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“十二五”規劃《建議》提出：“要加快建立生態補償機制，加強重點生態功能區保護和管理，增強涵養水源、保持水土、防風固沙能力。”加強生態環境保護，必須從源頭上扭轉生態環境惡化趨勢，當務之急是構建完善的水源地利益補償法律制度體系。   一、撫順水源地利益補償現狀   以遼寧省撫順市為例，該市2010年水資源總量達91.3億立方米，居全省第三位，流域面積在200平方公里以上的河流就有11條，其中渾河在大伙房水庫以上河長169公里，流域面積5437平方公里。大伙房水庫庫容58億立方米，為全國九大重點水源地之一，也是遼寧中南部七城市生活水源地。目前，撫順水資源保護工作面臨重重困難。如省重點水源涵養區清原滿族自治縣，多年來為保護生態僅林業建設投入就達數億元，執行禁伐限伐政策導致年財政收入減少3800萬元；關停企業110多戶，減少年產值3.25億元，職工下崗3550人。該縣付出的巨大犧牲產生了顯著的社會和生態效益，但清原縣從上級部門處獲得的相應水資源涵養補貼自1996年來僅100萬，近年來雖略有增加，但相對于為保護水資源而減少的損失來說，只是杯水車薪。新賓、撫順兩縣的蘇子河、社河等流域的情況也是如此。水源地區為保護生態而導致經濟社會發展停滯，作為受益者的國家、上級政府與下游地區沒有提供相應的補償，顯然有違公平，也不利于水源地的持續保護。   二、水源地利益補償法律制度分析   （一）我國水源地利益補償法律制度存在的缺陷   一是利益補償的思想雖然在法律中有所體現，但很不系統規范，多見于政策和地方法規。政策的不穩定性和地方法規的地域性、低效力性限制了補償工作的開展；二是利益補償資金數額有限，來源渠道單一。理論界達成共識的“誰受益誰補償，誰破壞誰恢復，誰污染誰治理”原則缺乏具體的制度支撐，最終形成“上游地區負擔、下游地區受益”局面；［1］三是“誰受益誰補償，誰破壞誰恢復，誰污染誰治理”原則沒有體現對為改善水源地生態功能而遭受損失的地區給予補償，導致受益者無償占有環境利益，保護者得不到相應的經濟回報。［2］   （二）部分地區水源地利益補償的實踐   東江源區是我國生態補償實踐的表率。東江發源于江西省礦產豐富的尋烏、安遠、定南三縣，為確保東江水質，江西省政府對礦產開發采取一系列政策限制，制約了三縣的發展。2006年《東江源區生態環境補償機制實施方案》明確規定：從2005到2025年，由國家協調建立流域區際生態效益補償機制，廣東省每年給這三縣1.5億元資金，用于東江源區生態環境保護，資金來源主要是從東深供水工程水費中解決。［3］綜上，在水資源保護問題上，在國家出臺《生態補償法》之前，遼寧省可以根據本省的實際情況先行制定水源地利益補償辦法，撫順市及清原、新賓兩個自治縣可以根據《民族區域自治法》相關規定制定水源地利益補償條例，形成省、市、縣多層次的完善的地方水源地利益補償法律制度體系。   三、撫順地區水源地利益補償具體制度設計   （一）水源地利益補償制度的主要內容   1.補償原則   目前的“開發者保護，破壞者恢復，污染者付費”原則體現了對水資源破壞者的懲罰，但這不是最終目的。西方走過的彎路證明，亡羊補牢雖能一定程度減少危害，但只有未雨綢繆才能從根本上解決問題。水源地利益補償原則必須加入對保護者的補償，只有這樣才能提高水源地保護水資源的積極性，因此，科學的水源地利益補償原則應該是“開發者保護，污染者付費，保護者獲補償”。   2.補償主體   水源地政府、企業和居民為保護水資源做出了犧牲，國家從中獲得了生態和社會效益，因此，中央政府應給予補貼；下游政府、企業作為主要的受益者應是補償的主體；下游地區居民也應承擔一定的象征性補償責任。   