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作者：陳建平 單位：福建農林大學經濟與管理學院

一、引言

政府在構建和諧社會的過程中扮演著一個十分重要的角色,政府能力的高低在相當程度上決定了社會的和諧程度。正如世行發展報告中指出的那樣,沒有一個有效的政府,不論是經濟的還是社會的可持續發展都是不可能實現的[1]。歷史實踐證明,構建和諧社會離不開政府的作用;問題不在于取消行政管理,而在于改善行政管理。在現代社會,行政管理越來越表現為公共性,成為公共行政。行政管理是政府作為公共權力機構整合社會資源、滿足社會公共需要、實現公共利益、處理公共事務而進行的社會管理活動,也是制定和實施公共政策、組織、協調、控制等一系列管理活動的總和[2]。這充分表明,政府在構建和諧社會的過程中仍發揮著主導作用,和諧社會的建構不能離開行政管理。因此,在構建和諧社會的進程中必須加強政府各方面的能力建設,不斷提升自身的社會政策能力包括科學制定與有效執行公共政策的能力,社會利益的整合與平衡能力,公共危機的防范與控制能力,依法行政與公共服務能力以及公共管理創新能力等,這些對于滿足社會需求、協調利益關系,緩解社會矛盾,維護社會穩定,促進社會和諧都具有十分重要的意義。怎樣建設、如何建設好和諧社會既是對政府善政能力的一種考驗也是對政府行政能否達致善治效果的考量標準。但是,政府發揮這種主導作用須臾離不開行政生態環境的支持,離開了行政生態環境的支持,政府的這種主導作用很可能會被遮蔽或削弱。只有在一個相對和諧的行政生態環境中,政府構建和諧社會的主導作用才能得到充分的發揮,同時創建一個和諧的行政生態環境本身就是構建和諧社會題中應有之義。

二、構建和諧社會理念的提出——基于行政生態問題的一種回應

20世紀60年代以來,西方行政學界開始擺脫就行政話行政的“隧道視野式”的研究路徑,嘗試從生態學的新視野來研究行政行為與其周圍環境的關系。行政生態學的理論先驅是美國學者約翰•M•高斯(JohnM•Gaus),他正式把“生態學”一詞引入行政學研究領域;而理論集大成者則是另一位美國著名行政學家弗雷德•W•里格斯(FredW•Riggs),他運用生態學的理論與方法來研究行政現象,即從公共行政的社會環境、文化背景、意識形態等外部關系上著手,去分析一個社會的行政制度和行政行為。里格斯教授從橫向維度對行政生態要素進行分析時指出,影響一個國家行政的生態要素是多種多樣的,其中最主要的生態要素有五種,即:經濟要素、社會要素、溝通網、符號系統以及政治構架[3]。這些要素之間不是互相孤立的而是交叉作用、相互影響的,因此在實際考察中,既要注意到各個因素的獨特性,又要注意到彼此之間的互動性。

國內學者王滬寧教授也指出,綜觀行政生態學之要旨,在于把行政系統視為一有機體,有機體在生活過程中要受到生態環境的各種條件的制約和影響[4]27-28。行政生態學以其宏闊的視野為行政管理研究提供了新的理論框架,為在復雜的政治、經濟、社會文化背景下探索行政管理規律提供了新的方法,從行政生態學的視角來探討和諧社會的建構問題,無疑也具有極強的理論和實踐意義。本文的目的就是從系統論的角度入手,考察行政體系內部各要素以及行政體系與其相關政治圈、經濟圈、社會文化圈的互動與博弈及其對建構和諧社會的影響。

