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作者：龐蘭強 單位：蘇州大學

一、新公共關系理論

（一）傳統官僚制理論的衰落

1、傳統公共行政及其理論基礎

傳統公共行政模式，又被稱為官僚制行政，產生于19世紀中期的政府改革運動。1854年的諾思科特——特里維廉報告和1870年的樞密院令，標志著英國“公共服務以功績制為基礎的任命制度的開始和庇護制的逐漸衰落”;[1](p30)1883年的《彭德爾頓法》，使得政治中立的文官制度成為政府的人事管理依據，標志著美國自1829年以來把公職作為戰利品酬勞得勝者、政黨直接執政的“政黨分肥制”的終結。中立化、職業化、公開考試錄用、功績制、常任制的文官制度，既有效地克服了政府系統存在的裙帶關系和官場腐敗，又能吸納更多的社會精英以公共職業的方式提供高效率的政府管理和服務；既克服了行政人員與選舉官員共進退所導致的政府行為和政策系統的非連續性，也提升了政府以“機會均等”的方式提供社會服務的公共精神。正因為如此，理論界普遍將政務官與事務官加以區分的文官制度看作是現代公共行政產生的標志。在19世紀末，這一模式受到美國伍得羅•威爾遜和德國馬克思?韋伯理論的深刻影響。因此，傳統國家行政模式又被稱為威爾遜——韋伯模式。威爾遜在1887年發表的《行政之研究》一文中，把“政治”與“行政”界定為涇渭分明的兩個領域：政治是制定法律和公共政策的過程，包含著民主的種種程序，如意見表達、投票和政黨活動等；行政則是詳細、系統地執行法律和公共政策的過程，包含著政府機構及其程序；政治的憲政活動為政府行政提供行為限制與秩序，但政府行政以自身的運作規律保持著相對的獨立性；古德諾在1900年出版的《政治與行政》一書中，將威爾遜的政治與行政二分法進行了進一步的系統闡述，并認為必須把行政置于政治的控制之下，但政治控制不應超過它用以保證國家意志執行的限度；否則，真正國家意志的自由表達就會發生困難，執行也就沒有效率了。在[2](p41)20世紀20年代，隨著美國大學中越來越多的開展“為政府服務”的專家培訓和科研教育，[3]公共行政開始獲得了合法的學術地位，其標志是1926年懷特出版的第一本行政學專著——《行政學導論》。在此著作中，懷特將行政看作是管理和科學命題，認為公共行政自身能夠成為一種超越價值的科學，它應當以追求政府活動的經濟和效率為目標[4]。如果說，威爾遜對傳統公共行政模式的最大貢獻，是通過政治與行政二分法界定了現代公共行政的獨立領域；那么韋伯的貢獻則在于，他提出的官僚制組織理論奠定了現代政府的組織框架和運作機制，從而確立了官僚制在公共行政中的中心地位。韋伯認為，建立在公事公辦、非人格化關系結構、層級節制與專業化分工基礎上的官僚制，是現代文明和民主體制所內含的維持法律、經濟和技術理性的必要條件與組織手段。準確、速度、知識、連續性、靈活、統一、嚴格服從、摩擦少、成本低、結果的預見性，是嚴格的官僚制行政的特性，這使得它在技術方面優于所有其它形式的組織。作為工具理性的官僚制，可以確保法律規則以邏輯嚴密、機械古板的方式應用于實際情景，同時能夠保證行政管理的高效率。可見，韋伯從工具理性角度闡述的官僚制組織思想，與政治——行政二分法下執行功能取向的政府行政是高度吻合的。因此，傳統的公共行政模式又被人們稱為官僚制行政[5]。韋伯認為任何一種合乎需要的統治都有著合理性基礎。既然科層制能夠穩定地運作，并且呈現出等級制的權力矩陣關系，它必然也是以某種合理性作為其實現前提的。他認為，科層制是特定權力的施用和服從關系的體現。具有特殊內容的命令或全部命令得到特定人群服從的可能性可稱為“統治”，此處的統治不包括純粹暴力的控制，因而統治看來更多地限于自愿的服從。自愿的服從又是以形成個人價值氛圍的“信仰體系”為基礎的，作為個人，他必得深刻認同信仰體系，才能取得行動的一致性、連續性而不至于導致內心的緊張，并最終獲得自愿的服從。韋伯把個人自愿服從的體系視為合理性或合法性體系，從而他對一個體系的認識排除了價值判斷。也就是說，合理性并不表現在事實的好壞之分，而是存在于看它是否被人們在信仰上認可，或者說，個人對一種秩序保持了它是一種合法秩序的信念，這就是這個秩序的“正當性”（validity）或它之所以存在的合理性。在正當性信念的支持之下，任何來自權威的命令都會得到個人的遵從，而不論這些命令是否來自統治者個人，或通過契約、協議產生的抽象法律條文、規章等命令形式。這樣一個合法性來源或正當性信念可以分為兩大類別：一類是主觀的正當性，包括情感的正當性（多表現為情緒的接近、親和）、價值合理性的正當性（相信一個秩序體現了個人的美學、倫理或其他價值）、宗教的正當性（來自于對救贖需要秩序這一看法的認可）；第二類是所謂客觀的正當性，包括習慣的正當性（對已經成為過程或重復出現的事實的默認，以及心理學意義上可表述為主要來自于外部壓力的從眾心理）、法律的正當性（對法律體系無論是出于內心的抑或外在的服從）。在這五種正當性信念的統領、號召或驅使之下，由內心向行動的發展方向又可判明為四種不同的行動類型：（1）情感類型行動（情感的正當性）；（2）價值合理性類型行動（包括價值合理性和宗教合理性正當性）；（3）傳統類型行動（習慣的正當性）；（4）目的合理性類型行動（法律的正當性）[6]。

