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作者：鐘艷君 單位：南京農業大學公共管理學院

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權利和權力、義務等多方面的基本內容，其隨著社會生活的發展會發生一定的變移。而現實中，社會行政的發展貫穿于社會生活的眾多領域，其在教育領域的發展必然就會對傳統教育行政主體觀產生相應的影響，本文擬對這一問題作些分析和探討。

一、社會行政的由來

社會行政范疇的產生，總體上是因為不斷成長的市民社會與政治國家的分化、對立和互動發展，形成了私人領域和公共領域、特殊利益和普遍利益、個體權利和公共權力的分野、沖突與整合，促進了社會公共組織的生成與發展。一般認為，英國1834年頒布的“新濟貧法”在推動社會行政問世并逐漸興起的歷史中掀開了最早的一頁1。隨后，西方社會的理論界又通過對“福利應該是針對部分人的還是所有人的需要”的大討論，通過對這樣一個自由和平等之間的矛盾的比例選擇的價值判斷，逐漸形成了當今西方的“社會行政”概念，即從簡單的公共與私人領域的大分法，從簡單的政府部門與非政府部門的關系推展到個人參與到公共生活領域的公民權范疇，將社會弱勢群體的需要同公民參與及社會整和加以聯系2。一般而言，行政指的是由國家行政機關，運用國家公權力，通過組織、實施、監督等各項手段對國家事務和社會事務進行管理的各項活動的總稱。具體理論上，又存在著公共行政、國家行政、社會行政等諸多概念，社會行政屬于公共行政的范疇，公共行政指的是由一定的組織對社會公共事務進行管理的活動，國家行政是我國傳統行政法中所規范的行政，即由行政機關代表國家所實施的行政行為，國家行政是歷史的產物，是“全能政府”的體現，但實踐證明，政府并非全能，對于日趨復雜而細致的當代社會生活中的各項管理活動，政府更是沒必要，也無法一一對其進行壟斷，有一部分社會管理事務可以從行政機關分離出去，按照法律的規定授權給有公共管理職能的社會組織，甚至是私營性質的組織，進行規范化的管理，這時就出現了社會行政。社會行政比一般意義上的行政更側重于社會發展中各種社會問題的解決，同時社會行政的出現使社會公共行政的范圍擴大，不再局限于國家行政。

我國社會行政的興起時間并不長，有其特定的時代背景。一般認為，社會行政在市場經濟條件下能得到廣泛發展，一個普遍認可的解釋是，出現了第二種市場失靈和政府失靈。通常意義上的政府失靈，指的是政府在提供私人物品上的職能失靈。而市場失靈則通常是指市場機制在提供公共物品上的失靈。于是公益靠政府、私益靠市場便成了共識。這種意義上的政府失靈與市場失靈是互為解決的，即市場失靈之處可以指望政府，政府失靈之處可以指望市場。但隨著市場經濟的進一步發展，這種政府失靈與市場失靈互為解決的體制出現了問題，出現了第二種市場失靈和政府失靈。所謂第二種市場失靈指的是：市場不僅在提供公共物品上存在著失靈，在提供私人物品時也有一些功能缺陷。例如，由于信息不對稱，消費者無法有效識別商品品質，于是消費者權益保護就成了一個單靠市場交換不能解決的問題，需要有“消協”之類的組織存在。另一方面，政府不僅在從事競爭性私人物品的生產中存在著失靈，在公共事務方面也有失靈之處。例如，由于利益表達機制不健全，政府所形成的社會政策有時不能很好地滿足處于社會邊緣的困難群體以及其他特殊群體的需要1。于是社會行政的主體便與政府、企業等一起構成了現代社會。我國社會行政的起源并不是對市場經濟失靈的反應，是對計劃經濟向市場經濟轉化的過程中出現的種種問題的反應，如對民主、自由、人權的渴望，對腐敗和濫用權力的抵制，對官僚主義和效率低下的反省。在市場經濟條件下，利益主體日益多元化，維護不同群體的利益不能僅靠政府，需要建立相應的社會組織。當社會利益主體發展得足夠強大，而政府在轉變職能過程中不斷分權，二者結合促使國家與社會之間關系的重構，社會行政就此有了巨大的發展空間。