著名的政治學家亨廷頓關于現代化引起不穩定,現代化伴隨著風險的觀點已經得到了許多國家經濟社會發展的驗證。即在現代化起飛的時期(從農業社會向工業社會過渡時期),是進入社會結構錯動、社會問題增多、社會秩序失范、社會風險易發的時期[5]。根據國際經驗,人均GDP達到1000美元~3000美元時,社會就進入一個多事之秋,各種矛盾都會凸現出來。處于這一時期的發展中國家,如果能夠處理好各種社會經濟關系就可能進入“黃金發展時期”;相反,如果處理不當則可能造成經濟社會發展脫節,各種社會差距拉大,矛盾加劇,甚至出現社會動蕩和倒退,就是所謂的“拉美現象”。目前,我國人均GDP已經超過1000美元,人民生活總體上達到了小康,但在鳴奏社會發展進步主旋律的同時也凸現出諸多不和諧的雜音:環顧國內,改革發展處在關鍵時期,社會利益關系更為復雜,新情況新問題層出不窮,諸如貧富分化、恣意行政、勞資沖突、三農困境、生產事故、生態問題、新型傳染病等一系列突出的社會矛盾、社會問題是實現和諧行政、構建和諧社會亟待解決的問題;放眼全球,國際局勢發生新的深刻變化,世界多極化趨勢在曲折中發展,世界主要力量的分化與利益調整對我國的影響不可低估,經濟全球化帶來的挑戰與風險以及不同文化背景下的價值觀念的碰撞諸如恐怖主義、戰爭威脅等等都影響著社會的和諧狀況。而以上這些社會矛盾、社會問題,可以說都與政府有著直接或間接的關系,同時也構成了當前政府行政管理重要的外部宏觀環境,不僅涉及到了政治、經濟、社會文化等各方面的因素,也有自然、人文、國內、國際環境方面的因素。和諧社會理念的提出正是對上述行政生態問題的一種回應。

不管是我國古代先哲追求的“大同世界”,還是西方人向往的“理想國”,和諧社會是整個人類社會共同的理想追求。行政系統在一定的社會圈中活動,時時面臨著社會圈向它提出的種種需求和申請,時時會遇到社會圈給它施加的壓力。各種各樣的要求,概括起來,就是社會圈向行政系統提出的一定的需求[4]38。和諧社會作為人們孜孜以求的理想目標向行政系統輸入后就成為一種需求,需要行政系統對此作出回應。行政系統收到來自社會圈的需求之后,經過綜合整理,統籌規劃,制定出路線方針,為行政系統提供了“化合物”——行政任務和行政目標,這里建構和諧社會就是我們當前和今后一段時期的行政任務和行政目標。行政系統制定具體的規則和措施,通過一系列的行政活動和行政關系來完成消費功能,即將業已形成的建構和諧社會這一行政任務和行政目標自覺地承擔下來,實現這一行政任務和行政目標的有效路徑是和諧行政。行政系統承擔和執行行政任務和行政目標必然產生某種結果,這種結果必然要對社會整體及其各種活動形式的集體發生影響和作用。一方面,人們依靠自己的標準和社會的標準通過自己的意識、理性和邏輯來理解行政成果,分解行政成果。或由對行政成果的滿意和不滿意之態度產生新的行政需求。另一方面,行政活動和計劃在這一層次之成功與否,也決定它是否能被分解,不能分解的話,也將再次輸入行政生產系統。這里一種是主觀上的分解,一種是客觀上的分解[4]34-35。也就是說,和諧社會實現與否、實現程度如何以及能否持續即和諧行政最終的行政成果,行政客體不僅應作出相應的評價與反饋,而且也應及時、自覺地進行診斷和修繕。以上主要從行政生態系統的行政生產、行政消費和行政分解這三大動態功能來解讀和諧社會問題的提出、實現的路徑及其與行政生態系統的關系。當代行政生態分析表明,一個開放的行政系統只有與社會圈保持有機的動態平衡關系,才能夠持續健康地發展。行政能量的高低是一個國家行政現代化的一個重要參考指數。從行政生態學的角度分析,行政能量意味著行政系統與社會圈保持動態平衡的能力,而行政系統與社會圈之間的動態平衡在于行政系統能否充分吸收社會圈的需求,通過自己的組織和活動來有效地整合各種社會利益關系,最后有效地滿足社會圈的需求。和諧行政就是各種社會利益關系得到有效地整合,行政系統與外部社會環境保持動態平衡,行政能量積蓄達到了最充沛時的一種狀態。而和諧社會就是行政系統充分吸收社會圈的需求,通過和諧行政這一有效路徑使之得以很好的表達和呈現。可以說,和諧行政是實現和諧社會的基礎,是實現新的更高層次的社會和諧的必要條件;和諧社會是和諧行政發展的必然結果,是和諧行政實現持續發展的新平臺。#p#分頁標題#e#