2、傳統公共行政模式的基本特征

對傳統公共行政模式的認知，理論界的看法大同小異。休斯將傳統公共行政模式的特征概括為四個基本方面：（1）政府按照等級制、官僚制原則進行組織，以提供政府機關正常運作的最佳方法；（2）政府一旦介入到某些政策領域內，它就可以通過官僚制組織結構成為商品和服務的直接提供者；（3）政治與行政能夠相分離，以確保責任性；（4）認為公共行政是行政管理的一種特殊形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領導人服務的職業官僚[1](p2)。傳統的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業社會的政府管理相適應的實踐模式，加拿大學者納德?薩維稱之為“工業社會的政府組織模式”、“19世紀的行政技術”。這種傳統的公共行政實踐模式有如下四個基本特征：一是政府組織及其結構應根據韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴格遵守這一原則是政府運作的最佳方式；二是公共物品及服務應由政府機構（官僚機構）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責任制的落實；四是行政被當作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業化的官僚來擔任[7]。彼德斯將傳統公共行政的信條歸結為六個方面：（1）政治中立的公務員制度，即公務員保持價值中立和非政治化；（2）政府部門內部實行層級制和規章制度式的管理；（3）政府內部組織的永久性與穩定性，即公務員終身職業和“社會契約”式的職業保障；（4）制度化的公務員制度，并把它作為一個法人團體進行管理；（5）盡可能做到結果的平等，即提供標準化、無偏私的管理與服務[8]。我國有學者認為，從總體上看，傳統公共行政模式具有如下四個基本特征：#p#分頁標題#e#

第一、公共事務治理的單一行為主體。威爾遜認為，所謂政府的“適當”任務，即凡公共事務應當由政府管理，其它社會組織不能承擔；反之，政府統管一切社會事務，或應該由政府承擔卻又不管，均為“不適當”。[9]古德諾也認為，政府就是“公共服務的總體”。[2](p11)在此觀念下，公共行政就是管理公共事務，體現著政府管理國家事務的藝術與科學。可見，由政府直接向社會提供各種公共產品和公共服務，就成為傳統公共行政的首要特征。

第二，管制與執行的社會價值趨向。公共行政是為達到既定的政治目的而對人和物的組織與管理。因此，政府的功能就是科學組織國家政務、高效執行國家法律與公共政策，實現政治決定的目標。至于實現民主價值以及法律與公共政策制定的相關事務，則交給政治家們和立法機關去完成。這種純工具性的社會價值取向的理論基礎，就是政治—行政二分法、工具技術理性的官僚制與價值中立的公務員制度。

第三，內部取向的組織效率觀。當把公共行政看作是價值中立的執行工具時，如何追求政府內部的組織效率及其實現機制的不斷改進，就成為傳統公共行政的努力重點。正如古立克所言：“效率就是公共行政價值尺度中的頭號原理，效率也是行政科學的大廈得以建立起來的價值基石”[10]。沃爾多也認為，舊公共行政學的特征是相信行政實踐是一個技術問題，其關鍵在于執行中的工作效率。因此，按照效率標準追求最佳的組織原理，就成為公共行政的奮斗方向。他同時認為，將效率放在至高無上的地位而沒有考慮工作的性質，只能導致公共行政學研究的范圍太狹窄、太局部化了。[11]正如亨利所言，當公共行政忽視民主價值、公民參與、社會正義等價值時，只能導致“民主社會中的官僚制度，不為統治者服務，而是為被統治者服務”，即“有行政而無公共”。[12]

第四，與第三點相關聯的是追求官僚制組織體系的不斷完善。當傳統公共模式把追求組織內部的組織效率作為奮斗目標時，作為技術與理性工具的官僚制很好地勝任了這一使命。官僚制與政治——行政二分法、最佳的組織原則實現了最優的組合和默契，并擔當了政府組織效率實現機制的最佳組織載體。因此，“在整個漫長的歷史中，無論是否明顯，傳統的行政模式實際上嚴格按照韋伯的理論發展的”[1](p31)。非人格化、層級化、專職化、專業化、權責一致、一切按法律和規則行事，就成為了傳統公共行政模式的金科玉律[5]。也有人認為，傳統公共行政實質上就是具有廣泛影響的“官僚制”政府的職能，它最顯著的特征表現為兩個方面：其一是強調公共事務及公共服務的官僚獨占模式，認為政府組織才是提供公共服務的基本形式。其二是注重官僚制組織機構的層級和嚴格的規章制度，以保證組織運轉的效率。應該說，傳統公共行政是與一定的歷史條件相適應的，它的主要功績在于把公共行政從一般政治活動中分離出來，使公共行政專業化，特別是它注重行政組織建設和制度建設，加強行政和效率研究，從而強化了政府對社會的管理。它解決了人民當時希望解決的問題，如社會穩定、社會基本保障和公平、社會公共物品的供給，然而隨著社會的發展，尤其在全球化和信息化高度發展的當代社會，傳統公共行政的模式已經表現出越來越多的缺陷。例如，在信息社會，刻板、僵硬的規章就成為追求效率、滿足人們多樣化的公共需求的最大障礙。同時，由于傳統模式下的政府壟斷和權力集中，導政公共管理領域效率低下[13]。盡管這種模式曾在公共管理中發揮過重要的、積極的作用，但是，傳統的公共行政管理模式越來越不適應，西方世界由工業化社會向后工業社會或信息社會的轉變，它的基本原則受到了嚴峻的挑戰，并在實踐中逐漸失效或過時。首先，作為傳統的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業時展起來的官僚體制，專注于各種規章制度及其層疊的指揮系統，已不能有效運轉；它變得機構臃腫、浪費嚴重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運轉了[14](p21-22)。其次，政府機構作為公共物品及服務的唯一提供者的壟斷地位已經動搖，各種私人公司、獨立機構和社會團體參與公共物品及服務的提供，不同的政府機構也為提供相同的公共物品及服務而展開競爭。再次，政治與行政的分開在實踐中是難以做到和不現實的。在當代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務）之中，文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統的人事行政模式也發生了重大變化，公務員（文官）的永業（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時雇傭成為重要的用人方式。“新公共管理”實踐模式在某種意義上正是為了克服傳統的公共行政模式的弊端而出現的，它是當代人類社會發展，尤其是公共管理實踐變化的必然產物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現實性和生命力。根據以上分析，以傳統的官僚制公共行政理論支配下的社會體制中，并沒有社會公共行政主體生存的空間；而“新公共管理”理論的出現為社會行政主體的產生提供了有力的理論支持。

