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作者：程濤 單位：湘潭大學公共管理學院

作為國家政治制度的重要組成部分,行政監(jiān)察制度在維護國家政權、保持政治穩(wěn)定中發(fā)揮了重要的作用。中國封建行政監(jiān)察制度形成于先秦時期,發(fā)展于唐宋元時期,完善于明清時期。在其發(fā)展過程中,形成了一系列頗具中國特色的機構、職能和監(jiān)察法規(guī),切實起到了在國家政權運作中的制衡作用。中國兩千多年的封建社會史證明,雖然封建監(jiān)察制度是建立在封建專制主義中央集權基礎上、服務于以皇帝為代表的地主階級專政,但是在糾察百官、保證吏治清明方面也起到了積極作用,不僅對歷代封建王朝興衰產生過重大影響,而且作為一種重要的國家制度,迄今仍有一定的借鑒意義。

一、中國封建社會行政監(jiān)察制度的歷史沿革

1.行政監(jiān)察制度的形成時期———先秦至魏晉南北朝時期

先秦時期。在夏商周三代的國家事務中已有監(jiān)察的因素或監(jiān)察的活動。到了西周時期開始設有專職的監(jiān)察官員,稱為小宰、宰夫或御史,分屬于天官家宰及春官宗伯之下。春秋戰(zhàn)國時的御史已兼有監(jiān)察的使命。雖然這個時期尚未產生專職的監(jiān)察機構,作為一種嚴格意義上的監(jiān)察制度還沒有建立。但是御史的職能有擴大的趨勢,而且出現(xiàn)了中央監(jiān)察與地方監(jiān)察的萌芽。所有這些,都為秦漢時期行政監(jiān)察制度的形成奠定了基礎。秦漢時期。秦漢封建王朝建立,初步形成了御史制度和言諫制度相結合的行政監(jiān)督制度格局。秦朝的監(jiān)督機關是政府的重要組成部分,對行政和司法負有監(jiān)督之責。中央監(jiān)督機關是御史府,其長官是御史大夫。御史大夫是副丞相。一方面帶有中央政府秘書長的性質,一方面有秦朝最高監(jiān)察長的性質,對包括丞相在內的百官按法律進行監(jiān)督,御史大夫和丞相、太尉全稱三公。魏晉南北朝時期。魏晉南北朝的中央監(jiān)察機構仍承襲東漢的御史臺,但東漢時御史臺受少府節(jié)制,三國兩晉南北朝時期成為皇帝直接掌握的獨立機構(南朝稱南司,北魏稱御史中尉,北周稱憲司)。御史中丞為御史臺的長官。御史中丞權力很大,與司隸校尉分督百僚。隨著御史臺地位的上升,司隸校尉逐漸向行政官轉化。此期給諫制度由了很大發(fā)展,監(jiān)察機關的職權不斷加強,組織不斷擴大,對御史的人選更加嚴格。這說明地主階級在長期專政的政治時間中認識到:監(jiān)察機構對加強整個國家的統(tǒng)治效能是有益的。

