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一、城市社區治理模式的法理基礎   根據國內外專家學者對世界各地城市社區發展組織管理現狀的考察研究，城市社區治理模式大致有三種類型：即自治型、行政主導型和半行政半自治的合作型治理模式。這三種模式，反映了國家和社會在爭奪社會控制的國家社會的關系。從其治理模式的選擇來看，市民社會理論影響著它的發展軌跡。   1．市民社會先于或外于國家   洛克認為“市民社會先于或外于國家”。他明確指出，“人類原來所處的自然狀態，那是一種完備無缺的自由狀態，他們在自然法的范圍內，按照他們認為合適的辦法，決定他們的行動和處理他們的財產和人身，而毋需得到任何人的許可或聽命于任何人的意志”，①國家只是處于社會中的個人為達致某種目的而形成契約的結果。他通過對自然狀態的假定以及社會契約論的手段而賦予了社會以前政治或國家的生命。這是一種外在于國家或政治的社會觀：國家至多是社會的保護工具，換言之，社會具有獨立于國家而在的生命或身份。②   洛克還認為市民社會應當保持人類生活的原初狀態，國家之于市民社會，只具工具性的功用，是手段而非目的，國家的功用僅在于維系或具體完善市民社會，是不能滲透到市民社會的。   洛克的自由主義思想成為自治的市民社會理論根基，這種理論指導下的城市社區治理模式趨向于自治型，具有“強社會、弱國家”的特點。   2．國家高于市民社會   黑格爾提出“國家高于市民社會”。黑格爾說，市民社會是一個私欲間的無休止的沖突場所。市民社會的這一特性決定了它不僅不能克服自身的缺陷，而且往往趨于使其偶然的協和及多元性遭到破壞。市民社會是獨立的，但卻是不自足的。③   市民社會的不自足性只有憑靠政治秩序化方能解決，那么它就必須訴諸一個外在的但卻是最高的公共機構，即國家。正是基于上述觀點，黑格爾指出，市民社會雖說外于國家，但如果市民社會要救濟其“不自足”，就需要國家。因此，只有國家才能有效地救濟市民社會的非正義缺陷并將其所含的特殊利益溶合進一個代表著普遍利益的政治共同體之中。一言以蔽之，國家高于市民社會。黑格爾的思想導致公權力深入社區，成為行政主導型社區治理模式的理論基礎，這種模式具有“強國家、弱社會”的特點。   3．國家與社會的良性互動   當代學者則一改洛克、黑格爾在國家與市民社會關系上的極端論點，提出了國家與市民社會的互相依賴與互動。在研究國家與社會的關系時，不再將二者對立起來，在“弱國家，強社會”格局下的自治社區治理模式尋求通過強化政府的權力以更好地發揮政府協調與調控的能力，來適應得到充足培育和發展了的公民社會與民情，以使二者更好地合作和發揮優勢，而不是此消彼長的對立關系。在“強國家，弱社會”格局下的行政主導型社區治理模式則認識到社會偏弱，需加快發展社會的民主，培育良好的公民社會狀況，發揮市場的作用，以防止政府與市場的雙向失靈給社會造成的損害。   在這種思想指導下，行政權和自治權在社區管理中都發揮重要作用。以美國為例，美國的城市社區自治性很強，但政府也逐漸顯示了自己在社區治理當中的作用。政府通過政策調節、法律制定和財政支持來實現對社區的宏觀管理，使社區的自主管理有制度和物質保障，而不強調社區的治理脫離政府的指導和幫助，相反，正是得益于政府的指導和幫助，使得營利部門和非營利部門都能在社區事務中與政府形成良好的合作與互動，促使美國的社區良好運行。而且美國城市社區建設所需的資金的70％左右來源于政府財政投入。④   這種新的社區治理模式強調了國家行政權和社會自治權的合作，具有“強社會強國家”的特點，因而可以叫合作型或混合型。   二、我國城市社區治理的實踐   1．哈爾濱市南崗區   法學視角下城市社區治理模式之選擇□盧以品胡細妮256南崗區社區治理的重點在區一級，成立了南崗區社區建設指導委員會，區委書記任委員會主任。委員會是社區建設的領導機構，全面負責南崗區社區建設的統籌規劃、統一部署、綜合協調和督促檢查。委員會下設“社區建設辦公室”和“社區建設指導中心”，前者為協調機構，協調社區建設指導中心的工作和其他相關工作；后者為日常工作機構，由民政局長兼任中心領導。在指導中心內部，根據社區建設的內容，由相關的委、辦、局組成7個工作指導部，其業務工作、人員編制和工作經費分別由相關的政府部門負責，同時這一管理工作系統自上而下延伸到居委會一級。⑤   可見，南崗區不管是從領導機構、實施機構還是日常工作機構都是由相關的政府部門負責，是純粹的政府包管下的治理模式，它的管理工作系統自上而下的延伸到居委會這層，社區治理帶有純粹的行政性。   