（二）新公共管理理論

新公共管理是個非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統公共行政學的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域持續進行的改革運動。其名稱在西方各國也不盡相同，如在英國叫“管理主義”，在美國則稱為“企業家的政府”或“新公共管理”，在其他一些國家又稱為“市場導向型公共行政”等等，但是它們都具有大體相同的特征。

1、新公共管理理論的基礎及其基本理念

如果說傳統的公共行政以威爾遜、古德諾的政治——行政二分論和韋伯的科層制論為其理論支撐點的話，新公共管理則以現代經濟學和私營企業管理理論和方法作為自己的理論基礎。首先，新公共管理從現代經濟學中獲得諸多理論依據，如從“理性人”（人的理性都是為自己的利益，都希望以最小的付出獲得最大利益）的假定中獲得績效管理的依據；從公共選擇和交易成本理論中獲得政府應以市場或顧客為導向，提高服務效率、質量和有效性的依據；從成本——效益分析中獲得對政府績效目標進行界定、測量和評估的依據等等。其次，新公共管理又從私營管理方法中汲取營養。新公共管理者認為，私營部門許多管理方式和手段都可為公共部門所借用。如私營部門的組織形式能靈活地適應環境，而不是韋伯所說的僵化的科層制；對產出和結果的高度重視（對私營部門來說，產出就意味著利潤，而在高度競爭的市場環境中，要獲取利潤就必須給顧客提供高質量的服務，同時盡可能地降低成本），而不是只管投入，不重產出；人事管理上實現靈活的合同雇傭制和績效工資制，而不是一經錄用，永久任職，等等。總之，新公共管理者認為，那些已經和正在為私營部門所成功地運用著的管理方法，如績效管理、目標管理、組織發展、人力資源開發等并非為私營部門所獨有，它們完全可以運用到公有部門的管理中。公共管理理論的興起作為對公共行政的沖擊，可以追溯到20世紀60年代末和70年代初。這一時期，許多英國學者都努力通過應用決策理論、組織理論以及政策分析和政策研究的發展，來增強對英國中央和地方行政的分析。而在美國，公共管理的出現是對公共政策和公共行政學者不滿的產物。認為：進入新經濟時代，在經濟全球化和信息化的浪潮下，這種官僚化組織顯得行動遲緩而且程序煩瑣，不再適應經濟和社會發展的需要。如美國政府于1993年發表了《全國績效評估》報告，對官僚制組織存在的問題進行診斷并提出“重塑政府”的一整套解決方案，強調“從人人為遵守規定而負責的體制轉變為人人為取得成果而負責的體制”。從公共行政的發展歷程來看，它之所以面臨諸多“危機”，一個很重要的原因便是它無法有效地回應日益增多的公眾需求。而現代公共管理著眼于這個問題的解決。新公共管理的顯著特征表現為：政府主要提供公共產品與公共服務，不提供私人產品，不干預私人領域的活動；政府負責執行市場經濟法律，對市場秩序與市場運行進行平等的監管與公正執法，運用宏觀調控手段實現公共政策；除了必要的社會管制和經濟管制之外，政府不直接干預企業活動，不采用行政手段干預市場運行。它的基本理念包括：第一，承認公眾需求的合理性、以滿足公眾需求為焦點。現代公共管理不僅關注政府應該做什么、如何去做，更應當關注公眾希望從政府那里得到什么、公眾的需求如何才能得到滿足。第二，諸多的社會問題雖然形式多樣而且日趨復雜，但都與公眾需求或切身利益相關。如果說公共行政關注“政府如何解決這些問題”，那么現代公共管理就應該關注“社會問題如何才能通過政府及非政府的途徑得到解決”。第三，確保公共利益的增進和分配是公共管理的根本目的。公共管理主體對社會問題的回應不是即時性的和功利性的，而應該看作是“有效地增進與公平地分配社會公共利益的調控活動”；或者說，公共利益乃是現代公共管理的本質問題。第四，新公共管理強調有效性和結果取向的理念，現代公共管理更加關注這些基本理念，并且強調通過立法、行政、司法職能、政府與非政府等多種途徑，以及績效協議制度、市場或準市場的手段，以保證實現有效性和可能性[13]。新公共管理思潮的出現與各國行政改革的浪潮是密不可分的，它有力地推動了“重塑政府運動”。在凱恩斯理論的影響下，當政府這只“看得見的手”干預市場并獲得巨大成功時，與“市場失靈”相伴隨的“政府失靈”也表現得非常明顯。一方面政府對社會、市場的管理，不僅使政府所承擔的任務越來越多，成為“萬能政府”，而且政府對外管理的實際效率也很低，在不少方面負面影響越來越大；另一方面政府中官僚機構膨脹，效率低下，財政支出擴大。正是在這種背景下，世界上絕大多數國家都要求政府進行改革。人們在“實用主義”、“小政府意識形態”、“商業動力化”等思潮的影響下，要求政府把公共事務特別是公共物品（服務）民營化；推進社區主義，建立理想的政府、市場、社區三足鼎立的公民社會；加強公共部門與私營部門的合作，發展非政府、非營利性組織；用企業精神再造政府，把企業管理中的組織文化注入到政府組織中，提高政府部門的競爭力。#p#分頁標題#e#

