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本文作者：秦浩 單位：中共遼寧省委黨校公共管理教研部

19世紀的英國政論家白哲特（WalterBagehot）在談到“民族是什么”時說：“你要是不問，我們都知道它是什么；但要馬上對它做出解釋或定義，卻是不能。”在研究電子政務行政生態學問題時，界定“電子政務行政生態”是邏輯起點，白哲特的話在此同樣適用。在書中，作者在承認行政系統是一個“有機體”的前提下，將電子政務視為“處于行政生態系統中的一個開放的子系統”，并將影響一國或一個地區電子政務發展的多種外部因素，統稱為“行政環境”。受行政生態學觀點的啟發，書中將電子政務的行政環境歸納為經濟要素、溝通網、創新基礎、人力資源四大類。基于此，形成了此書研究的一系列基本假設和邏輯前提，例如，從公共行政學的不同理論出發，可形成不同的公共行政目標，從而可進一步導致不同的電子政務策略；公共行政目標的設立，與不同國家和地區的政務環境相關；不同國家和地區的電子政務策略選擇，是它們在不同發展階段上的特定政務環境的產物；電子政務的策略選擇服務于政務目標，同時又影響政務目標的調整和實現。正如作者在文中所申明的，“電子政務研究中，引入行政生態學的理論觀點，有助于我們分析電子政務與其特定環境的關系，從而揭示不同國家和地區電子政務目標和策略的有效性……只有系統的研究，才有助于形成系統的認識”。這也是該書的核心觀點之一。

第一個創新是該書在電子政務基礎理論研究上的創新。目前，關于電子政務“三分電子、七分政務”的觀點已基本形成共識。電子政務不是純技術項目，它本質上是引領變革的政務活動。因此，對于電子政務的基礎理論研究，不能僅僅停留在信息技術層面，更重要的是從公共行政學的學科角度進行分析。該書在完成把行政生態學引入電子政務的理論鋪墊之后，主要通過對電子政務不同基礎策略的分析，探究其更深層次的公共行政理論依據，包括：韋伯的科層官僚制理論，以公共選擇學派為代表的、側重研究政府職能轉變的公共選擇理論，以新公共管理學派為代表的側重研究通過流程再造重塑政府的新公共管理理論，以治理學派為代表的、側重研究“第三條道路”的新公共行政理論以及面向未來的后現代公共行政理論。值得肯定的是，該書在介紹和分析上述理論時并不是簡單地羅列或堆砌，而是以其產生的背景和行政生態作為切入點，結合相對應的電子政務策略和案例分析，通過對各種公共行政理論和電子政務理論成果的大跨度吸收，旨在增強每一種理論對電子政務的解釋力。用作者的話說，“我們關注的重點，其實并非這些理論本身，而是著力探究這些理論與相應電子政務策略之間的邏輯聯系。”如果說第一個創新是理論層面的話，那么第二個創新則側重于實證和應用。

該書針對現有電子政務評估結構設計中存在的問題和不足，開發出了一套可用于實證研究的可操作的電子政務測評的方法——“電子政務行政生態學指數（EGAEI）”法。EGAEI法通過就緒與能力評價、環境評價、績效評價、用戶評價四個方面的評價，實現對影響電子政務發展環境因素的辨識和統計分析，進而形成電子政務發展與行政生態環境之間關系的系統性認識。值得一提的是，該方法強調在政府端和用戶端進行電子政務實施與應用的調研和測評，這與國際著名的電子政務評估機構埃森哲的做法不謀而合，是目前國內外采用這種先進做法為數不多的范例之一。值得稱道的是，在兼顧測評方法理論完備性的基礎上，作者還通過數據采集、樣本分析、問卷調查、知識挖掘等途徑實測證明了EGAEI法的實際可操作性。研究結果表明，一個國家的行政環境與其電子政務的發展呈正相關關系。其中，經濟要素作為行政環境的首要環境因素，對電子政務的發展階段水平具有決定性影響，其他要素的作用方式和配合程度，也會產生重要的影響。這一研究結論的價值在于，有助于各國電子政務行政生態策略的橫向比較，并根據行政生態條件的不同，明晰電子政務的發展定位，正確處理政策與環境的適應關系。

