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外來生物入侵是指對某一特定生態系統與棲息環境來說，非本地的生物(包括動物、植物和微生物)由原生存地經自然或人為途徑侵入此生態系統并建立了種群，對當地生態環境造成了負面影響。據統計，外來生物入侵每年會造成巨大的經濟損失和環境破壞，而目前我國的外來入侵生物已經超過400種，并且有50余種為國際公認的高威脅生物，我國已成為問題最嚴重的國家之一，面臨的防治形勢十分嚴峻。通過對其入侵途徑進行分析，可以發現入侵主要發生在境外傳入和境內生態系統間，其途徑大致可分為兩類:一類是由于氣候現象等外力引起的，通過自然途徑擴散到其他生態環境之中，比如俄羅斯的麝鼠曾通過邊境河流擴散至我國就是很好的例子。由于絕大多數生物都難以穿越阻擋它們的天然屏障，這一類途徑的入侵較為有限，經自途徑進入我國的僅占總數的3%;而第二類則是通過人類行為造成外來生物入侵，很多外來入侵生物是隨人類活動而無意傳入的，如19世紀澳洲的滅兔運動，就是由于人類行為無意中引進了澳洲本沒有的兔子，造成了嚴重的生態系統破壞。尤其是近年來，我國國際地位提升、經濟發展迅速，對外往來增多，造成外來入侵物途徑隨之增加。調查表明，通過這種方式傳入我國的接近總數的90%，是造成我國外來生物入侵問題的主因。   一、外來生物入侵法律規制是嚴峻形勢下的迫切需求   我國外來生物入侵面臨著較為嚴峻的形勢，目前表現出三個方面的特點:一是影響范圍廣，我國所有的省、自治區和直轄市都已發現外來入侵物種和造成的影響;二是涉及的生態系統多，森林、水域、牧區和城市等各類生態系統都已受到影響。從各類動植物和細菌、病毒中都能找到外來生物入侵的例證。如上世紀60－80年代，為了保護灘涂而引進了國外的大米草，但由于沒有天敵制約，此類植物憑借強大的繁殖能力，很快造成了難以控制的擴散，甚至出現堵塞航道、引發赤潮、導致其他生物滅亡等嚴重的生態破壞。當入侵生物若成功壓制和排擠了本地生物，搶奪了原生態系統中動植物生存所需的資源與空間，將導致本地生態系統內生物多樣性的喪失，并形成“一家獨大”的局面，導致其他動植物群落出現衰退甚至滅亡。此外，許多外來生物對農林業生產損害嚴重，部分生物入侵甚至形成了難以控制的局面。更為嚴重的是，人類自身的健康也容易受到外來入侵生物的影響，其中很多植物存在毒性，有些植物的花粉是過敏癥等病癥的病原物，有些外來入侵生物還攜帶著致病微生物和細菌等。從我國發生的外來生物入侵來看，外來生物入侵往往難以根除，且造成的生態災難破壞程度大、影響范圍廣、治理難度高。由于外來生物入侵最主要的途徑是人類行為造成的越界轉移，因此，運用完善的法律規范，依靠法律的強制力約束人類的行為可以有效的防控和減少外來生物入侵的發生。聯合國《21世紀議程》指出:“在使環境與發展的政策轉化為行動的過程中，國家的法律和規章是最重要的工具。”在我國，外來生物入侵引發災難性后果已經屢見不鮮，國內的嚴峻形勢，迫切需要強化法律規制應對外來生物入侵，實施有效的管理和防治。   二、我國外來生物入侵立法現狀   總體來看，我國雖然已有多項涉及環境安全的法規制度，但其監管和防治效果仍然有限，外來生物入侵安全立法仍較為滯后，相關法律規制尚不完善，監管部門間存在職能交叉，對外來生物入侵的整體防治水平尚待提高。   (一)防治立法較為滯后，未能形成法律體系   我國現行環境法律法規對人民生命健康、社會經濟發展、生產安全和生產污染等方面關注較多，主要是為保護農、林、牧、漁業發展，但對生物多樣性等生態保護仍然沒有從立法的高度加以重視。有關生物入侵的法律法規大都是對如何進行檢驗和檢疫防止病蟲害等問題的發生進行規范和指導。相比較而言，涉及防治外來生物入侵的立法較為分散，并且對作為觀賞品或其他一般貿易方式引進的物種，目前我國還沒有專門立法，存在立法空白;沒有形成防治外來生物入侵的具有針對性和全局性的法律體系。如我國刑法中對人為故意傾倒或生產中排放的污染物造成重大環境破壞的應負刑事責任，但對于人為原因造成外來生物污染和環境災害應如何處罰卻沒有明確規定，尚不能對其進行刑法處罰，只可以追究其經濟賠償的責任。面對外來生物入侵日益嚴峻的形勢，分散和滯后的立法已無法滿足防治生物入侵的迫切需求。這就會導致進行監管的法律依據不足和職權交叉混亂，導致監管不力、防治受阻，最終導致生態環境破壞的治理效果不高。   (二)現有防治實體法尚待補充和完善   我國現行的法律法規在防治外來生物入侵上起到了一定的積極作用，但是在職能和所關注的領域上各不相同。有的法規將重點放在病蟲害防治上，有的則針對動物飼養和管理，并且法律、條例形式多樣，存在立法等級和形式上的多樣化，造成了主次不分、交叉管理或失管等不利現象。一是現有法律法規不夠健全，覆蓋面窄。現行的法律法規主要針對于各類疾病、病蟲害及雜草方面的檢疫，如海關和檢疫部門的檢驗局限性較大，對如何檢驗生物的生態安全性沒有明確和詳細的辦法;并且檢驗中所用的已知外來入侵生物名錄存在局限性;從生物引入途徑方面而言，對有意引進的外來生物經濟發展效益關注較高，卻沒有認真考慮對我國生物多樣性可能造成的破壞。二是缺乏進行全程監管和防治的法規。我國現行法律法規主要對外來生物的引入階段的過境檢驗檢疫、郵寄品進出境等進行了一定的監管控制，但在外來生物的定植、擴散直至產生危害的過程監管不力。外來生物形成入侵是一個長期的過程，在與當地生物的生存競爭以及種間雜交等關系才逐漸演變成進而對生態環境造成影響，進行單階段控制并不能起到良好的效果，對外來物種入侵的跟蹤控制和持續治理方面仍鮮有規定。三是責任追究法規制度尚待完善。只有法規制度對違法行為應負的法律責任進行規范，依靠法律強制力保證外來生物入侵問題的處罰有法可依、違法必究，才能真正對外來生物入侵起到警示和約束作用。然而我國對外來生物入侵的法律追究不足，現行法律法規只對行政責任和刑事責任有所規定，而對民事責任卻鮮有規定;有關法律對行政相對人應當承擔的行政責任形式作了詳細的規定，但對行政主體責任的規定仍然不足;相關刑事責任的法律規定很少，并且主要針對職務犯罪等非法牟利犯罪;從外來生物引進的途徑來看，我國也缺乏對無意引進的外來入侵生物的法律追責。#p#分頁標題#e#   (三)現有監管體系和程序法仍存漏洞   我國防治監管機制尚不夠健全。首先，我國對外來物種的管理部門眾多，由于職責存在交叉，標準和目的都存在不同，且協調差、效果弱，效率低，難以形成齊抓共管的合力，缺乏機構之間職能劃分以及配合聯動的法規。其次，在審批過程方面，我國現行審批制度規定對抵御外來入侵物種發揮了一定作用，但主要針對引入階段的檢疫控制，而對進境審批、退回銷毀，出境報檢等手續的程序沒有詳細規定，且審批過程缺乏必要的科技支撐。此外，外來生物入侵防治與監管對科學技術和專業知識性要求很高，檢驗檢疫部門往往難以完成，并且我國地域廣大，生態環境種類繁多，存在較大的地區差異，而現行法律法規并未對地區性防治機構的設置進行規定。程序法規定較為簡化甚至缺位也是造成各部門之間缺乏協調配合的原因，由于權責不夠明確又缺少程序法的指導，造成了各監管部門交叉管理或者扯皮現象的發生，這些問題都需要盡快通過法律規制的完善加以解決。   三、對完善我國防治外來生物入侵法律制度的思考   要想將外來入侵物種御之于國門之外，就必須將現有的法律法規體系進行擴展，完善現行法律文件和各項基本法律制度，為國內防治外來入侵生物法律體系的構建奠定基礎，從立法的指導思想上注重生態安全環境目標的追求。盡快形成我國對外來生物入侵實施有效監管的防治體系。   (一)統攬全局，構建防治外來生物入侵的立法體系   在環境資源立法實踐中，我國已初步形成了從憲法到地方法規、規章的環境資源法體系。但是現行針對外來入侵生物的立法形式仍僅限于行政規章一級，缺少主體性地位的法律和行政法規，因此必須積極構建我國防治外來入侵生物的立法體系。首先，要依照國家環境保護戰略決策，制定《外來入侵生物防治法》，作為我國對外來生物入侵防治基本法規。該法應切實貫徹風險防范的原則，對管理主體、職權、責任及如何追責等問題做出明確的規定。并重點加強和完善風險評估、進境審批、檢驗檢疫等力度;通過設立一個縱覽全局的管理機構進行統一監管，負責對各部門分工協作和工作重點進行領導，并對法律責任的追究進行完善，實現外來生物入侵的追責有法可依。其次，要制定有針對性的單行法規，對防治基本法中確立的各項制度進行細化。一是可以對現有法律法規進行分析，查明并完善現有法律法規存在的空白、出現的交叉以及比較尖銳的矛盾;二是在現有法律法規基礎上增加防治外來生物入侵的內容。要考慮到不同地域由于科技和經濟水平不同，應當依據法律結合實際制定符合實際的地方法規、規章、自治條例和單行條例，作為國家防治基本法的有力補充。三是在廣泛收集信息和開展的科研的基礎上，制定符合實際需要的外來入侵生物名錄，并對評估方法和科技手段做出規定，并保證隨科學研究和信息的變化而不斷更新，為監管司法活動提供有力的參考。