2．上海市盧灣區五里橋街道   五里橋街道從社區不同的行政事務和目標出發，建立了三個層面的組織管理系統：即作為行政組織領導系統的街道辦事處及城區管理委員會，作為行政組織執行系統的四個工作委員會———市政管理委員會、社區發展委員會、社會治安綜合治理委員會和財政經濟委員會，作為社會組織支持系統的中介組織，這一組織系統由社區內企事業單位、人民團體、居民群眾及其自治性組織構成。⑥   從形式上看，行政權和自治權在盧灣區模式里似乎都得到了體現，但盧灣區模式的權力中心在街道辦這一層，街道辦作為區政府的派出機構，其工作都是受區政府的領導。而且在區政府與“街道辦”之間職責與事權的劃分上并不明確，由于街道辦所轄區域較大，作為政府的最基層的派出機構，其事務繁瑣，往往受累于職責不明確的行政事務，而無精力治理社區。因此，此種模式下雖然注重了中介組織的培育和發揮作用，但沒有相關制度的支持，這種雙混合模式下的社區難以保持雙方力量的平衡，形成良性互動。#p#分頁標題#e#   3．沈陽市春河社區   春河社區由原來的5個居委會，2700多戶居民組合而成。社區最高權力機構是社區成員代表大會為，討論決定社區的重大事項；社區管理委員會代替原有的居民委員會，負責社區教育、服務、管理和監督工作，對社區成員代表大會負責。由社區內的人大代表、政協委員、知名人士、居民代表、單位代表等人員組成的社區議事協商委員會，對社區管理委員會提出建議，進行監督；社區黨委保障和支持社區自治。   春河社區模式走的是自下而上的自主管理模式，他的發展需要內部環境和外部環境的配合，即需要民眾的積極參與，也需依靠政府政策的宏觀指導和法律的保障來運行，否則會成為一潭死水。在實踐中，這種社區治理模式首先遇到的就是運行經費問題與民眾對社區事務的參與問題，這個因素左右著社區能否真正實現自治。   4．深圳桃源居社區   桃源居社區由社區黨委、社區居委會、社區工作站、業主委員會、社區公益中心、物業公司對社區進行管理和服務，并形成了“六方聯席會議”制度。⑦   社區的治理主體具有多方參與性，政府力量和社區自身力量在社區發展中得到一種良性平衡。社區內由政府負責提供公共服務，而社區內的組織負責提供公益服務和市場服務，社區黨委、社區工作站、社區居委會負責重要的社區事務，尤其是負責上級政府下派社區的各項工作，而絕大多數的社區具體事務，都是由社區自治組織來自我實現的。桃源居社區的資金來源于“五個一點”，即“政府承擔一點、物業管理費補貼一點、開發商贊助一點、社區經營組織贏利一點、社區義工組織奉獻一點”，而最為關鍵的是第一次資金的推動。⑧   即由桃源居集團捐資1億元設立桃源居公益事業發展基金會，這個社區型的基金會捐贈給桃源居社區內的“社區公益中心”，而“社區公益中心”在社區內興建若干組織，這些組織由“社區公益中心”統一整合管理，為社區提供完善的公益服務，這些組織多半是全福利或半福利，少數是營利組織，有這第一次的整體規劃和“五個一點”的支持，社區和社會組織便能實現可持續發展。   桃源居社區將自己的社區治理模式稱為“和諧社區治理模式”或是“服務型善治模式”。雖然她的形成是房地產開發的結果，某些方面不具有普適性，但桃源居社區通過解決社區發展的資金、政府與社區的關系，發展社區內部居民和組織的民主在一定程度上成功踐行和實現了國家和社會的合作和良性互動。   上述種種模式其實都在不同程度上反應了國家和社會在社區治理上的較量，他們或取得了一些成功的經驗，或遇到了一些現實的阻礙。   三、我國城市社區治理模式之選擇   1．“弱國家，強社會”自治型社區治理模式與國情不符   一方面，我國歷經了漫長的封建統治，民眾習慣接受被動管理，加上計劃經濟時代，大量單位人的存在，多數民眾參與管理的意識比較淡薄，因此缺乏自治的傳統。另一方面，改革開放以來一直以經濟建設為中心，對經濟利益的個體追求并不足以形成社會成員的共同責任心，公民參與社區自治的熱情并不高。同時，雖然法制建設取得了令人矚目的成就，但幾千年“賢人治國”思想和“人治”觀念深厚，法制的基礎欠佳。所以，筆者認為，當前我國不具備走“弱國家，強社會”自治型社區治理模式的現實條件，我國的城市社區治理離不開國家權力的介入。   2．“強國家，弱社會”的行政主導型社區治理模式與時代要求不符   首先，改革開放使我國單位制解體，單位人變成了社會人，社會結構日趨復雜，社會逐漸從大一統框架的國家體制中脫生出來，過去通過“單位”來實現社會管理的方式也逐漸喪失原有的基礎。