3.補償對象   水源地區經濟建設讓位于流域生態保護時，發展就會受到制約，財政收入要減少。因此，為水源地保護付出代價的撫順三縣政府、企業和居民都應是補償的對象。   4.補償標準   應綜合考慮下游的收益與水源地的付出，水源地的付出一是水資源保護的直接投入如植樹造林等，可依據相關數據予以量化；二是為保護水資源受政策限制的損失，這很難量化，上下游地區提供的數據可能相差甚遠。因此，要綜合水源地的數據積累、下游地區的收益，以及其他先進地區的成熟經驗來綜合考慮。   5.補償方式   首先是政府補償，應該包括以下幾項：一是專項補貼。當水源地政府為保護生態而導致經濟發展停滯時，市場補償是來不及支援的，這時國家和上級政府的專項補貼必須發揮作用；二是政策優惠。政策優惠應該有所側重，發達地區不給優惠也有實力進行生態保護，但優惠資金用在新賓、清原這兩個國貧縣、省貧縣會發揮更大的作用；三是對口支援。主要是下游地區對撫順三縣水源地區提供資金、技術、項目扶持等。其次是市場補償，主要包括以下幾個方面：一是受益者和供給者間的補償。渾河等流域水資源的受益者可將經濟收益的一部分直接以資金形式返還給撫順三縣；二是地區間的補償。渾河流域下游地區根據經濟發展水平、所獲取的收益、水源地提出的補償要求與撫順三縣協商確定資金補償標準；三是部門間的補償。如有“北方第一漂”之稱的撫順市清原滿族自治縣的紅河谷漂流每年僅門票收入就近億元，從其中提取一定比例的資金用于保護植被和水利部門修建水利工程的補償，既能改善整個地區的水資源環境，同時也有利于旅游景點的進一步發展。陜西省耀縣每年從水資源稅收中提取10%補償給水源區就是采用了這一形式。［4］ #p#分頁標題#e#

  總之，應堅持政府補償為主、市場補償為輔的原則，由遼寧省政府協調建立渾河、柴河、富爾江等流域區際生態效益補償機制，安排專項資金交給撫順三縣用于水源地保護。   （二）建立有效的水源地利益補償資金籌措機制   1.完善水資源使用費制度   目前我國水費和水資源費標準低，排污收費制的實踐效果也不理想。市場經濟下的企業是當然的“經濟人”，在面臨或運行排污設備或繳納排污費的選擇時，企業當然要做“成本分析”，排污費相對的低下，使得企業更傾向于后者。從某種意義上說，低廉的排污費反倒使企業心安理得地破壞環境，從而導致了水資源環境的惡化和保護任務的加重。因此，應提高水費、水資源費和排污費征收標準，并從中安排一定的資金用于水源地利益補償。   2.建立科學的轉移支付制度   從全國看，國家有限的資金多是流入大型水利工程建設，這對于水資源保護當然是必要的。但有些工程是“錦上添花”，而用于水源地利益補償則是“防患于未然”。因此，應將水源地利益補償納入公共支出范疇，通過科學的轉移支付，將重點放在水源地涵養水源、移民安置、企業關停補償等方面。   3.建立水源地利益補償基金制度   基金來源渠道是非常廣泛的，可以是中下游地區企業每年的利潤收入，也可以由公益部門組織募集，當然也可以是來自企業和個人以及一些慈善組織的捐款。   （三）建立完善的監督和責任追究制度   要明確省、市、縣主管部門及財政、價格、審計等相關部門職責，強化利益補償資金征收、使用和管理監督；對截留、擠占、挪用、浪費補償資金等違法行為實行嚴格的責任追究，確保補償資金足額及時收繳、撥付并充分發揮作用。遼寧境內有遼河、渾河、太子河等360多條河流，這些河流的生態狀況制約著遼寧發展的腳步。目前東南部地區由于植被較好，水量水質較穩定，其他河流的狀況則令人擔憂。我們必須以高度的政治責任感和使命感，通過構建完善的水源地利益補償法律制度體系來強化水資源保護，為遼寧振興提供不竭的優質水資源。