二、教育行政主體觀的基本內容

教育行政主體觀涉及教育行政主體的本體、資格、范圍、類型、權利和權力、義務等多方面的基本內容，筆者擬就本文以下將討論的本體、資格及權利三個方面的內容做一簡單闡述。所謂教育行政主體的本體觀，簡言之，是指人們對教育行政主體應該是誰、不能是誰的看法。在早期，國家完全依靠政府來管理行政事務，因而早期的行政主體理論都把行政主體俠義地界定為政府機關，斷定除此而外的組織都不允許充當行政主體。我國在改革開發以前，包括改革開發之初，國家與社會生活深受這種本體觀的影響，也完全使用“教育行政機關”概念來表征教育行政主體。20世紀八十年代以后，以“黑堡宣言”為標志，西方行政學確立了由傳統行政學向公共行政學轉向的發展方向，越來越多的學者基于國家與社會管理領域出現的一系列新現象，開始傾向于將行政活動看作是相關主體在國家領域和社會公共領域兩個領域里的管理活動，這在理論上為徹底突破傳統的行政主體本體觀鋪平了道路：人們對“教育行政主體應該是誰”這一問題的答案，有了新的思考和選擇的可能。

所謂教育行政主體的資格觀，是指人們對教育行政主體資格條件的看法。而資格條件是指一個組織在通向合法享有和行使教育行政權力的道理上所必須具備的法律條件，即合法身份。當教育行政主體只能是由行政機關來擔任時，法律一般不需要對此予以特別關心并作出專門規定，通常情況下援引憲法的相關規定就足夠了。可是，當非行政機關也被允許擔當教育行政主體時，情況就變得復雜多了。這時，法律就不能不對非行政機關組織擔當行政主體的條件、范圍、實效、責任等問題作出明確、具體、細致的規定。鑒于行政主體擇入范圍擴大是一個漸進的歷史過程，大多數國家在行政主體資格觀方面實際上經歷了一個從無到有、從不完善到逐漸完善的建立過程，反映在立法上，就是要通過嚴密的《行政組織法》及其他具體法律法規，對行政主體的資格獲得規定嚴格的實質要件與程序要件，以高度體現“不是授予的，就是僭取的”的法治原則。行政職能和公權力的排他性使得行政主體本來就享有超越其他社會主體的壟斷地位，而傳統的教育行政主體觀受“利維坦主義”1的影響，歷來對行政主體的權利（力）配置持寧重毋輕的強硬立場。正是這種允許行政主體對社會施展過于強大的支配功能的理念，在行政實踐中豪無懸念地帶來行政壟斷、行政侵權、行政腐敗、行政成本高居不下等弊端。教育行政權作為政治國家權力的一個組成部分，它同樣源于人民主權和公民權利，按照盧梭等人的解釋，它是通過社會契約形成公意進而轉化為權力這種公共產品的。所以，如果過度配置教育行政主體的權利（力），卻不設置相應的約束條件，也不注重依照程序去行使，勢必會嚴重損害教育行政活動的公平正義性，使教育行政活動還未實施即已在倫理上遭受行政相對方的懷疑和社會的否定性評價。因此，新教育行政主體的權利觀將“義務”的概念引入并置于重要的地位來考慮。其認為，教育行政主體一旦獲得一系列法定權利（力），即同時負有相應的法定義務，有責任保障相關權利主體通過相對受動的作為與不作為的方式在教育領域獲得其應該獲得的利益，否則它自身需要承擔不利后果。#p#分頁標題#e#

三、社會行政的發展對教育行政主體觀的影響

（一）社會行政的發展促進了教育行政主體本體的重構

社會行政在教育領域的發展促使政府在轉變職能的過程中將一部分專業性較強的公共管理事務分離出來由一些專業性的組織機構來承擔，推進了教育行政主體本體觀的重構。在國家與社會的關系中，歷史上存在著三種不同的形態：一種形態是國家力量過于強大，政府在國家事務和社會公共事務的管理中與公民的合作性不高，壓制性地控制這社會；另一種形態是國家與社會的力量比較平衡，政府與公民扎起國家事務和社會事務的管理中合作性都較高，雙方良性滲透和互動；還有一種形態是社會力量過于強大，公民在國家事務和社會公共事務的管理中與政府的合作性不高，反制了國家的能力。任何一個國家，其國家與社會的關系要想進入良性發展軌道，通常是憑借一定的客觀社會條件，由上述第一種形態向第二種形態轉型，級由“全能政府”向“有限政府”轉變，同時避免陷入第三種形態，而社會行政的出現和發展正迎合了這種需求。我國自實行改革開放以來，市場經濟的出現及社會行政的發展打破了國家對經濟與社會生活的絕對控制，國家與社會之間原有的高度同構關系解構，代表不同利益群體的人們為了維護自身的利益，或為了適應現代文明所帶來的新興社會生活領域的需要，自覺組成了各種類型的公民社會性質的組織，表現在教育領域，就是社會行政性質的教育中介組織的產生，這促進了教育行政主體本體的重構。我國1993年頒布的《中共中央國務院關于深化教育改革、全面推進素質教育的決定》在對教育行政管理體制改革的闡述中，首次肯定了非政府組織和社會中介機構在諸如高中及其以上教育的辦學水平評估、人力資源預測和畢業生就業指導等管理服務領域可以發揮作用1。此后，政府教育職能的調整從改革開放初期主要局限于政府系統內部，逐步擴大至政府系統外部。如今，國家教育行政機關依然是最基本、最重要、責任最重大的教育行政主體，但已不能夠繼續被看作是唯一合法存在的教育行政主體，因為隨著社會行政的發展，某些其他公共組織或法人在特定條件下，也可以依法擁有某些代替國家從事教育行政管理的職權。