2、新公共管理理論與傳統官僚制理論的區別

首先，新公共管理改變了傳統公共模式下的政府與社會之間的關系，重新對政府職能及其與社會的關系進行定位：即政府不再是高高在上、“自我服務”的官僚機構，政府公務人員應該是負責任的“企業經理和管理人員”，社會公眾則是提供政府稅收的“納稅人”和享受政府服務作為回報的“顧客”或“客戶”，政府服務應以顧客為導向，應增強對社會公眾需要的響應力。近年來，英、德、荷蘭等國政府采取的簡化服務手續、制訂并公布服務標準、在某一級行政區域和某些部門或行業開辦“一站商店”服務等，就是在這種新的政府——社會關系模式下所施行的一些具體措施。其次，與傳統公共行政只計投入，不計產出不同，新公共管理更加重視政府活動的產出和結果，即重視提供公共服務的效率和質量，由此而重視賦予“一線經理和管理人員”（即中低級文官）以職、權、責，如在計劃和預算上，重視組織的戰略目標和長期計劃，強調對預算的“總量”控制，給一線經理在資源配置、人員安排等方面的充分的自主權，以適應變化不定的外部環境和公眾不斷變化的需求。第三，與上一點緊密相聯，新公共管理反對傳統公共行政重遵守既定法律法規，輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規制（即主要通過法規、制度控制），而實現嚴明的績效目標控制，即確定組織、個人的具體目標，并根據績效示標（performanceindicator）對目標完成情況進行測量和評估，由此而產生了所謂的三E，即經濟（economy）、效率（efficiency）和效果（effect）等三大變量。第四，與傳統公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調政府廣泛采用私營部門成功的管理方法和手段（如成本—效益分析、全面質量管理、目標管理等）和競爭機制，取消公共服務供給的壟斷性，如“政府業務合同出租”、“競爭性招標”等，新公共管理認為，政府的主要職能固然是向社會提供服務，但這并不意味著所有公共服務都應由政府直接提供。政府應根據服務內容和性質的不同，采取相應的供給方式。這就為社會行政的大量運用提供了理論支撐。第五，在看待文官與政務官的關系上，新公共管理與傳統公共行政存在著明顯的分野。傳統公共行政強調政治與行政的分離，強調文官（包括高級文官）保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性，因此不應將政策制定和行政管理截然分開。事實上傳統公共行政的政治——行政二分法在現實中也根本行不通。因為國會、總統等政治機構及政務官對于政策問題往往只是提出原則性目標，而具體的政策方案是由行政機構及文官制定并加以落實的，這本身就是一個社會價值的權威性分配即政治決策的過程，其間不可避免地摻雜著文官的個人信仰和價值觀。當文官對政務官制定的政策心存疑慮甚至不滿時，他們甚至會蓄意阻撓政策的執行。除此以外，文官所擁有的五大優勢決定了文官能夠在很大程度上影響甚至支配政務官的決策，一是任期優勢，事務官的任期長，而政務官隨政府更換任期短（美國政務官平均任期僅22個月）。二是專業知識優勢，這是事務官長期在一個部門任職而政務官調動頻繁的必然結果。三是信息優勢，送達政務官的信息由事務官篩選加工，而篩選加工信息大有文章可做。四是時間優勢，事務官主要精力放在部內工作上，而政務官主要精力放在應付議會質詢、內閣會議、聯系選民等事務上。五是人數規模優勢，政務官與事務官的比例嚴重失調，美國聯邦政府現有文官250萬，而政務官僅4000人左右，這使得“兩官”力量失去平衡，政務官基本上沒有能力控制自己的部門。如英國衛生和社會保險部的七位政務官實際上根本無法控制他們的96850名文官。在這種情況下，若硬性規定文官的政治中立，既不可行，也不合理，它只會使文官失去政治敏感性和對公眾要求的響應力，只有正視行政機構和文官的政治功能，才能提高他們的自覺意識，即除了盡職盡責地執行政策外，更以主動的態度設計政策議程，并善用裁量權發展公共政策，使政策更加有效地解決社會問題。第六，與傳統公共行政熱衷于擴展政府干預、擴大公共部門規模不同，新公共管理主張對某些公營部門實行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務的供給，即通過擴大對私人市場的利用以替代政府公共部門。需要說明的是，許多新公共管理的擁護者、支持者也認為，公營部門的私有化并非新公共管理的必不可少的特征。公用事業民營化便是這一思想的集中體現，由此出現了許多新型的社會行政主體。第七，與傳統公共行政模式下的僵硬的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環節上的靈活性，如以短期合同制取代常任制，實行不以固定職位而以工作實績為依據的績效工資制等等。[15]總之，新公共管理理論打破傳統官僚制理論僵化的公共管理模式，引進企業先進的績效管理，提倡管理方式的多樣化與主體的多元化，這些思想為政府職能轉變、權力下放，社會行政主體的大量涌現提供了理論基礎。

3、新公共管理模式

公共管理是指公共組織對社會公共事務的管理。由于紛繁復雜的公共事務可以歸納為國家公共事務、政府公共事務和社會公共事務三大類，因此，我們也應該把種種公共管理歸結為國家公共管理、政府公共管理和社會公共管理。正是這三種管理共同構成了一個有機統一的龐大的公共管理體系。公共管理是由國家公共管理、政府公共管理、社會公共管理構成的，因此，“國家”、“政府”、“社會”都分別是公共管理的內涵之一。然而，比較而言，只有“社會”才是公共管理的共同內涵，因為公共管理來源于社會而且最終又歸于社會。公共管理的主體是國家、政府和社會公共組織。[15]作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場導向的公共行政”等。“新公共管理”（或“管理主義”）是一個多維度的、非常寬泛的概念。對于它的內涵，人們做出了各種不同的界定。例如，波立特（C.Pollitt）在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經驗》一書中認為，“新公共管理主義”主要由本世紀初發展起來的古典泰勒主義的管理原則所構成，即它強調商業管理的理論、方法、技術及模式在公共部門管理中的應用；瓦爾特?基克特（WalterJ.M.Kiekert）在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強調商業管理風格，顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績效評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑[16]。“新公共管理”有時被當作單一模式概念，有時則被當作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內容：（1）起催化作用的政府：掌舵而不是劃槳；（2）社區擁有的政府：授權而不是服務；（3）競爭性政府：把競爭機制注入到提供服務中去；（4）有使命的政府：改變照章辦事的組織；（5）講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；（6）受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；（7）有事業心的政府：有收益而不浪費；（8）有預見的政府：預防而不是治療；（9）分權的政府：從等級制到參與和協作；（10）以市場為導向的政府：通過市場力量進行變革。這十大原則構成《改革政府》前十章的標題。奧斯本和蓋布勒在書中對這十個原則進行了詳細的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎。克林頓總統給予該書很高的評價：“美國每一位當選官員應該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對政府進行改革。#p#分頁標題#e#