2.行政監(jiān)察制度的發(fā)展時期———隋朝至元朝時期

隋唐時期和宋代中央集權不斷加強,官僚系統(tǒng)進一步完善,監(jiān)察制度也隨之進一步得到發(fā)展。隋唐時期。隋文帝改革了原有的監(jiān)察體制:恢復御史大夫制度;擴大監(jiān)察機構的規(guī)模;廢除御史直屬官制度;恢復地方巡察制度等。唐則進一步健全、完善了監(jiān)察機構。總體上說,唐代的監(jiān)察機構分為諫官組織和御史臺兩部分。諫官負責規(guī)勸皇帝;御史臺負責監(jiān)督百官。御史臺實行分署辦公,成立臺院、殿院、察院,三院在御史大夫(御史臺長官)率領之下各司其職,構成一個嚴密的中央監(jiān)察系統(tǒng)。唐朝不僅在中央建立了龐大而系統(tǒng)的監(jiān)督機構,而且在地方上也建立了嚴密的監(jiān)察制度。唐朝對地方實行巡按制度亦即“道察”制度。它同監(jiān)察院遣地方臨時工作的監(jiān)察使共同構成地方的監(jiān)督網絡。宋朝時期。宋代的監(jiān)察機關沿襲唐制,中央設御史臺,御史臺以御史中丞為長官。宋初還在唐朝諫官的基礎上,于門下省設立諫院,但其主要職掌不是規(guī)諫君主,而是舉發(fā)臣下的不法行為和對政府各部門的措施提出“諫正”。諫院和御史臺并稱“臺諫”。宋代于地方建立的通判,也負責對地方官吏的監(jiān)察。皇帝有時委派轉運使、觀察使、按察使、外任御史等官,兼理地方監(jiān)察事務。隨著專制主義制度的強化,不僅監(jiān)察機關的地位有所提高,制度也逐漸嚴密。主要表現(xiàn)在:第一,皇帝親自掌握御史的任命權。第二,未經兩任縣令者,不得為御史。第三,允許御史“風聞彈人”,不一定要有實據(jù),奏彈不當也不加懲罰,從而助長了御史彈劾權的濫用。元朝時期。元朝的監(jiān)察機關中央為御史臺,地方劃分二十二道監(jiān)察區(qū),設肅政廉訪使(即監(jiān)察御史)常駐地方。由于元朝是蒙古貴族操縱下的封建政權,因此雖利用漢族地主官僚實現(xiàn)對全國的統(tǒng)治,但又害怕他們擁權自重而采取防范的政策,主要是通過監(jiān)察機構嚴密監(jiān)視地方官吏的活動。元朝提高了監(jiān)察官的品級,特別是御史大夫一職必須由蒙古貴族擔任。一般漢族官員是不能充當?shù)胤奖O(jiān)察御史的書吏。元朝的監(jiān)察機關執(zhí)掌糾察百官善惡,政治得失。御史臺除監(jiān)督司法機關活動外,被控官吏可以赴御史臺自陳冤抑,如屬實則罪被告,不實則加等治罪。民間有“冤滯”也可以“赴恕于臺”。地方各廉訪司官員定期“錄囚”和“按治”。官吏有過,罪狀明白者,六品以下由廉訪司論罪,五品以上申臺奏聞。監(jiān)察官如有犯贓行為,則加等治罪,雖不枉法亦除名。

3.行政監(jiān)察制度的完善時期———明朝至清朝時期

明清時期,封建統(tǒng)治者為挽救其衰亡,一方面要發(fā)揮監(jiān)察機構的作用,另一方面又要采取各種措施操縱和防范監(jiān)察官員。明初廢丞相,設六部,把御史臺三院合并為都察院。其監(jiān)察機構包括都察院和六科給事中,實行地方分區(qū)監(jiān)察和中央按系統(tǒng)監(jiān)察相結合的二元制。都察院是中央監(jiān)察機關,其職責是“糾劾”官吏。為加強對地方的控制,設十三道監(jiān)察御史,分掌地方監(jiān)察。除此之外,明朝還設有廠衛(wèi)特務機構,負責秘密監(jiān)察各級官吏。明朝中后期,廠衛(wèi)橫行,實際已掌握監(jiān)察實權。清朝沿襲了明朝的監(jiān)察制度,但采取一些措施糾正明朝監(jiān)察制度的缺陷,使監(jiān)察制度更加嚴密。清朝的監(jiān)察機關地位進一步提高,左都御史(從一品),左副都御史(正三品)均為長官,主管都察院的監(jiān)察事務,又稱“堂官”。而右都御史和右副都御史并不在京任職,專作總督、巡撫的加銜,右都御史由總督兼任。六科給事中變成了都察院主要的下屬機構,分吏、戶、禮、兵、刑、工六科,長官稱為掌印給事中。十五道是都察院另一個重要的下屬機構,其職責是監(jiān)督各級官吏(主要是地方官吏)。為加強對皇族的監(jiān)督,還設置宗室御史,負責監(jiān)察宗人府,又稱“稽查宗人府衙門”。自唐朝以來的臺、諫并列體制至此合二為一,監(jiān)察機關實現(xiàn)統(tǒng)一。

二、中國封建社會行政監(jiān)察制度的特點

中國的行政監(jiān)察制度在其漫長的發(fā)展歷程中,經歷了一個逐步發(fā)展和完善的過程。中國封建時期的行政監(jiān)察制度主要是為皇權服務的,所以存在著諸多的弊端和局限性。但是,從歷史的角度來看,中國封建社會行政監(jiān)察制度的理論與實踐是一脈相承的,在其發(fā)展演變的過程中形成了自身的特點。#p#分頁標題#e#