（二）社會行政的發展推進了教育行政主體資格的趨嚴

社會行政的發展是政府分權與社會力量控權的結合，只有當社會力量發展得足夠強大，完全有能力承擔起政府委托或授權的某些公共管理事務，而政府也確實將權力分配到位了，社會行政才會得到充足發展并發揮其應有的效用。社會行政的良性發展要求國家與社會力量的平衡，并不意味著放任社會組織的任意成長，社會力量畢竟帶有盲目性及趨利性，因此必要的國家控制是不可或缺的，其中一個重要環節就是對社會組織的準入予以嚴格規制，表現在教育領域就是對教育行政主體準入資格的趨嚴。從社會行政的角度來認知這種教育行政主體資格觀，可以說是對非國家教育行政機關的教育行政主體資格的限制。這種限制在立法上表現為規定一個組織享有教育行政主體身份的實質要件和形式要件。如其實質要件包括：須為依法享有教育行政職權的組織；須能以自己的名義實施教育行政活動；須可獨立承擔由自身的教育行政行為而產生的行政責任及法律責任。實質要件所要控制的問題是：誰有資格進行教育行政管理？誰應當對教育行政活動的結果負責？以及在發生教育行政訴訟的時候，誰應該作為被告？另如形式要件包括：教育行政主體的資格事實，須由相應的程序要件予以明示。譬如，法定授權主體是通過立法程序予以確認的，即由立法機關制定具有授權意思的法律、法規并正式公布；意定授權主體則通過行政程序予以確認，授權機關必須公告其授權決定，包括對授權對象、授權依據、授權事項、授權責任、授權期限等具體內容，作出明確規定。當代教育行政認知之所以對主體資格法律條件持如此嚴厲的立場，是有其合理性和必然性的。在教育行政主體擇入范圍擴大、行政需求及環境日益復雜多變、行政監督過程變得既重要又困難的情況下，趨于嚴厲的資格條件無異于設置一道制度防火墻，對于抗御體制風險、防范教育行政權力在分散過程中出現混亂與失控情況，無疑能夠起到更好的保障作用。

（三）社會行政的發展導致了教育行政主體權利的矯正

社會行政的發展不但要求對社會力量進行制衡，還要求政府承擔起應有的義務，將“義務”的概念引入教育行政主體權利觀，是行政主體在與行政相對方的長期互動中共同積累對當代公共生活價值的認同而最終放棄“絕對權力論”、“國家無過錯論”等錯誤行政觀念的重要成果，是社會行政良性發展的產物。概括而言，教育行政主體義務的覆蓋面包括教育行政主體在行政法制度框架下對行政相對人、國家立法機關和司法機關等其他社會主體所承擔的多重義務范疇。其中，由憲政角度出發的義務范疇，如政府對向國民提供義務教育的強制性責任，是教育行政主體對上面應盡的義務；而由行政相對人權利出發的義務范疇，如不得剝奪、侵犯或妨礙任何公民的合法守教育權利，是由教育行政主體對下面應盡的義務。當上下兩層義務都通過法律得到明晰規定且不能由義務人任意變更或免除之后，教育行政問責制度與教育行政訴訟制度才具有真實意義和堅實基礎。教育行政主體權利觀矯正的另一個焦點，是權利與義務配置孰重孰輕的問題。無論是哪種制度安排，正確而妥善的辦法是使行政主體的權利與義務盡可能相當，從而在行政法關系中形成足以平衡行政主體與其他主體之間關系的制度張力，而不是走向任何一個極端。在我國，國務院于2010年7月頒布的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010—2020年）》突出地提出了在未來10年里要更加重視教育的公平性、公益性與普惠性，這一旨在增進全民教育福利的教育行政目標的實現，同樣需以明確教育行政主體義務的形式予以切實保障。教育行政主體權利與義務均衡發展的教育行政價值觀，強調了涵塑良好的教育行政生態的重要性，其根本目標是實現教育行政法治要求下的良政。這一思想從提煉價值實質到形成普遍觀念，現在已逐漸深入人心。