該書給我們提供了改革的藍圖。”[14]（哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內容歸納為如下十大趨勢：(1)主管的戰略角色和戰略管理實踐的強化；(2)從行政到管理的重點轉移，即從執行規則到實現既定目標的轉移；(3)人事權由中央人事部門向部門主管的轉移，限制工會的權力，打破統一的工資結構；(4)政策制定和執行的分離，即核心部門集中于戰略管理和計劃，設立獨立執行機構來執行政策；(5)績效工資制；(6)改善財務管理，強化財務控制；(7)以組織規劃和評估的形式，把執行機構的運作與其目標更密切地聯系起來；(8)加強對運作狀況的評估；(9)追求高質量和高標準的顧客服務；(10)改變傳統的組織文化，建立新的“心理契約”。參見：周志忍.當代國外行政改革比較研究[M].國家行政學院出版社,1999.28－29.）《布萊克維爾政治學百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要勞務承包而不要通過沒有終結的職業承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務的多元結構（寧可出現多種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運用控制手段，如美國選舉產生的校董會制度），而不要單一的無所不包的供給方式結構的傾向；寧可向使用者收費（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業基礎的傾向。”[18]另一些學者則認為并不存在統一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。

英國學者E?費利耶（EwanFelie）等人在《行動中的新公共管理》一書中認為，在當代西方政府改革運動中，至少有過四種不同于傳統的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。這四種模式及其特征分別是[19]：（1）效率驅動模式（NPMModel1:TheEfficiencyDrive）。這是當代西方政府改革運動中最早出現的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經濟學。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術引入公共部門管理的嘗試，強調公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅動模式的基本內容及特征有：強烈關注財政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關心信息系統的完善；建立更強有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標定向和績效管理，權力向資深管理者轉移；發展正式的績效評估方法；強調對顧客負責，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎和顧客導向，以及在邊際上進行類似于市場的實驗（準市場）；解除勞動力市場的規制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調節權力的減少，權力向管理者的轉移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業管理色彩而較少官僚色彩的授權，但更強調責任制；采用公司治理的新形式，權力向組織戰略頂層轉移等。（2）小型化與分權模式（NPMModel2:DownsizingandDecentralization）。這種模式在80年代雖然沒有像模式（1）那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強，地位日益重要。它與20世紀組織結構的變遷密切相關。它派生于這樣一個論證，即20世紀前3/4個世紀（1900－1975年）組織結構向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉變已走向它的反面，本世紀最后的25年出現了組織發展的新趨勢，包括組織的分散化和分權，對組織靈活性的追求，脫離高度標準化的組織體制，日益加強的戰略和預算責任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現在私人部門，同樣也出現在公共部門。從歷史上看，公共機構提供大眾服務和大規模提供標準化產品以及控制市場都可看作是一種“福特主義”（Fordist）的生產方式——它在二戰后達到了它的頂峰。用組織理論的術語來說，福特主義的企業也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級、規章制度和非人的、正式的關系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來，無論是在私人部門還是在公共部門，都出現了向“后福特主義”組織結構模式迅速轉變的趨勢。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強作為特征，大型的組織縮小規模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業單位。當代公共部門組織結構變遷趨勢反映的小型化和分權模式的要點是：從早期強調以市場為中心向更精致和更成熟的準市場的擴展，從計劃到準市場的轉變成為公共部門配置資源的機制；從層級管理向合同管理的轉變；較松散的合同管理形式的出現；小戰略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗和非戰略職能的合同承包；分權和小型化——公共部門領取薪金者的大量減少，向扁平型組織結構的轉變，組織高層領導與低層職員的減少；公共資助與獨立部門供應相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網絡形式相互作用一類的新風格的轉變，對組織間的戰略的日益重視；從標準化的服務向靈活多樣的服務系統的轉變等。（3）追求卓越模式（NPMModel3:InSearchofExcellence)）。這種模式顯然與80年代興起的企業文化（公司文化）的管理新潮相關——特別是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（Petters和Watterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強調組織文化重要性的人際關系管理學派對公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式（2），強調價值、文化、習俗和符號等在形成人們的實際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強烈的興趣。這種模式可以分為從下而上和從上而下兩種途徑。前者強調組織發展和組織學習（80年代末的“學習型組織”運動是其新近的表現）；后者強調將已經出現的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導一種公司文化的發展，強調魅力的影響或示范作用。

追求卓越模式的要點是：在由下而上的形式中，強調組織發展和組織學習，將組織文化看作一種組織發展的粘合劑；強調由結果判斷績效，主張分權和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進組織文化的變遷，管理組織變遷項目；重視領導魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應用魅力型的私人部門角色模式，要求更強有力的公司培訓項目）；公司口號、使命、聲明和團結的加強，一種明確的交往戰略，一種更具戰略性的人力資源管理職能等。（4）公共服務取向模式（NPMModel4:PublicServiceOrientation）。這是目前最不成熟的模式，但仍展現出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強調公共部門的公共服務使命，但又采用私人部門的“良好的實踐”中的質量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認同感和目標使命——以合法性。這種模式的基本內容及特征是：主要關心提高服務質量（如應用質量誘因，采用全面質量管理方法），強調產出價值，但必須以實現公共服務使命為基礎；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強調公民權理念；懷疑市場機制在公共服務中的作用，主張將權力由指派者轉移到民選的地方委員會；強調對日常服務提供的全社會學習過程（如鼓勵社區發展、進行社會需要評估）；要求一系列連續不斷的公共服務的使命與價值，強調公民參與和公共責任制等。#p#分頁標題#e#