三、構建和諧社會的行政生態分析

(一)公共行政客觀結構系統的生態分析

那么究竟何謂和諧行政以及如何去實現它?除了受上述行政系統外部宏觀因素的影響外是否還受其他因素影響?有學者對公共行政體系結構進行了“三分法”式的哲學解讀,即將公共行政體系的結構劃分為客觀結構系統、主觀結構系統和價值結構系統①。按照這一理論路徑,我們首先來考察客觀結構系統與和諧行政、和諧社會之間的關系。行政體系的客觀結構系統是行政體制、行政組織、行政機構和行政人事資源等物質性客觀要素之間的關系的存在和運作方式,是行政體系的客觀形式[6]6。相對于上述行政系統外部宏觀環境而言,行政體系的客觀結構系統則屬于行政系統中觀層面的環境,最直接、最鮮明地標示了行政系統自身的特點。研究它的目的是要建立合乎理想的行政體制、確立和諧的行政關系,合理地配置行政資源,塑造效率高、功能健全的行政行為模式[6]6。然而,客觀結構系統也常常受到諸多問題的困擾,并不總是處于和諧的狀態。因為公共行政系統也無法擺脫熵定律這一“魔咒”。熵定律表明在一個封閉的系統里,所有能量從有序狀態向無序狀態轉化。當熵值處于最小值時,即能量集中程度最高、有效能量處于最大值時,那么整個系統也處于最有序狀態。相反,熵為最大值、有效能量完全處于耗散的狀態,也就是混亂程度最大的狀態[7]。公共行政中的熵值效應同樣也可以使公共行政系統從有序變為低序甚至無序,從有效逐步變為低效甚至無效。公共行政系統中機構膨脹、冗員繁多、官僚主義、形式主義、貪污腐敗、管理成本無限增長等頑癥正在不同程度上“污染”②著公共行政系統,使公共管理的效率呈遞減的態勢。行政客觀結構系統中的內耗問題是導致行政不和諧、社會不和諧的一個重要原因。和諧社會是個多元化的社會,是一種和而不同的理性社會。同樣,多元化也是和諧行政之吁求,公共治理方式的多樣化、公共權力運作形式的多元化、公共產品與公共服務多樣化及其供給途徑的多元化等等都是和諧行政的應然特征。又如和諧行政應該重視行政個體的多樣性。一個欣欣向榮、生機勃勃的生態系統更多地是依賴于個體多樣性的發揮。行政文化的生態系統當然也離不開個體的多樣性,行政單位中個體的多樣性使合作存在可能,帶來了融合,帶來了相互間的協作。行政個體在智力、心理、性格、才能、年齡等各方面合理搭配,相互取長補短,發揮最佳合力效應。開放性也是和諧行政的一個重要標志,行政個體應能夠普遍地心態開放,胸襟廣闊,能夠寬容地待事待人,能夠心平氣和地批評別人和接受別人的批評,學會理解和欣賞,能夠不持偏見地接納新生事物;同時還應普遍地具有開放的眼界,目光長遠,把握好前瞻性和全局性的行政發展愿景。和諧社會同樣也具有開放性的特征,和諧社會是整個社會表現為一種開放性結構,從主體到行動,從邊緣到中心,從知識到制度,從過程到結果,整個社會都應呈現為全方位的結構性開放[8]。和諧行政無疑是和諧社會全方位的結構性開放中一個重要層面。一言以蔽之,筆者認為,和諧的行政文化應該是一種低熵文化,和諧的社會也應該是一個低熵的社會。