1.建立了較為系統(tǒng)的行政監(jiān)察體制

秦始皇建立統(tǒng)一的中央集權專制之初,就在中央設置了御史大夫,在地方設監(jiān)御史作為專職的監(jiān)察官員。以后各朝代都堅持設置并不斷完善監(jiān)察機構,從西漢開始到宋朝在中央設御史臺,到明清時改為都察院。西漢至東漢設置御史臺、司隸校尉、州刺史,都直屬中央,部門行政監(jiān)察既相互配合又相互制衡。這三套監(jiān)察機構,形成一套較為嚴密的行政監(jiān)督體系。唐朝的“三院制”、明朝的“六科給事中”等機構和官吏的設置,都有利于各司其職,分工負責,相互配合,相互制衡的嚴密的監(jiān)察網絡的發(fā)展和完善。從而使包括監(jiān)察官員在內的百官,都處于嚴密的行政監(jiān)察體系之內。

2.監(jiān)察官員是皇權的御用工具,皇帝擁有最高監(jiān)察權

監(jiān)察機構是“天子耳目,風紀之司”,監(jiān)察的對象是各級官吏,而皇帝是不受任何形式監(jiān)督的。諫官雖則在“匡正君主”,但前提是不可觸動皇權。皇帝擁有最高監(jiān)察權,整個監(jiān)察過程,都必須請旨進行,最后由皇帝裁決。在封建社會,皇帝是國家的主宰,他既可一言興法,也可一言廢法,任何制度和法律都缺乏維持其連續(xù)性和穩(wěn)定性的機制。皇帝的喜怒哀樂對監(jiān)察制度的存廢具有決定性的影響。監(jiān)察的效果公正與否則取決于“明君賢相”還是“昏君奸臣”,而破壞監(jiān)察制度的往往首先是不受監(jiān)督的最高當權者———皇帝。因此,皇帝的個人因素,對整個社會的監(jiān)察效果具有較大的影響。這樣使監(jiān)察的效力弱化,導致行政監(jiān)察存在著極大的不穩(wěn)定性。

3.監(jiān)察官員職卑位尊,監(jiān)察權力日益擴大

在封建社會時期,歷代統(tǒng)治者對監(jiān)察官員的地位處置都十分微妙。在中國的封建社會,監(jiān)察官員作為駕馭臣民的工具,實際上是皇帝的御用私臣和特使。“官小而權之重,職卑而命之尊”,是中國封建行政監(jiān)察史中的一個顯著的特點。為使監(jiān)察機構具有震懾百僚的權威,首先給監(jiān)察機構或臺官以高位。秦朝和兩漢的于是大夫位居副丞相,與丞相、太尉并為三公。東漢御史中丞,司隸校尉朝會時與尚書令一樣獨坐,號稱“三獨坐”。元朝御史臺與中書省、樞密院并為三大府。明清都察院與六部并重。一般御史職卑權重。如唐代的監(jiān)察御史為正八品上,但有權監(jiān)督六部尚書,奉旨巡案,氣派震懾州縣。與此同時,歷代王朝又采取厚賞的辦法,鼓勵監(jiān)察官用于劾舉。由于監(jiān)察官員直接對皇帝負責,所以不受其他官員約束;遇到特殊情況,監(jiān)察官員還可以先斬后奏;此外,監(jiān)察官吏可以“風聞言事”、“風聞劾人”。

4.形成了較為規(guī)范的監(jiān)察官員選任考核制度

封建王朝在完善監(jiān)察機構的同時,還嚴格監(jiān)察官員的選拔和任用。中國封建社會行政監(jiān)察制度在各個朝代中都具有十分重要的地位,監(jiān)察官員位卑權重,“以卑察尊”,“典正法度”,“舉劾非法”,肅正綱紀。監(jiān)察官員由于其職責重大,其素質的優(yōu)劣直接關系到監(jiān)察制度是否能有效發(fā)揮作用,其選任考核均有嚴格的程序規(guī)定。對監(jiān)察官員人選有嚴格的要求:一是具有清正剛直、疾惡如仇的品質。二是具有較高的文化素質。如明朝規(guī)定,監(jiān)察官必須進士、舉人出身。三是強調回避制度。早在漢朝就已實行地域回避制度,規(guī)定刺史均不能為本籍人。宋朝時,監(jiān)察官的任免權集中在皇帝手里,宰相不得推薦御史,凡與宰相沾親帶故之人均不得任御史之職。具有實際經驗和工作能力。如宋朝規(guī)定凡未經兩任縣令者,不得為御史。其次,歷代對監(jiān)察官員都有考核獎懲辦法。如唐朝監(jiān)察官員的任期和升遷具有短而固定的特點。監(jiān)察御史的任期一般為二十五個月,殿中御史十五個月,侍御史十二個月。御史升遷他官只要三考,一般官員則須行四考。而到了元朝,每年年中由有關機關“考其功效”。功效即我們現(xiàn)在所說的績效、效能等。