美國著名公共管理學者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當代西方行政改革及公共管理實踐中正在出現的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規制政府模式。他從組織結構、管理過程、政策制定和公共利益四個方面來刻畫和比較這四種模式的特征[20]。顯然，在不同學者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內涵及特征。我國有學者將“新公共管理”的內容歸納為如下八個方面：（1）讓管理者進行管理（強調職業化管理）；（2）衡量業績（明確的績效標準與績效評估）；（3）產出控制（項目預算與戰略管理）；（4）顧客至上（提供回應性服務）；（5）分散化（公共服務機構的分散化和小型化）；（6）引入競爭機制；（7）采用私人部門的管理方式；（8）改變管理者與政治家、公眾的關系。這八個要點既是當代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。[21]其中的強調職業化管理、分散化管理等模式顯然在社會行政主體的管理方式上體現更加明顯。作為傳統公共行政模式的替代物，“新公共管理”實踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現的一次重大突破或一次深刻的變化。它改變了傳統公共行政以行政強制手段實現管理目的，單純追求行政結果的單一官僚制管理模式，代之以更人性化、注重與管理相對方雙向互動的管理過程。用澳大利亞學者約翰?哈里森的話來說，它體現了公共管理方式的根本性、方向性的調整。正是由于新公共管理的這種管理新模式使得行政方式的多樣化成為必然，行政主體的多元化隨之出現，社會行政主體從此活躍在行政管理的大舞臺。

4、對新公共管理的批評

新公共管理在西方各國日趨流行的同時，也遭受到許多批評和指責，主要有以下幾方面：（1）新公共管理無視公營部門與私營部門的根本差別，盲目采用私營部門的管理方法，但兩者在根本目標上并不相同，前者是提供公共服務，后者則以利潤為最終目的。（2）新公共管理用經濟學的眼光看待公共服務的供給，這是不適當的，把政府與公眾的關系完全等同于供方與顧客的市場關系，實際上是把前者簡單化。因為相對于政府來說，公眾具有彼此沖突的雙重角色，他們既是享受政府服務的“顧客”，又是作為政府稅收來源的納稅人。一方面，他們要求政府提供更多的服務，另一方面又抱怨自己交的稅太多。（3）新公共管理強調對產出或績效目標進行精確的界定、測量和評估，但政府的許多服務項目，其產出、成本以及績效都是難以量化的，因而也就難以準確測量和評估。（4）新公共管理主張公營部門私有化，實際上是放棄政府公共服務職能，逃避提供社會福利的責任。（5）新公共管理強調目標管理、績效管理，實際上是一種“新泰勒主義”。（6）新公共管理主張對高級文官實行政治任命，以加強對他們的政治控制，破壞了傳統的文官政治中立原則，在一定程度上會導致政治上的腐敗和濫用職權。（7）新公共管理強調的所謂“顧客導向”、長期計劃和預算總量控制很難付諸實施。盡管新公共管理受到了各種指責和批評，但在西方公共行政領域，已成為一種不可逆轉的時代潮流，80年代以來西方許多國家開展的一系列行政改革便是這一潮流的集中反映。從美國的“重塑政府”運動到英國的“憲章運動”，從其他西方國家普遍實行的市場導向和顧客導向的行政改革措施到我國的政府體制改革，都在不同程度上實踐著新公共管理，體現出新公共管理的諸般特征[15]。

二、治理理論

（一）治理的基本含義

1989年世界銀行在概括當時非洲的情形時，首次使用了“治理危機”（crisisingovernance），此后“治理”一詞便廣泛地被用于政治發展研究中，特別是被用來描述后殖民地和發展中國家的政治狀況。英語中的治理一詞（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。長期以來它與統治（government）一詞交叉使用，并且主要用于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中。但是，自從90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予governance以新的含義，不僅其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義，而且其涵義也與government相去甚遠。它不再只局限于政治學領域，而被廣泛作用于社會經濟領域，不僅在英語世界使用，并且開始在歐洲各主要語言中流行。正如研究治理問題的專家鮑勃?杰索普（BobJessop）所說的那樣：“過去15年來，它在許多語境中大行其道，以至成為一個可以指涉任何事物或毫無意義的‘時髦詞語’”[23]。“治理”（governance）與“統治”（government）從詞面上看似乎差別并不大，但其實際含義卻有很大的不同。在不少學者眼中，區分治理與統治兩個概念甚至是正確理解治理的前提條件。正如讓－彼埃爾?戈丹（Jean-PierreGaudin）所說，“治理從頭起便須區別于傳統的政府統治概念”。[23]治理作為一種政治管理過程，也像政府統治一樣需要權威和權力，最終目的也是為了維持正常的社會秩序，這是兩者的共同之處。但兩者至少有兩個基本的區別。

首先，治理與統治的最基本的，甚至可以說是本質性的區別就是，治理雖然需要權威，但這個權威并非一定是政府機關；而統治的權威則必定是政府。統治的主體一定是社會的公共機構，而治理的主體既可以是公共機構，也可以是私人機構，還可以是公共機構和私人機構的合作。治理是政治國家與公民社會的合作、政府與非政府的合作、公共機構與私人機構的合作、強制與自愿的合作。治理的主要特征“不再是監督，而是合同包工；不再是中央集權，而是權力分散；不再是由國家進行再分配，而是國家只負責管理；不再是行政部門的管理，而是根據市場原則的管理；不再是由國家‘指導’，而是由國家和私營部門合作”[24]。所以，治理是一個比政府更寬泛的概念，從現代的公司到大學以及基層的社區，如果要高效而有序地運行，可以沒有政府的統治，但卻不能沒有治理。

