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作者：顧麗梅 單位：復旦大學

一、大眾傳媒及其政治功能

當代西方,以網絡為代表的大眾傳媒對政治生活的影響越來越受到眾多學者的關注,有人稱它為與傳統的立法、行政、司法權并立的“第四種權力”,或“第四種媒介”。這一變化表明,以網絡為主導的大眾傳媒已經承擔起了重要的政治功能。大眾傳媒以其高度發達的手段,廣泛介入社會政治生活,滲透到政治生活的每一個領域,極大地改變了社會政治結構、公民的政治行為和社會政治心理;改變了傳統權力的性質、分配方式以及權力的運作方式,成為政治系統的有機組成部分。大眾傳媒在西方是作為民意的代言人出現的。傳媒是一種無形的權力,其它權力都得正視它表達的聲音。它不是一種剛性的權力,而是一種柔性的權力。換言之,沒有人必須服從它,但是,也沒有人能忽視它。①與立法、行政、司法權力相比,作為第四種權力的大眾傳媒具有以下功能:

首先,監督功能。道格拉斯•卡特認為:新聞媒介是政府的第四大部門,可以監督立法、行政、司法三權。②換言之,大眾傳媒的作用主要是監督和制約政府其它三個部門。并且,三個部門的相互監督也借助于它的力量。第四種媒介為大眾監督政府、監督受他們委托的各部門的政府官員提供了可能。并且,第四種媒介也能成為政府施政的有力工具。在一些政治家的眼里,作為第四種權力的大眾傳媒,其監督的范圍之廣,力量之大是無與倫比和不可替代的。

其次,服務功能。第四種權力來自于民,服務于民,它的根本精髓是為公眾服務。之所以具有服務功能,不僅因為它以公眾為服務對象,而且與大眾傳媒的思想理念的構成也不無關系。(1)新聞媒介擺脫外來干涉,擺脫廣告商甚至公眾的干涉;(2)新聞媒介服務于‘公眾知情’的權利;(3)新聞媒介追求和表達真理;(4)新聞媒介客觀公正地報道事實。

第三,民主功能。以網絡為主的大眾傳媒其根本宗旨是告知公眾以真相,它極大地縮短了人們之間的時空距離,從而為在較大規模的社會里建立民主制度提供了有效的技術工具,因而第四種媒介具有高度的民主功能。此外,第四種媒介的實質是通過民主性的傳播方式和手段體現出來的,它的民主性是建立在對新聞自由的法律保障基礎上。就其政治功能的角度而言,第四種媒介的主體是社會廣大公眾。

第四,雙向互動功能。以網絡為主導的第四種媒介,創造了全新的、平等的、沒有強權和中心的信息網絡,引起了傳播從單向到交互的質變,真正實現了信息的雙向溝通傳播?；ヂ摼W絡是一種雙向媒介。它要求每個個體不僅被動地接收,還要主動地參與。它的傳播模式也不是一點對多點的單向信息流動,而是多點對多點交互式的和網絡狀的信息流動。

二、大眾傳媒為行政發展提供了新的契機

每種行政理念與范式都有相應的技術支持,即與公共行政相關的行政技術是促使行政發展的主導因素?，F代社會推動行政發展的主導力量是以網絡為主的信息通訊技術,它使得政府乃至行政官員通過網絡與公民之間的溝通更為頻繁、便捷。

第一,以網絡信息技術為主導的大眾傳媒的發展帶來了行政決策的科學化,為行政現代化提供了可能。一方面,現代行政技術③是隨著公共行政管理和現代科學技術的不斷發展而發展的,它與行政流程之間是一種交叉互動的關系。行政技術的發展與創新可以推動行政流程的再造與創新。另一方面,它也為行政決策提供了科學化的工具。因為,科學的行政決策離不開有效、真實的行政信息。行政技術的發展為行政信息的傳輸提供了新的途徑,它使得信息的傳播更具有時效性,更為靈活,更為便捷和廉價。網絡技術的發展使傳統的行政信息的收集與傳遞方式發生了革命性的變化。網絡技術提供了政府與公民之間信息的雙向互動,極大地影響了現行信息傳遞模式,大大提高了信息保真率,改善了決策者的有限理性。就基層行政人員和公眾而言,可直接通過網絡通訊技術將信息直接傳至決策層,使信息傳遞渠道多元化;就傳統的信息傳遞的中間層而言,在網絡通訊技術的沖擊下,其功能不斷減退,導致現代組織結構向中空化方向發展。網絡技術的使用,無形中消除了信息源與決策層之間的人為障礙,使得行政信息的反饋渠道更為暢通,傳遞更為迅速、及時,有利于避免在信息傳遞過程中的信息流失與失真現象,為行政決策的科學化提供了保證。