三、中國封建社會行政監(jiān)察制度的現(xiàn)實借鑒意義

監(jiān)察制度是中國封建政治體制中非常重要的制度。它以其悠久而又豐富的內容為我們提供了十分重要的“鑒古明今”的歷史經驗,對我們現(xiàn)在進行行政監(jiān)督體制改革,完善行政監(jiān)督制度具有重要的借鑒意義。

1.從思想上充分認識加強和完善行政監(jiān)督制度的重要性自中國古代監(jiān)察制度產生以來,歷朝統(tǒng)治者都十分重視監(jiān)察制度和監(jiān)察機構得建設。中國封建社會的監(jiān)察制度最具特色的地方就是以權力制約權力。行政監(jiān)察制度的運作之所以能夠長期延續(xù)下去,主要是因為權力的相互制衡。以監(jiān)察權制衡相權,以相權制約監(jiān)察權,兩者之間的權力最終在皇權手中得到平衡,這樣皇權專制得以延續(xù),從而實現(xiàn)了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。中國封建監(jiān)察制度在古代社會、政治、經濟發(fā)展過程中起到了較好的作用。在當前得社會形勢下,為保障我國社會主義市場經濟建設得順利進行,必須進一步加強和改善現(xiàn)行的行政監(jiān)察體制。為此,首先是必須在思想上充分認識加強和完善我國行政監(jiān)察制度建設的重要性與緊迫性。

2.保證監(jiān)察機關的獨立性,確保監(jiān)察官員獨立行使監(jiān)察權監(jiān)察機關的相對獨立,是中國古代封建御史在監(jiān)察運作機制上的一個重要特點。在封建專制制度下,皇帝為了維護皇權,限制官權,防止大臣們犯上作亂、貪贓枉法。在加強中央集權和君主專制的同時,不斷調整和完善行政監(jiān)察體制,使監(jiān)察機構獨立于行政系統(tǒng)之外,垂直于皇帝,由皇帝直接領導,不允許大臣們乃至御史臺長官過多地插手監(jiān)察活動,而由皇帝親自控制所有監(jiān)察活動。這樣為監(jiān)察官員獨立行使監(jiān)察權提供了組織上的保證,避免了行政系統(tǒng)對監(jiān)察系統(tǒng)的控制,從而使行政監(jiān)察活動免受行政官員的干涉,有利于行政監(jiān)察效能的更好發(fā)揮。我國現(xiàn)行的行政監(jiān)察制度,行政監(jiān)察機構實行雙重領導。這種雙重領導體制,有利于保證社會主義法制的統(tǒng)一,也有利于各級政府對行政監(jiān)察工作的領導。但這種雙重領導體制,也可能為各級地方政府過多干涉行政監(jiān)察機關行使監(jiān)察職能提供機會,侵犯行政監(jiān)察機關的獨立性。獨立性的喪失,必然影響行政機關的威信,有損其權威性,不利于行政監(jiān)察工作的順利展開。

3.建立健全行政監(jiān)察官員選任和考核制度我國古代各朝對監(jiān)察官員的選任標準都作了嚴格的規(guī)定,可以看出歷代對監(jiān)察官員選任的重視程度。我國是人民民主專政的國家,全心全意為人民服務是我們開展行政工作的宗旨,它與之前任何一個朝代都有著根本的區(qū)別。我國現(xiàn)行行政監(jiān)察制度要發(fā)揮其應有的作用,仍必須十分重視對制度的執(zhí)行者———行政監(jiān)察工作人員綜合素質的要求,嚴格行政監(jiān)察工作人員的選任與考核。古代的種種規(guī)定,對于反腐倡廉,防止監(jiān)察官知法犯法、徇私舞弊具有重要作用。我國現(xiàn)行監(jiān)察制度應從中吸取有益經驗,完善我國的行政監(jiān)察制度。如在監(jiān)察官員的選任上,應借鑒古代監(jiān)察官選任的三項條件:淵博的學識、剛正不阿的品格和豐富的統(tǒng)治經驗。除了上述三項條件以外,在我國當前建設社會主義現(xiàn)代化的偉大事業(yè)中,被選任的監(jiān)察官員還必須具有堅定的社會主義立場和為人民服務的思想。同時,在選任的過程中強化上級行政監(jiān)察機關的決定權。在考核方式上,采取定性與定量相結合,定期考核和不定期考核相結合的方式,全面、準確地掌握監(jiān)察官員的工作實績,進而決定其獎懲、升遷或降職等。#p#分頁標題#e#