通過努力，力求能夠形成由基本法、單行法和其他法規組成的完整法律法規體系，實現重點防治、深入評估、全程監控以及嚴格責任追究的機制。   (二)健全和完善防治外來生物入侵的法規制度   抵御生物入侵的根本途徑在于完善法制，要通過加快立法和對現有法律法規進行補充和完善。通過健全法律法規，實現對外來生物入侵全過程的法律控制。首先，在引入階段中應從審批手續上控制，要建立嚴格的引種許可證制度，引種單位或部門必須提交需引種生物的原生存環境、生態學特性、生物學特性、經濟損益和風險評價等信息，由管理部門會同技術機構對這些資料進行評審后頒發引種許可證，不通過的堅決禁止引種，并對需要附加的保障措施進行規定，從而嚴格杜絕非法引進;而在無意引入方面，要從依托科技手段和加強檢測手段上控制旅游者等源頭。其次，要建立和完善監測、預警和快速反應的法律制度。通過建立建立外來生物引進后的監測、預警和快速反應機制，實現全程防治。要加強跟蹤監測記錄外來物種信息數據，為及時預警和做出快速反應提供有力的信息動態。通過有力的監測預警，我們可以監督故意引進外來物種的行為，并及時查處外來物種出現入侵的跡象，偵測國家范圍內存在的無意或非法引進的外來物種和因再次轉移和自然擴散過程而產生的已立足的外來物種的蔓延。針對不同外來物種所具備的各種傳播方式、途徑和生態特征，在立法中應授予不同的部門各自詳細的監測職責和權限，依照科學并且有針對性的檢測手段進行監管，此外還可以讓外來生物的引進者負責一定的監測義務和責任，并實施責任追究。最后，還應通過各地研究和檢測機構的努力，建立較為詳細和完備的外來生物入侵資料數據庫，并通過綜合其他國家和地區防治某類型外來生物的資料，以及對已知生物生存特性的研究，得出不同地區需要重點防治的生物種類和防治手段。此外還要加強不同地區和部門之聞的信息共享，并促進與國外相關機構的交流，實現信息互通，學習國外先進治理經驗，為后續的生態恢復做充分調查研究。   (三)不斷優化監管機構設置，形成協作監管機制   防治外來生物入侵是一項綜合工程，涉及部門多，分工繁雜，因此需要有牽頭部門負責協調組織。監管機構的職能設置和工作效率是防治效果的決定因素，從職能上講要求設立執行機構、研究機構以及協調機構，并且應當有國家級領導機構和地方的執行機構相互配合形成體系。具體來講，在外來生物入侵方面，首先由進出口檢驗檢疫部門牽頭成立綜合性的監管機構，這個機構應由農林漁牧業和其他國家環境保護及相關社會經濟主管部門共同參與。其次，要建立專門負責協調外來入侵生物管理部門的機構，主要由各部門負責人組成，負責協調和解決各部門在管理過程中的職責和沖突，對相關部門進行指導和監督，并對各類反饋信息進行反應評估。專門機構的職責權限應具有法律授權，這樣有利于監管的貫徹執行，另一方面，協調了各相關部門工作，避免職能產生沖突，消除各部門間矛盾，可以有效提升監管效能。結合我國的實際情況，我國應當建立一個統一管理與部門分工相結合的監管機制。為明確各部門職責，統一進行風險評估，應設立外來入侵生物監管委員會，并由委員會負責起草監管的政策法規，監管全國范圍內的外來入侵生物防治工作。此外，還要設立作為技術支持的研究機構，負責鑒別生物類別和跟蹤調查外來生物發展擴散情況、及時預警并對處置提供技術支持，并對外來生物名錄進行研究更新。現在我國研究機構多依靠獨立科研機構和各類高校，應建立國家主導下的創新科研機構，更好的匯集資金和科研力量，而由地方機構負責常態化監應由侵權人來承擔損害賠償責任，在不能確定實際侵害人的情況下，則由雇主在不能盡到保護義務的過錯范圍內承擔責任。只有理順第三人與雇主之間的責任關系，才能真正實現各方利益的平衡和實體的公正。#p#分頁標題#e#   目前，關于雇主責任的問題，《侵權責任法》第三十五條明確規定“提供勞務一方因勞務自己受到損害的，根據雙方各自的過錯承擔相應的責任”。根據新法優于舊法、特別法優于一般法的適用原則，司法解釋第11條已經失去效力，此類侵權案件應直接援引《侵權責任法》第三十五條的規定來處理。即雇員在雇傭活動中遭受的人身損害的，雇主與第三人只在各自的過錯范圍內承擔相應的責任，雇主沒有過錯則不必承擔責任，更不必代替實際的侵害人承擔責任。如此一來，在第三人致雇員人身損害案件中，雇主責任與第三人的責任的分配將更加合理和公平，司法實務中對相關法律的適用也將更加明確，有利于避免司法資源的浪費和當事人的訴訟負擔。