第二,以網絡通訊為主導的大眾傳媒為行政監督提供了有效的手段。網絡將使權力從政治家和政府管理者的壟斷中轉移到那些直接參與價值增值的普通勞動者和公民手中。公民的政治參與將不僅僅限于投票,更為重要的是對于行政流程與行政活動的監督。新的民主價值觀是建立在公民獲得知情權的基礎之上。知情權是在當代西方得到承認的一項新的公民權利、民主權利,也是大眾傳播媒介所獲得的一項新的權利。如果公民沒有得到充分、正確、全面的信息,也就沒有“充分知情的民主”。知情權的確立使大眾傳播媒介在監督政府、溝通政府與公眾方面發揮了更大的作用,同時也保證了公民更有效地參政。而網絡的出現,賦予了公民充分的知情權。

第三,新的大眾傳媒為公民更為廣泛的行政參與提供了途徑與工具。民主是公民參與政治決策的一種制度安排,而公民要參與決策,必須獲取充分的信息。以網絡為主體的傳播信息技術,以其廉價、快捷性和交互性的特性,為公民廣泛深入、普遍地行政參與開辟了道路。它一方面鼓勵公民積極地參與政府管理生活,另一方面,也為公民的參與提供了有效的技術手段,也使公民參與的范圍更廣。尤其重要的是,以網絡為代表的信息技術使得行政參與者的人數大增,使更多的公民得以參與電子論壇與政治討論。換言之,網絡是交互式的媒介以及多媒體信息高速公路的通訊網絡的普及化。它不象傳統的大眾傳媒那樣信息單向流通,受眾只是被動的接受者。它是信息雙向流動,它為每個公民、不同利益集團、各類組織、政治機構,提供了直接的、普遍交互式的表達意愿、傳遞信息、商議、咨詢、監督、審核、建議、選舉、表決的先進技術裝備。顯然“互動信息技術使選舉和民意測驗變得容易簡單。任何在線上的人都可以參加。”④

第四,大眾傳媒的發展帶來了公共行政理念的重塑。公共行政理念作為政府行政對行政體系和行政行為存在的理想狀態的穩定信念,是整個行政系統的靈魂。從一定意義上說,行政理念體現了對行政行為的認同,決定了行政功能與內在構造。公平正義與行政效率并重、民主行政等是信息社會行政發展的大勢所趨。換言之,信息社會中的公共行政必須考察政府提供的服務是否促進社會公平與效率。“效率”必須以公平的社會服務為前提,以正義的社會貢獻為代價。民主行政要求公眾需要是行政體系運轉的軸心,即公眾的權利或利益應高于政府自身的利益擴展和利益滿足。民主要求廣泛和平等的參與機會。在信息社會,普遍地聯入計算機網絡已成為實現民主的前提之一。網絡技術在公共行政管理中的運用,使民主行政成為可能。此外,政治的民主還必須實實在在地體現在民主的行政過程之中。因此,政治民主、與行政民主并重。#p#分頁標題#e#

三、第四種媒介沖擊下的新的政府治理形式

(一)服務行政范式

在以網絡為主導的第四種媒介的沖擊下,政府再造之風席卷了當今西方世界。新公共管理的本質在于:政府再造,最重要的目標是塑造一個具有公共服務精神的政府。自20世紀90年代以來,各國的政府再造莫不以重塑服務型政府為其要者。美國于1994年9月20日頒布了“顧客至上:服務美國公眾的標準”,主張建立顧客至上的政府。英國政府于1991年頒布公民憲章,主張施行公共管理的顧客導向。加拿大、澳大利亞等國莫不把顧客導向作為政府再造的重要環節。服務型政府的核心是:將政府由原來的控制者角色向服務者角色的轉換。服務型政府意味著:施政目標從由機關和專家決定,變為由公民來決定;從以成本效益為基礎的效率考核,轉變為公眾評估的意見為主導的考核;由對特定“功能”、“權威”、“結構”的服從,轉變為對“使命”、“顧客”、“成果”的認同;從獨斷專橫的領導向公眾參與的領導范式轉變。