(二)公共行政主觀結構系統的生態分析

行政體系的主觀結構系統是指行政權力、行政法律、行政政策和行政管理方法等精神性的主觀要素構成的各種關系的總和,它是行政體系的主觀行政形式[6]8。在這一層面上的非和諧狀態之淵藪在于公共權力的非理性運作上。誠如有的論者指出,社會失序主要歸過于公共權力的越位、錯位、缺位和不到位;社會安全感的不足主要歸過于公共權力對公民權利的保護不力,以及因權力濫用而致公民合法權益受損;導致社會不穩定的主要原因是公法制度尤其是公共政策的朝令夕改,缺乏連續性和穩定性;社會認同感和社會合作的不足,也主要歸過于公共服務和公共管理的薄弱[8]。特別是行政人運用手中的行政權力在制定公共政策時,若“天平”過分傾偏于政績,政績問題就很容易成為行政不和諧、社會不和諧的始作俑者。由于行為效果在公共機構和公職人員的價值譜系中,占據著極其重要的地位。現代國家政治權力的合法性和合理性的主要支柱是其政績。對于某特定的公共機構和公職人員來說,也無不如此[9]149。這就導致“功績主義”成為部分行政人的為政哲學。政績考核如同“指揮棒”一樣決定著政府工作的方向。在“惟GDP論”和“GDP崇拜”這種以經濟數據、經濟指標論英雄的片面績效觀的引導下,一些地方政府大搞“形象工程”,鼓吹“政績泡沫”,先是一片政務喧囂到后來就演變成拙政擾民、劣政害民,所謂“政績”也成了難以彌合的“政疾”,給自然生態環境帶來長期的“硬傷”。又如在征用土地、房屋拆遷過程中給人民群眾合法權益造成損害,導致人民群眾的不滿和抵觸情緒,群眾上訪事件不斷攀升等等,這些不僅破壞了政務和諧,也是破壞社會和諧的直接誘因。以上這些不僅涉及到人與自然之間、代際之間的和諧,而且還涉及到了政務和諧、人與社會之間的和諧,而這些都是和諧行政、和諧社會中的應然內涵。美國學者奧斯特羅姆曾說過,“在消費效用缺失的情況下,生產者效率是沒有經濟意義的。”[10]我們所期望的理想行政是一種以公共服務作為出發點和目的的公共行政。在這種以服務為宗旨的行政實踐中,以服務為第一原則的行政理論中,行政權力的正當化和合法化的途徑不是法律條文也不是國家主權的代表者或上級的命令,而是社會的需求、公眾的需要。如同市場經濟中企業的產品只有符合市場的需求、顧客的需要時才能成為商品一樣,公共行政(公共服務和公共產品)的各種供給與調配也只有在能夠滿足人民的需要、社會的需求時才是有效的行政。沒有顧客的生產效率是虛假的,違背人民意愿的公共行政從根本上是反民主的[9]204。張康之教授也指出,行政實踐的根本性質可以定義為它的公共性,任何違背行政實踐公共性質的行政行為,都是對自我生命的褻瀆和糟踐[6]18。因此,許多學者指出,行政人員考評要盡快告別“政績標準”和“GDP崇拜”,移交“指揮棒”。政績考核的參照系中應增加提供勞動就業、市場秩序、公共安全、社會保障、環境保護、資源利用、文化教育衛生等公共產品和公共服務等的權重并且還要加大這些權重。既要考核經濟GDP,也要考核綠色GDP、人文GDP;既要全面系統地考核短期的、顯性政績,又要關注制度環境建設等長遠的隱性政績。正如學者瓦姆斯里(G.L.Wamley)指出的那樣,具有公意精神的行政人在制訂公共政策時,應“盡量全面考慮(決策)問題的各個方面而不是有選擇性局限于某幾種;力求兼顧長遠利益,克服那種過于重視短期效果的自然傾向;全面考慮各相關個體和群體的要求,而不是只執一端;力求根據更充分的信息和知識行事,而不是相反;認識到說公共利益是個問題(概念)不等于說它毫無意義”[11]。另外,由于行政人作為一種公共職業角色,應當為其公職的歷史承擔責任與義務。繼任者必須在適當程度上承擔起其前任代表政府所許諾的合理義務,有義務保持政府政策的連續性。同時也應積極地處理一些歷史遺留問題,盡管他們不是惟一的義務承擔者[9]201。這里套用麥金太爾的觀點,行政人個人美德的一個根本性特征是其所關聯之善,只有在一種繼續存在的社會傳統中方可以得到闡釋;是一種歷史性敘事[9]201。我們認為,和諧行政、和諧社會同樣也是一種“歷史性敘事”,也只有在“歷史性敘事”中才能得以實現和延續。#p#分頁標題#e#