其次，隨“社會人”在向“社區人”轉變的深入，社區便成為各種利益關系的交匯點、社會問題的聚匯處和矛盾沖突的引發地。社區建設不僅是基于改革開放以來對社會穩定的需要，更要解決私人產品的供銷無序、公共物品的供給缺乏、市場發育的不足和社會生活中的諸多不便利和不舒暢等問題，因此，社區建設的核心是相對弱小的社會如何獲得自身發展的問題，而行政權主導無法解決這一問題。⑨   再者，隨著我國改革開放后經濟的快速發展，各項社會管理改革也在逐步推進，在此背景下，民眾的民主意識、權利意識不斷增強，這都對行政權的主導地位形成了一定的挑戰。   “管制型政府”向“服務性政府”的轉變也說明社會的治理是一個由一元到多元，從集權到分權的趨勢。因此，“強國家，弱社會”型的社區治理模式是不符合時代要求的。   3．“強國家，強社會”的合作型社區治理模式是現實的需要   首先，理論研究視角的轉變為雙強模式提供了思想基礎。馬克思主義認為，任何事物都是對立統一的，偏執于任何一方都將會發生認識上的錯誤。因此，我們在選擇社區治理的路徑時，不是一味站在政府與社區關系強弱對立的角度，而是更多地看到二者的統一和良性互動，以合作的視角尋求二者的共生共長、共圖發展的雙贏結果。其次，民眾自主意識的不斷覺醒，使雙強模式的形成慢慢具備民情基礎。而且伴隨著政府的放權與分權，我國的社會組織、民間組織在不斷的發展壯大，這將為社會的強大提供重要力量源泉。再者，“強國家，強社會”模式有政策的支持。近年來，社會上不斷上演的各種惡性事件，暴露了落后的社會管理制度與手段難以解決大量積聚社會矛盾，需要大膽創新社會管理方法，運用科學的社會管理模式來疏導感情，解決矛盾。黨中央因勢利導，對社會管理提出了新要求。黨的十六屆四中全會提出要“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”。黨的十七大提出：“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制。最大限度激發社會創造活力，最大限度增加和諧因素，最大限度減少不和諧因素。”相比我國的社會本身，國家的力量可謂相當強大，社會在其自身發展中較為無力，只有“社會協同，公眾參與”才能激發社會本身的活力，強大自身。在社區的建設中也同樣需要這兩味藥來醫治社區的軟弱與不自立。#p#分頁標題#e#   綜上，筆者認為，我國當前的社區治理應選擇“強國家，強社會”的合作型模式，并使政府和社會之間實現良性互動。   四、法學視角下政府和社會的良性互動   法律強調權利和義務，因此從法學視角看社區治理的強強合作模式，就是要以法律的形式來明確政府和社區在社區治理中的權利義務，以實現政府和社會的良性互動。   首先，明確政府與社區在社區治理中的地位。所謂強社會是指社區是“強國家，強社會”治理模式的主導力量，是一個自主管理的集體。所謂“強國家”是指政府不是無為政府，應為社區的發展提供良好的民主法治環境，通過有效用的社會政策來支持和幫助社區解決可持續發展問題。但政府是有限政府，對社區管理是指導、引導、而非領導、管理。   其次，明確社區和政府的職能劃分，理清行政事務、政府委托事務和社區自治事務的界限。社區的運作、社區的建設與活動的開展等還是需要一定的行政力量的介入，但在多大范圍內介入就需要法律明確政府與社區權力域，以保障社區自主治理的領域不受到政府的侵蝕，從根本上保持其獨立發展。原則上，社區的社會事務都通過自治實現管理，政府只從宏觀的層面給予社區的自主管理以政策支持和各項制度保障，在資金投入、設施建設和人員配備等方面給予支持，并幫助培育社區居民的公共精神和參與意識。   再次，加強社區自治法制的建設，將社區各系統的管理納入法制化軌道。通過完善各類社區管理法律進一步明確社區自治組織的法律地位，完善業主委員會、社區居委會的建設，引導社區制度建設的規范化、法制化，實現社區自治管理中的決策、執行和監督權有效分離和制衡。通過明確各種社會團體、民辦非企業和基金會等非政府組織的法律地位，積極培育非政府組織，引導扶持并加強監管，為他們的發展提供法律保障，使他們在社區公共服務中充分發揮效用。   最后，培育與“強國家，強社會”的合作型社區治理模式相適應的法治觀念。包括：有限政府的觀念，政府不是全能的萬能的，要建設服務型政府；政府權利法定的觀念，政府要依法行政，既不能越權作為也不能不作為；保障人權的觀念，社區治理要以人為本，尊重人格；民主與監督的觀念，社區居民要提高參與意識，充分行使知情權、參與權、民主監督權；等等。從某種意義上說，法治的觀念才是實現法治的關鍵。