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1電磁輻射是指電磁波向空中發(fā)射或泄漏的現(xiàn)象，過量的電磁輻射就造成電磁輻射污染。隨著電子技術(shù)的廣泛應(yīng)用，人為電磁能量迅速增長，電磁輻射已成為21世紀(jì)的主要污染源。作為一種新型污染，電磁輻射污染隱蔽性強(qiáng)、影響范圍大、損害后果具有長期性和潛伏性，它對人體的影響至今在科學(xué)上尚未完全明確。電磁輻射污染防治很難用傳統(tǒng)的“末端治理”方式來解決，即污染產(chǎn)生后再來治理。但通過合理規(guī)劃，可以有效地避免和減少電磁輻射污染。   電磁輻射的上述特點(diǎn)增加了公眾的懼怕心理。在美國和歐洲國家，自20世紀(jì)80年代以來，流行病學(xué)的大量研究表明電磁輻射和某些疾病之間可能具有聯(lián)系，因而公眾對于電磁輻射可能造成的健康危險(xiǎn)高度關(guān)注。以暴露在電磁輻射污染環(huán)境中受到了人身傷害和不良健康影響為由，針對公共企業(yè)和雇主的訴訟不斷增加I’]。   2我國電磁輻射污染的現(xiàn)狀   20世紀(jì)80年代以來，我國產(chǎn)生電磁輻射的設(shè)備、設(shè)施分布越來越廣、功率越來越大。與此同時(shí)，城市人口、建筑密度不斷加大，電磁輻射成為一種新的城市污染源。隨著農(nóng)村居民家用電器的迅速增加和電力、通信、交通事業(yè)的發(fā)展，電磁輻射污染由大城市迅速向中小城市及農(nóng)村擴(kuò)散。   我國的電磁輻射污染糾紛也與日俱增，電磁輻射污染投訴率居高不下，因電磁輻射污染糾紛引起的訴訟也越來越多。常見電磁輻射污染糾紛有因在居民區(qū)建設(shè)電磁輻射設(shè)施、設(shè)備引起的排除妨礙糾紛，因電磁輻射污染所致人身傷害要求侵權(quán)損害賠償?shù)募m紛，因移動電話電磁輻射污染引發(fā)的糾紛，因開發(fā)商隱瞞有關(guān)電磁輻射污染的真實(shí)情況導(dǎo)致的商品房糾紛等。電磁輻射污染直接關(guān)系到廣大群眾的工作和生活，公眾的敏感度很高。但電磁輻射污染糾紛的解決卻很困難，其主要原因在于:   (l)主觀原因:認(rèn)識差距。由于科學(xué)宣傳不夠，人們對電磁輻射污染往往出現(xiàn)過于冷漠和過度恐慌兩種極端認(rèn)識，巨大的認(rèn)識差距成為糾紛各方溝通的主要障礙。   (2)客觀原因:立法滯后，執(zhí)法不力。首先，現(xiàn)行法的空白讓許多人感到無法可依，有限的法律、法規(guī)、規(guī)章之間的沖突更是讓糾紛各方莫衷一是。因產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，我國電磁輻射污染矛盾在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)并不突出，直至20世紀(jì)80年代以后才開始顯現(xiàn)出來。因此，無論是立法機(jī)關(guān)還是相關(guān)的產(chǎn)業(yè)部門就電磁輻射污染對人體危害性的認(rèn)識普遍不足，導(dǎo)致了法律的滯后。我國的《城市規(guī)劃法》、《電信條例》、《電力法》等重要法律法規(guī)中均沒有考慮電磁輻射污染的因素。電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目缺乏整體規(guī)劃，布局不合理，單個電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目選址不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象大量地“合法”存在。其次，環(huán)保執(zhí)法的“剛性”不足進(jìn)一步加劇了解決電磁輻射污染糾紛的難度。電磁輻射設(shè)施、設(shè)備的所有權(quán)人或使用權(quán)人違反法律規(guī)定，建設(shè)前不作任何必要告知和宣傳解釋的現(xiàn)象比比皆是。   基于上述原因，電磁輻射污染糾紛發(fā)生后常常久拖不決。產(chǎn)生污染的一方否認(rèn)電磁輻射的存在，激起公眾的反感與恐慌;而求訴無門的一方則群情激昂，有的還不惜采取過激手段。開辟電磁輻射污染糾紛的合法解決途徑刻不容緩。   3我國電磁輻射污染防治立法的現(xiàn)狀   3.1電磁輻射污染防治單項(xiàng)法律、法規(guī)的缺失   目前，我國還沒有一部電磁輻射污染防治的專門性法律法規(guī)。國家環(huán)保總局于1997年3月25日頒布了《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》，該法雖為專門性規(guī)定，但無法擔(dān)當(dāng)大任。原因是:第一，內(nèi)容的滯后性。我國通信、電子等產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模迅速發(fā)展是在該法頒布之后，其規(guī)定已無法滿足目前更為復(fù)雜的電磁輻射污染防治需要。第二，效力級別低，執(zhí)行大打折扣。該法僅為部門規(guī)章，在目前“誰主管誰起草，誰起草誰執(zhí)法”的部門立法模式下，出于部門保護(hù)，由相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門起草的立法很難主動考慮電磁輻射污染問題，《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》中的許多制度在這些法律、法規(guī)和規(guī)拿中并沒有反映。根據(jù)《立法法》，部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。在實(shí)際的執(zhí)法和司法過程中，常常出現(xiàn)電磁輻射污染糾紛中的各方當(dāng)事人各執(zhí)一詞，各執(zhí)一法的現(xiàn)象。