(三)公共行政價值結構系統的倫理生態分析

以上主要是從公共行政體系的客觀結構系統和主觀結構系統視閾出發來討論,所關注的是宏觀和中觀或是靜態層面的行政環境因素;接下來涉及的問題域則主要集中在公共行政體系價值結構系統方面,即行政價值確定、價值選擇和價值追求的過程就是行政體系的價值結構系統邏輯生成的過程,它所關注的是微觀和動態方面的行政環境因子。之所以要特別關注這一問題域是因為和諧社會之內涵不單單只是指一個社會生活秩序的和諧平穩,筆者認為,還應該甚至首先應該包蘊著人們內在心理精神方面的和諧有序狀態,因為較之前者而言,構筑人們內在心理—精神的和諧秩序顯得更為復雜、更為深刻,也更為根本。只有通過道德倫理的方式而不是政治法律的方式才能真正深入人們的心理—精神世界,觀照人們的心理—精神秩序問題,和諧社會更需要社會道德倫理的價值資源和心理—精神維系[12]。我國著名哲學家湯一介先生也指出,“普遍和諧觀念”作為一個完整意義的觀念,它至少包含四個層面即“自然的和諧”,“人和自然的和諧”,“人與人的和諧”,“人自我身心內外的和諧”[13]。人的內在心理—精神層面的和諧也是和諧社會的一個應然層面和重要維度,特別是行政人由于其特殊的角色身份使得行政人內在心理—精神層面的和諧程度顯得尤為重要。上述公共行政的客觀結構系統和主觀結構系統之所以會出現失序或失調狀況也可以從行政人內在心理—精神層面尋找到更為根本的原由。如前所述政府在建構和諧社會中起著主導作用,但是最后必然要落實到每一個具體的“行政人”的身上,行政人是具體的行政行為的發生者和行政關系的承擔者,同時他還是行政客體的價值期望的承載者。因為行政體系存在與發展的使命就是要不斷地去滿足和實現行政客體的期望[6]24。因而,在社會的道德范例群體中,官員的道德范例最具示范性,在道德建設中起“龍頭效應”[14]。然而,在行政人的具體行政實踐中,其自身具有的各種德性之間未必完全和諧,而是經常遇到一些價值悖論與倫理困境。這種價值選擇往往不是在明顯的善與惡、上帝與魔鬼之間的選擇,恐怕也不是在多數可以序列化的價值之間的“取最大多數人的最大利益”的簡單數學活動——像功利主義建議的那樣,而首先是指在相互沖突的一個(些)善與另一個(些)善、一種(些)價值與另一種(些)價值之間的選擇,譬如個體人格的保持與政治理想的實現,對人民的忠誠與對組織甚至是整個政府的忠誠,對法律的服從與對上級領導的服從之間,就經常發生沖突[9]131。行政人在行政倫理困境中作出價值選擇,一旦把握不準甚至作出悖離行政客體的價值期望的價值選擇,就會造成行政倫理失范,產生諸如權力尋租、貪污腐敗、瀆職失職、跑官賣官等異化現象,這些恰恰也正是行政體系的“病兆”,而其危害卻是顯而易見的。行政倫理失范有可能造成政策執行的走樣、行政效率的低下、專業水準的降低和公眾信心的散失,其結果會帶來行政權力的合法性危機,最終導致行政目標難以實現[15]。行政倫理失范導因于行政人內在心理—精神層面的失序、行政價值關系的失常抑或行政倫理生態的失衡,其會直接反作用于整個行政系統,會造成行政生態的崩潰、行政失調,進而通過行政系統反作用于社會圈,最終成為引發社會不和諧的一個重要源頭。因此,行政人能否依據自己的實踐理智整合各種價值趨向,使之成為一個有機體系,是對行政人品性的一種真正考驗。能否在這種價值沖突中,作出一個公共行政人應當作出的選擇,是判斷一個行政人是否稱職、是否合格的一個根本性標準[9]54,也是實現和諧行政一個關鍵的內在環節。