(二)民主行政范式

民主行政理念認為,民主國家的基石在于民主原則與民主行政,并使民主哲學能滲入其行政機制之中。政府是手段,而公民是目的,“一切以公民為中心,以顧客為導向”,是民主行政的基本出發點;政府是公共利益的代表,政府必須超越特殊之利益集團;政府不僅要重視行政資源有效運用,亦應重視公共服務的公平,實現社會正義;它強調政府決策的開放性,重視社會公民的參與;強調與他人共享權力,采取雙贏博弈,而非零合博弈;政府鼓勵多元和創新而非無差別的一致和順從等。顯然,在第四種媒介的外力作用下,政府治理理念的變革成為可能。此外,政府還可以利用電子公告板等新的大眾媒介向公眾大量信息,通過電子郵件建立信息反饋系統,促進政治家與公民之間的深入溝通,公民也可以通過電子郵件對政府部門提出批評和投訴。通過這種方式,政治競爭進入了電子空間,一種新的“在線政治”誕生了。電子網絡技術的加入,無疑使得民主變得更為真實與廉價。

(三)虛擬行政范式

在網絡社會,計算機的使用、信息的網絡化、虛擬現實、虛擬社團、虛擬社區乃至虛擬國家都成為政府行政中所面臨的問題。網絡使政府行為的范圍幾乎不受限制,它把人的交往空間擴展到整個地球和結成網絡的群體之間。社團、組織在形態上發生了革命性的變革,無時空限制的虛擬社區打破了以往疆界的限制。比爾•蓋茨在其著作《未來時速》中指出:“在未來幾年中虛擬社區建設將是網絡應用中增長最快的領域之一”。⑤網絡將極大地增加你能參加社區的數量。在虛擬社區里,人們可以直接參政議政,民主的氣氛更為濃厚,民主變得更為直接、更為真實。因為在網絡上任何人的意見都是以光速在傳播,都是直接反饋與自由表達的。虛擬共同體與虛擬社區的存在為虛擬政府的應運而生奠定了基礎。換言之,以國際網絡技術為基礎,聯結政府各機關內部現有和正在建設的網絡,并充分利用國際互聯網、電子郵件、數碼電視等技術形成的一個廣泛聯結的“虛擬政府”是一嶄新的政府模式,它讓具有“虛擬身份”的網絡公民更強烈地感受到民主的氛圍。民主、平等和參與將是它最為典型的特征。

(四)大眾行政范式

隨著網絡的出現而產生了一種政府治理的新范式———大眾行政。它是建立在新的技術與理念支持基礎上的政府治理新形式,是對傳統的政府治理的挑戰。也即指公共決策的一部分由公民選舉代表制定,一部分由公民直接決定。⑥這使得直接民主與間接民主相結合起來,成為民主發展的一個必然的新趨勢。以網絡為主體的第四種媒介不僅增加了公民的權力與政治參與能力,而且網絡的出現消除了城市與城市之間、地區與地區之間以及國家與國家之間的有形疆界,便于全球各地相同目標、興趣相近的個體,通過網絡進行交往,參與政府治理的各項活動。它使人們在家甚至在當地社區就可以參與討論或者制定決策過程,使公民行政參與的范圍更廣。如公民在家里可以參與政府的政策過程;通過公共電子郵件、主頁、電子投遞以及政府信息和行政系統的電子鏈結,來推進民主的運作過程;通過改善政府不同層級的電子鏈結,向公民提供政府和議會的連貫性的信息⑦。網絡作為第四種媒介———大眾傳媒的主導力量,它將從根本上改變工作、家庭、社區以及社會的面貌,對現有的行政理念與政府治理范式形成挑戰。同時,第四種媒介的強大也為當代各國政府制度的進一步發展和完善提供了新的動力。尤其是第四種媒介的發展,不斷為行政發展注入新的活力,提供新的契機,使得行政價值與理念發生了根本性的變革,是即將來臨的21世紀所要面臨的新課題。