《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》中的許多規(guī)定形同虛設(shè)，無法實(shí)施，進(jìn)一步凸顯了電磁輻射污染防治中的立法空白。   3.2電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重空白和沖突   第一，迄今為止，我國還沒有一個產(chǎn)品電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)。我國對包括移動電話在內(nèi)的在使用中產(chǎn)生電磁輻射的產(chǎn)品沒有任何國家標(biāo)準(zhǔn)，也沒有要求這些產(chǎn)品標(biāo)注其電磁輻射值、進(jìn)行電磁輻射值檢測的任何強(qiáng)制性規(guī)定。第二，我國的環(huán)境電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)存在嚴(yán)重沖突。目前同時(shí)存在兩個并不統(tǒng)一的環(huán)境電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)。1988年國家環(huán)保局的《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》(GB8702一88)和1989年衛(wèi)生部的((環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》對環(huán)境電磁波容許輻射強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一致，其中，衛(wèi)生部的規(guī)定更為嚴(yán)格。兩個標(biāo)準(zhǔn)的法律效力相同，發(fā)生沖突時(shí)只好呈請兩部委的上級機(jī)關(guān)裁決其適用性。2004年4月12日，國家環(huán)保總局辦公廳在關(guān)于環(huán)保電磁標(biāo)準(zhǔn)復(fù)函中指出，“《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第10條規(guī)定‘國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)’‘。《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》(GB87OZ一88)是依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定制定的，該標(biāo)準(zhǔn)適用于中華人民共和國境內(nèi)產(chǎn)生電磁輻射污染的單位和個人、相關(guān)的設(shè)施或設(shè)備，但不包括為病人安排的醫(yī)療或診斷照射。”雖然標(biāo)準(zhǔn)從行政上得到了統(tǒng)一，但在具體執(zhí)行過程中，消費(fèi)者仍然遇到了很多問題。有關(guān)檢測部門和執(zhí)法部門在援用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)仍然尺度不一。   4我國電磁輻射污染防治的法律對策   4.1充分利用現(xiàn)行法   我國電磁輻射污染防治的現(xiàn)行法雖不夠健全，但并不是無法可依，而是可以用來防治電磁輻射污染。解決糾紛的主要立法有:#p#分頁標(biāo)題#e#   4.1.1環(huán)境保護(hù)立法。第一，專門性的《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》。第二，綜合性的《環(huán)境保護(hù)法》。《環(huán)境保護(hù)法》第24條明確規(guī)定電磁波輻射是一種污染源，故該法規(guī)定的原則、制度對電磁輻射污染防治均可適用。根據(jù)2003年9月l日施行的《環(huán)境影響評價(jià)法》，可能產(chǎn)生電磁輻射污染的規(guī)劃和項(xiàng)目都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)。   4.1.2相關(guān)部門專項(xiàng)立法。廣播、電信、電力等產(chǎn)業(yè)部門的專項(xiàng)立法也對電磁輻射污染防治作出了規(guī)定，如《廣播設(shè)施保護(hù)條例》、《電信條例》、《無線電管理?xiàng)l例》、《城市電力規(guī)劃規(guī)范》等。   4.1.3國家其他立法。電磁輻射糾紛的當(dāng)事人還可以充分利用民法、行政法、經(jīng)濟(jì)法等法律法規(guī)來保護(hù)自己的合法權(quán)益，如《行政許可法》對行政許可程序、行政許可聽證程序的規(guī)定，《民法》對財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的規(guī)定，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對消費(fèi)者權(quán)利的規(guī)定等。   4.1.4地方電磁輻射立法。我國已有部分省市進(jìn)行了電磁輻射地方立法，在一定程度上填補(bǔ)了國家立法的空白，如《吉林省輻射污染防治條例》、《山東省輻射環(huán)境管理辦法》、((J匕京市移動通信建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》、《上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法》等。   4.2盡快完善現(xiàn)行法   4.2.1建立電磁輻射國家標(biāo)準(zhǔn)體系   (l)統(tǒng)一環(huán)境電磁波容許輻射強(qiáng)度國家標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)存在《電磁輻射防護(hù)規(guī)定》(GB8702一88)和《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)》兩個相互矛盾的環(huán)境電磁波容許輻射強(qiáng)度國家標(biāo)準(zhǔn)是不正常的，應(yīng)當(dāng)盡快統(tǒng)一，并明確其適用范圍，特別是要制定多輻射源的國家標(biāo)準(zhǔn)。   (2)建立相關(guān)產(chǎn)品的電磁輻射強(qiáng)度國家標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前最為緊迫的是迅速出臺移動電話電磁輻射強(qiáng)度國家標(biāo)準(zhǔn)。這不僅對消費(fèi)者有利，而且對產(chǎn)品生產(chǎn)者、經(jīng)營者的長遠(yuǎn)利益也有利。目前，許多國家都已建立了市場準(zhǔn)人制度，以加強(qiáng)對電子產(chǎn)品的電磁輻射管理。   4.2.2加強(qiáng)電磁輻射地方立法   現(xiàn)行電磁輻射地方立法主要有三種模式:一是將放射性污染防治和電磁輻射污染防治放在一起進(jìn)行綜合性輻射環(huán)境立法，如《吉林省輻射污染防治條例》、《山東省輻射環(huán)境管理辦法》;二是進(jìn)行專門的電磁輻射環(huán)境立法，如《河北省電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》。三是就電磁輻射環(huán)境管理的某個方面進(jìn)行單項(xiàng)立法，如《北京市移動通信建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》、《上海市公用移動通信基站設(shè)置管理辦法》。加強(qiáng)地方立法應(yīng)強(qiáng)化對電磁輻射污染法學(xué)特征的研究。現(xiàn)行地方立法主要是在“急用先立”的指導(dǎo)思想下制定的，對電磁輻射污染的法學(xué)特征研究不夠。綜合性輻射環(huán)境立法中，只是簡單地將電磁輻射附屬于電離輻射(又稱放射性)一起立法，并未深入研究這兩種輻射的共性和個性。這兩種輻射污染雖然在管理制度上有某些相同的地方，如都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)境影響評價(jià)，都實(shí)行“三同時(shí)”制度等，但它們在危害原理、危害程度、防治原則和管理制度、法律責(zé)任上都存在著很大的差別，不能簡單合并。而專門的電磁輻射環(huán)境立法主要是重申《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》的規(guī)定。電磁輻射單項(xiàng)立法在結(jié)合地方實(shí)際問題加強(qiáng)管理上有所突破，但對相關(guān)原則、理論的研究仍顯不足。   4.2.3制定《中華人民共和國電磁輻射污染防治法》   1999年國家環(huán)保總局決定，建立重點(diǎn)污染源檔案和數(shù)據(jù)庫，建立健全有關(guān)電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目的審批制度，使電磁污染源遠(yuǎn)離稠密居民區(qū)，把電磁污染管理納入日常環(huán)保工作軌道。目前，我國已積累了一定的電磁輻射管理經(jīng)驗(yàn)，對電磁輻射污染防治的科學(xué)研究也在穩(wěn)步進(jìn)行，但法律的不足已嚴(yán)重制約了我國電磁輻射污染的防治，制定專門的《中華人民共和國電磁輻射污染防治法》是勢在必行。與其他污染防治法相同，該法應(yīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會通過。《電磁輻射污染防治法》應(yīng)當(dāng)包括以下主要內(nèi)容:   (l)電磁輻射污染防治的基本原則:預(yù)防優(yōu)先、合理控制、統(tǒng)一規(guī)劃，其中統(tǒng)一規(guī)劃是實(shí)現(xiàn)預(yù)防優(yōu)先、合理控制的手段。對于電磁輻射這種特殊的污染而言，預(yù)防甚于治理。電磁輻射污染對人體的危害在科學(xué)上尚未得到完全的證實(shí)，對電磁輻射污染的預(yù)防帶有風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的因素，使“預(yù)防優(yōu)先”更為貼切。“合理控制”是指根據(jù)人體健康和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，將電磁輻射污染控制在合理的水平之內(nèi)。世界各國的電磁輻射標(biāo)準(zhǔn)差別較大，很大程度上是考慮到了各國的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。通訊、電子等產(chǎn)業(yè)都是我國國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，必須引導(dǎo)其走向經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的道路。   (2)電磁輻射污染防治的管理體制:明確由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門對電磁輻射污染防治工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，并對環(huán)境保護(hù)主管部門與其他協(xié)助管理部門之間以及各級環(huán)境保護(hù)主管部門之間的分工作出明確界定，以改變目前電磁輻射污染防治管理缺位的現(xiàn)象。   (3)電磁輻射污染防治的主要制度:除了傳統(tǒng)的環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”等制度以外，還應(yīng)該特別注重建立健全電磁輻射規(guī)劃制度、電磁輻射設(shè)施、設(shè)備所屬單位的內(nèi)部管理制度、公眾參與制度，以及對兒童、孕婦的特殊保護(hù)制度。