另外,社會和諧與否對行政系統并不是毫無作用的,社會和諧與否對行政價值結構系統也會產生重大影響。在社會動蕩不定的情況下,行政人員在客觀上有著濫用公共權力的機會,主觀上則又有著前途不可預測的心態,因而影響其價值觀念穩定及其與整個行政主體的一致和諧。所以,行政客體的價值期望在何種程度上得以實現,也是取決于整個社會和行政體系自身的穩定性的。在社會的動蕩與變遷過程中,行政客體的價值期望的實現,往往更加依賴于行政人員的道德力量,但對整個行政主體而言,卻表現出價值取向多元化和價值觀念的混亂,從而影響行政客體價值期望的整體實現[6]22。可以說,社會和諧對公共行政價值結構系統的穩定性有著極大的助益功能,為實現和諧行政提供了必不可少的外部環境;反之,行政價值結構系統的和諧有序對建構和諧社會來說無疑是一股清新的“精神潤滑劑”。行政價值結構系統的倫理生態從失范、失序狀態向和諧、有序態勢轉變也恰恰孕育和滋養了行政倫理學的生長點。行政人個體倫理的建設和加強是行政倫理建設的一個重要向度,其自我修養的最后目的仍是自我求取在行政倫理秩序中的和諧,是為了更好地為公共利益服務[9]326。實現和諧行政,建設和諧社會,離不開和諧倫理,特別是行政倫理的支撐。行政倫理的支撐作用表現為調節行政組織內部行政人與行政人之間、行政主體與行政相對人之間、行政內部環境與外部環境之間等的相互關系,最終使之相得益彰、和睦相處、和諧發展。誠如有的論者所指,作為一種德性實踐,行政人的生活往往是一種整體性的生活敘事,其中,公與私、個人與集體、當下與傳統、現實與理想處于一種具體的、生動的和諧之中[9]120。

四、結語

和諧社會是社會文明演進中的一種社會結構優化狀態,也是一個多維有序的社會文明系統。因此,構建和諧社會是一個系統工程,既要實現各子系統之間的和諧,又要實現各子系統內部的和諧。和諧的行政系統也只是和諧社會的一個子系統,也要與其他各子系統維持和諧狀態;行政的外部宏觀環境以及行政系統中的客觀結構系統、主觀結構系統和價值結構系統各自的和諧狀況是實現和諧行政的基礎,同時也是實現和諧社會的重要條件。當然,和諧行政所包涵的行政生態因子是包羅萬象的,文中所涉及的幾個行政生態要素只是其中的一部分。和諧行政、和諧社會與其說是一個終極結果,毋寧說是一個無限追求的過程。盡管我們只能不斷逼近和諧發展境界,而不可能絕對擁有這種發展愿景,但畢竟為我們確指了方向,只要我們不斷為這一目標追求而奮斗我們就可以不斷趨近和諧之境。

英國著名學者李約瑟曾斷言:中國傳統文化中保存著“內在而未誕生的最充分意義上的科學”①,這種“最充分意義”的頗具生態向度的科學的源頭活水就是不息的和諧脈動[16]。可以說,東方智慧中所蘊涵著的和諧理念,為彌合和諧行政、和諧社會的訴求提供了豐富而深邃的哲理之源,也為最終實現和諧行政、和諧社會展露了希望的晨曦。#p#分頁標題#e#