其次，管理過程中權力運行的向度不一樣。政府統治的權力運行方向總是自上而下的，它運用政府的政治權威，通過發號施令、制定政策和實施政策，對社會公共事務實行單一向度的管理。與此不同，治理則是一個上下互動的管理過程，它主要通過合作、協商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。治理的實質在于建立在市場原則、公共利益和認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權威，而是合作網絡的權威。其權力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。就其直接原因而言，西方的政治學家和管理學家之所以提出治理概念，主張用治理替代統治，是他們在社會資源的配置中既看到了市場的失效，又看到了國家的失效。市場在限制壟斷、提供公共品、約束個人的極端自私行為、克服生產的無政府狀態、統計成本等方面存在著內在的局限，單純的市場手段不可能實現社會資源的最佳配置。同樣，僅僅依靠國家的計劃和命令等手段，也無法達到資源配置的最優化，最終不能促進和保障公民的政治利益和經濟利益。正是鑒于國家的失效和市場的失效，“愈來愈多的人熱衷于以治理機制對付市場和國家協調的失敗”[25]。世界銀行[26]是在兩個層次上使用治理概念的：一個是“技術領域”的，強調治理就是建立“發展的法律框架”和“培養能力”。其中包括實現法治、改進政府管理，提高政府效率等。二是支持和培養公民社會的發展，自愿性組織、非政府組織、各種社團等都是要發展的對象。而對公民社會的推動涉及到提高責任心、合法性、透明度以及參與水平，實際上就是歸權于社會。羅斯[27]認為，在現有的研究中，“治理”的各種定義可以大致被梳理成兩類用法：一種是規范意義上的。治理既可以是好的也可以是壞的。好的體現為使國家作用最小化，鼓勵非國家的管制機制出現，縮小政府規模，改變政治在社會經濟事務中的作用。比如“新公共管理”，“善治”等說法都意味著更小的政府，政府的作用是掌舵而不是劃船。另一種是描述意義上的。指的是一系列政治行為者互動的模型或方式。強調公、私、自愿組織之間的交換和互動。比如“行為者網絡”，“自我管制機制”、“信任”、“習慣和慣例”、“禮物關系”、“非正式義務”等被用來描繪復雜的互動關系的實際運行[28]。#p#分頁標題#e#

（二）治理理論的基本特征

治理實際上是對公共事務管理機制的制度創新。它打破了市場與經濟、公共領域與私人領域、政治國家與公民社會的傳統兩分法思維模式，把有效的管理看作兩者的合作互動過程，力圖建立起全新的公共事務管理新范式。公共管理中的治理理論具有如下基本特征：第一，公共權力的多元性。政府組織、非政府組織以及其他社會組織，凡參與公共事務處理的主體都可能形成權力中心。第二，政府能力的有限性。政府并非萬能，傳統的管制性政策由于效率遲緩或其它因素，往往無法達到預設的目標與規范，形成政府失靈的局面。而非政府性質的社會組織利用新的技術和方法，同樣可以使一些公共管理事務高效運轉。第三，組織邊界的模糊性。無論政府組織與非政府組織之間，還是公共領域與私人領域之間，都形成了一種平等競爭的、合作協商性的互動關系，依靠彼此間的利益協調和相互博弈達到公共管理的目的，從而模糊了彼此間的權力界線和所承擔的責任。第四，各類主體的依賴性。由于政府組織與其他社會組織之間，或者各類社會組織之間存在著相互的權力依賴關系，必須彼此交換資源、持續協調才能順利實現各自的目標。最終形成了你中有我，我中有你，我離不開你、你也離不開我的參與性自主網絡[29]。用治理代替統治，實質上是為了解決社會資源配置過程中的市場和政府雙重失靈問題。但治理并非萬能，也存在著失靈問題。如何使治理沿著使公共利益最大化的方向發展，是確保治理有效的根本。為此，“善治”的概念應運而生。聯合國亞太經濟社會委員會（UnitedNationEconomicandSocialCommissionforAsiaandPacific）認為善治具有如下八個特征：一是參與的治理（Participatory），二是依法行政的治理（Followstherulebylaw），三是透明化的治理（Transparent），四是回應性的治理（Responsive），五是共識取向的治理（Consensusoriented），六是公平與公開的治理（Equitableandinclusive），七是效能與效率的治理（Effectiveandefficient），八是負責盡職的治理（Accountable）[31]。俞可平總結各種觀點，結合我國國情，把善治的基本要素總結為六個[31]：第一，合法性（Legitimacy）。這里的合法性與法律法規沒有直接關系，是指社會秩序和權威被自覺認同和服從的性質和狀態。第二，透明性（Transparency）。指政治信息公開，每一個公民都有權并可以獲得與自己的利益相關的政府政策信息。第三，責任性（Accountability）。指個人、組織或者機構都應當對自己的行為負責，特別是那些與某一特定職位相連的職責和相應的義務。第四，法治性（Ruleoflaw）。任何政府官員和公民都應當依法行事，在法律面前人人平等。政府的行為特別要受到法律的制約。第五，回應性（Responsiveness）。指公共管理機構和人員必須對公民的要求做出及時的和負責任的反應。第六，有效性（Effectiveness）。指管理機構設置合理，管理的成本降低，公共管理活動高效運轉。

（三）治理理論對民主的影響

民主素來有直接民主和間接民主之分。直接民主雖然公民參與的程度更高，但只適用于“小國寡民”，在地域廣闊，人口眾多的國家實行直接民主由于組織困難，成本高昂而不可行，當民主面對無法繞過的規模因素的時候，只有代議制民主即間接民主才是現實的可接受的方案。不幸的是，代議制民主建立幾百年后，它的一些弊端如效率低下、反應遲鈍、政策失靈等等，在今天越來越暴露，越來越為人們所認知，而且這些弊端很大程度上是由于缺乏足夠的公民參與，過多地依賴官僚精英的知識信息優勢，熱衷于閉門造車而引起的。如果選民除了通過定期的選舉投票來控制代表之外，大多數時間都無法有效參與的話，當作為民主要件之一的參與消失的時候，的確有足夠的理由質疑這樣的社會是否還有資格稱得上是一個民主的社會。在公民參與和制度效率這樣一個根本的兩難問題上，現在代議制民主的表現遠遠稱不上完美，甚至不算滿意。人們在尚未完全拋棄代議制民主的同時，也在努力尋求新的解決方式[32]。治理理論的產生，可以視為突破民主兩難困境的一種嘗試，也是對傳統代議制民主的一種矯正，即在現有的代議制民主的框架內增加直接民主的含量。[33]治理理論主張，“各國政府并不完全壟斷一切合法的權力，政府而外，社會上還有一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節。”[34]形成所謂多中心治道的格局。這其實就是在吁求更大程度上的自治權，進一步提高市民社會相對國家的自主性，某種程度上體現了古典民主理想和自治精神的復歸，很容易使人聯想起19世紀初期托克維爾在北美大陸旅行考察時對地方分權和鄉鎮自治的贊美：“在那里，社會是由自己管理，并為自己而管理。所有的權力都歸社會所有。”[35]治理理論對代議制進行改善的努力，正反映了現代性與后現代性的交融。代議制民主作為現代性發展的重大成果，雖然在激進的后現代主義者那里，代議制在根本上是虛偽的、反民主的，但這畢竟反映了人類的進步，表明依托自身的理性，可以成功地在一個規模較大的地域組織良好的公共生活。同時，治理理論又更多繼承了后現代主義對直接民主的推崇。當然，后現代主義和治理理論所強調的直接民主，并不是古希臘意義上的全民投票的簡單復制，而是指人們在基層和社區廣泛的參與、甚至執行決策以克服代議制精英化的趨勢。

