功能與作用。所以，現(xiàn)階段政府的任務(wù)，就是要積極立法來規(guī)范一些社會(huì)組織的職權(quán)與行為方式，如《律師法》等；同時(shí)，也要尊重一些社會(huì)部門自身的屬性與規(guī)律，由其內(nèi)部去制定行業(yè)規(guī)范，通過標(biāo)準(zhǔn)的行業(yè)規(guī)范來自律管理，如足球協(xié)會(huì)自己制定的自律性行為規(guī)范等。

（二）給我國的啟示

國家行政機(jī)關(guān)和非政府組織的管理活動(dòng)，是一種公共權(quán)力的運(yùn)用，也是為了實(shí)現(xiàn)公共利益目標(biāo)的。而行政的對(duì)象是社會(huì)公共事務(wù)，它是從整個(gè)社會(huì)出發(fā)，對(duì)社會(huì)各方面進(jìn)行的組織和管理。同時(shí)，公共利益是一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，產(chǎn)生于社會(huì)而又獨(dú)立于社會(huì)。它始終是以謀求公共利益，維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共福利為目的的。因而謀求公共利益是行政的目的，也是它的動(dòng)力源泉。現(xiàn)在的社會(huì)行政也是不能脫離這樣的目的和動(dòng)力的。具體包括三個(gè)方面內(nèi)容：

1．借鑒社會(huì)行政的理論與實(shí)踐，積極推進(jìn)行政職能創(chuàng)新。政府的只能是掌舵而不是劃槳，政府職能的轉(zhuǎn)變是重塑政府的核心。即在政府和社會(huì)的關(guān)系上，要實(shí)現(xiàn)從強(qiáng)勢(shì)國家的單獨(dú)管理轉(zhuǎn)變?yōu)閲液蜕鐣?huì)的共同治理，通過行政參與、非政府組織化，通過政府生產(chǎn)性和服務(wù)性功能的轉(zhuǎn)移，通過社會(huì)責(zé)任的共擔(dān)，通過契約化和委外體制等多種方式，整和民間力量，釋放其原動(dòng)力，形成國家建設(shè)的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)，以推動(dòng)國家發(fā)展。

2．借鑒社會(huì)行政的理論與實(shí)踐，積極推進(jìn)行政文化的創(chuàng)新。社會(huì)行政一般又稱“服務(wù)行政”，不管是西方國家進(jìn)行的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，或是我國所進(jìn)行的行政體制改革運(yùn)動(dòng)，都在告訴我們：政府再造，最重要的在于塑造一個(gè)具有公共服務(wù)精神的政府。在傳統(tǒng)行政體制下，我國政府更多的是一種統(tǒng)治和管理行政。政府扮演的更多的是生產(chǎn)者、監(jiān)督者和控制者的角色，為社會(huì)和公民提供服務(wù)的職能和角色未發(fā)揮和體現(xiàn)出來。這種管理模式忽視了公共管理的內(nèi)在價(jià)值，使政府存在的正當(dāng)性受到質(zhì)疑和詰難，也導(dǎo)致官僚主義和人民對(duì)政府的支持和信心的下降。因此，建立一個(gè)服務(wù)于人民的政府，以人民高興不高興、人民答應(yīng)不答應(yīng)、人民滿意不滿意為施政的目標(biāo)將成為我國的行政改革的方向。

3．借鑒社會(huì)行政的理論與實(shí)踐，積極推進(jìn)行政機(jī)制的創(chuàng)新。充分利用市場競爭的活力，在不擴(kuò)大政府規(guī)模，不增加公共財(cái)政支出的前提下，改善公共服務(wù)的提供，以提高行政效能。并且，我們必須把競爭機(jī)制引入到政府壟斷的公共服務(wù)領(lǐng)域，打破政府獨(dú)家提供公共服務(wù)的壟斷的地位，在法律允許的范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營組織或個(gè)人進(jìn)入提供公共服務(wù)之領(lǐng)域，但必須在資格或說市場準(zhǔn)入方面進(jìn)行科學(xué)、公正、合理的設(shè)定，防止腐敗。結(jié)語社會(huì)行政的勃興，致使公共事務(wù)的參與主體日漸呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)，抽象的公益概念已經(jīng)難以涵蓋行政的目的，公共性隨之萌生。又基于對(duì)行政國家的反思，大量的非政府組織、社會(huì)團(tuán)體等第三部門應(yīng)運(yùn)而生。這種行政職能的社會(huì)化正是國家與社會(huì)適度分離、形成二元對(duì)立結(jié)構(gòu)的必然產(chǎn)物。誠如馬克思所言，國家是“獨(dú)立于社會(huì)之上又與社會(huì)對(duì)立”的“超自然的怪胎”。國家逐步還權(quán)于社會(huì)是人類歷史發(fā)展的必然。這種公共事務(wù)參與主體的多元化，導(dǎo)致了抽象公益的概念的泛化，而現(xiàn)在的公共性一方面照應(yīng)了國家行政和社會(huì)行政并存的事實(shí)，尤其能滿足現(xiàn)代服務(wù)行政的需要；另一方面，其內(nèi)部又同時(shí)蘊(yùn)涵了公共利益乃至私益的成分且兼顧行政活動(dòng)的過程與結(jié)果，因而就能以其極大的包容性取代公益而成為支配行政運(yùn)行的最高理念。

但是，無論是國家行政、社會(huì)行政，抑或私人行政，都是從國家與社會(huì)之間的關(guān)系來考慮的，其著眼點(diǎn)是一種內(nèi)部關(guān)系，即行政組織與相對(duì)人員之間的關(guān)系。這一關(guān)系下如何對(duì)兩者進(jìn)行規(guī)制、定位等等，都涉及到行政目標(biāo)的能否實(shí)現(xiàn)。上個(gè)世紀(jì)中后期以來，西方國家推行行政改革，進(jìn)行著“重塑政府”運(yùn)動(dòng)和“新公共管理運(yùn)動(dòng)”，主要就是對(duì)社會(huì)行政關(guān)注的結(jié)果，這些實(shí)踐有力地促進(jìn)我們對(duì)行政及其理論的深化研究。而在我國，隨著改革的深化，在實(shí)踐中形成了要建立“和諧社會(huì)”的提法，以及為此而在進(jìn)行的一系列建設(shè)，也就是在社會(huì)行政成為一種趨勢(shì)與理念后，我國在法制化建設(shè)的過程中所走出的一條具有中國特色的行政模式和社會(huì)發(fā)展模式的有益嘗試。只有順應(yīng)時(shí)代文明的潮流才能創(chuàng)造出真正的文明。