將治理理論與民主聯系起來的一個重要載體是非政府組織。非政府組織的研究與治理理論的興起緊密相關，兩者都視為對過去單一市場或政府方式解決問題的補充。在非政府組織研究中，有人或許會為非政府組織獨立神話的破滅而感到遺憾，因為大部分非政府組織由于經費來源問題不是與政府組織（本國政府或外國政府）關系密切，就是與營利性企業關系密切，真正的完全獨立于政府與企業的非政府組織幾乎沒有，但這并不影響它們在治理中的重要作用，畢竟，治理理論中的國家與市民社會的關系，有別于傳統自由主義意義上的市民社會對抗國家的觀點，而是更多的傾向于兩者的良性互動，因而非政府組織只具有相對獨立性的事實，正好印證了治理關于公共事務可以由非政府組織承擔的觀點。在治理理論的提倡者看來，非政府組織是治理過程的重要參與者，公民通過參與非政府組織可以表達自己的偏好，與政府和其他組織互動博弈，在這個過程中，不僅有可能形成共同的治理目標，也通過組織的自主自治提高了民主參與的程度[34]。#p#分頁標題#e#

（四）政府本位到社會本位

治理理論的盛行導致公共管理理念由政府本位轉向社會本位。在不同的時空條件下，政府、非政府組織和民眾三類主體，在社會公共事務中的管理角色和作用以及主體間關系，會有所不同。主體之間既可能是以政府為本位的單中心下的支配依附關系，也可能是以社會為本位的多中心下的平等共治關系。公共管理是一個發展過程，它與政府管理不是相互并列的兩個不同階段，而是整體與部分的關系，政府管理是公共管理的初級形態。公共管理分化為政府管理和社會治理兩個階段。推動公共管理階段和模式演進的動力，就在于公共管理理念實現從政府本位到社會本位的跨越。[36](p200)自政府產生以來，政府一直是社會公共事務的主角，在社會各類公共事務的管理中起著主導性作用，因此逐漸形成了公共管理的政府本位理念，即公共管理就是政府管理，只有政府才是公共管理的主體，只有政府才能有效地履行公共管理的功能。政府本位理念過分看重政府包容公共性的一面，而疏忽了政府偏離公共性的一面。雖然公共性是政府合法性的來源，是政府有效運作的保障；但是另一方面，政府又是公共性實現途中潛在的障礙和威脅。由于政府特殊的地位和權力，其操縱著對公共性的解釋權和認定權，一旦政府失去謀求公共性的立場，又缺乏制度的約束，政府就可能出現對公共性的背離。而社會本位的理念可以彌補這一不足。

在公共管理的社會本位理念中，政府已經不是公共管理的唯一主體，而只是其中的重要主體之一。政府、非政府組織和民眾三類管理主體在不同性質、不同層次的社會公共事務管理中以平等協商為基礎，充分發揮各類管理主體的優勢，合理分配公共管理職能，實現管理職能與管理能力的協調。公共管理的發展過程就是政府本位理念逐步消退，社會本位理念逐步形成和發展的過程[36](p21-22)。社會行政主體的出現和經濟的發展有著緊密的關聯。在我國建立社會主義市場機制的過程中，市場配置社會資源的能力在不斷的加強，這勢必會引發新機制與舊機制的沖突。不僅如此，“企業組織和市場機制、政府組織與國家機制，這兩套組織制度在人類社會發展進程中發揮了積極作用。但也都存在局限性，都曾出現了‘市場失靈’和‘政府失靈’的不協調現象。20世紀中葉，西方國家也發生了一場范圍廣泛的“第三部門”運動。政府退出了很多傳統的微觀經濟領域，同時，大量的公共服務轉由第三部門來提供。各國紛紛向第三部門轉移它們在社會服務領域的事權。目前，發達國家非營利組織的開支已相當于國民生產總值的10%左右，國家對外援助資金的40%是由非政府組織支配的。第三部門對實現‘小政府、大社會’的管理格局起到了不可替代的作用。”[37]可見，社會行政主體是經濟發展到一定階段的必然產物，也是當今全球經濟聯系日益緊密、知識傳播速度空前加快的必然產物。社會行政主體的優勢在于其社會化，社會化職能可以在一定程度上協調市場機制和傳統行政機制之間的矛盾，這對于處在建設社會主義市場機制初級階段的中國來說有著重要的現實意義。

小結

傳統官僚制行政理論將政府作為公共事務治理的唯一主體模式不能滿足現代社會的公共需求，新公共管理理論適時而生，主張發展非政府組織、提倡管理方式多樣化等觀點催生了社會行政主體；而治理理論提倡以治理替代統治，用公共權力的多元化以及政府組織與非政府組織的權力依賴性來彌補政府能力有限的不足，導致公共管理理念由政府本位轉向社會本位。由此，社會行政主體逐漸獲得了行政管理的主體身份。