電子政務發展的階段與策略問題是電子政務研究無法回避的核心問題，國內外已有相當多的研究成果，預留的探索空間似乎不大。而事實上，由于這一問題本身的系統性、復雜性和多樣性，客觀上也為作者另辟蹊徑從行政生態學的角度進行深化研究提供了可能。該書跳出了以往對電子政務發展階段和發展策略問題單獨研究的思維定式，將二者有機結合起來，提出了“電子政務的階段策略選擇”這一命題，足見作者對于電子政務長遠目標與階段目標的差別有著清醒的認識，從而通過電子政務本身的復雜性和高難度、各種條件和資源的制約、技術進步的不確定性使然三個方面的分析，論證了電子政務由易到難、分階段推進的必然性和必要性，提出制定階段策略的原則是要保證其與行政環境實現高度統一，階段與策略相互對位。

基于不同公共行政學基礎理論之上的不同政務目標，該書建構了電子政務發展推動“政務變革”的五階段模型，并梳理出對之相匹配的五種依次展開和遞進的階段性策略，即：技術應用型電子政務策略、管理信息化型電子政務策略、扁平服務型電子政務策略、電子民主型電子政務策略和全面響應型電子政務策略。可以肯定的是，這一劃分方法基本代表了電子政務完整概念的不同環節，充分考慮到不同行政環境下的制約條件和影響因素，為化解電子政務能力與應用與績效之間的矛盾提供了有效依據，也為電子政務建設和發展提供了可靠的參考坐標系。該書的第二個探索是對當前一些主流觀點的再思考。這種再思考并不是盲目地挑戰常識和權威。況且，對于一個發展中的學科而言，本身也并不存在終極真理或絕對權威。作者是通過自己的獨立思考和具洞察力的思維對一些問題提出質疑乃至提出自己的觀點，這本身即充分顯示了電子政務學科發展的生命力所在。由于這類探索散見于著作中，不可能一一列舉，在此僅以政務流程再造為例具體說明。主流觀點認為，電子政務建設需要通過對傳統政府的職能轉變與流程再造來實現，需要對傳統政務流程進行梳理、規范和再設計。書中對這一觀點持反對態度，認為“以流程再造為核心的電子政務，本質上是工業化完成階段后的電子政務”，對于發展中國家而言，尤其不應貿然進行政務流程再造。很顯然，對于包括中國在內的工業化仍未完成的國家而言，發展電子政務的關鍵任務應是與工業化階段相對應的“轉變政府職能、提高行政效率”。#p#分頁標題#e#

如果“貿然解構科學管理傳統，容易造成農業社會人治的回潮”。當然，書中對“將電子政務等同于流程再造”的顧慮不無道理。筆者認為，從另一個角度看，推行電子政務的確也有固化現有組織流程的風險。正如簡•芳汀教授在其所著的《構建虛擬政府：信息技術與制度創新》一書中擔憂的那樣，“決策者在使用信息技術的時候，決不觸動那些更深層面的機構和程序”。而書中認為“中國電子政務現階段的策略定位，從階段目標看，不是建立電子化政府，而是在信息技術應用基礎上，推進政府管理信息化”的觀點還是略顯保守。雖然電子政務并不等同于流程再造，但至少不應將兩者對立起來甚至完全割裂。有電子政務建設的歷史性機遇，有漸趨清晰的實行政務流程再造的改革意向，有局部流程再造的成功經驗，堅持職能導向與流程導向“雙輪驅動”似乎才是最優的選擇。該書的第三個探索是踐行了學術研究必須植根于現實土壤的要求，嘗試運用電子政務行政生態學的分析框架，將中國電子政務放在全球化的宏觀背景和歷史發展的動態演進之中，去權衡電子政務的各種策略組合，分析政策選擇的利弊優劣。里格斯認為，人類歷史存在傳統農業社會、過渡社會和現代工業社會三種基本的社會形態，每一種社會形態各有其獨特的生態環境，與這三種社會形態相適應的三種行政類型分別是融合型行政模式、棱柱型行政模式、衍射型行政模式。該書注意到“新型工業化”這一中國特色電子政務的基本定位，綜合分析了現階段中國電子政務行政生態學的特點，認為在電子政務階段模式上與其他國家存在不同，并做出中國建立的是“雙棱柱型”行政模式的基本判斷。根據書中的解釋，“第一重棱柱是實現農業組織方式向工業組織方式的過渡；第二重棱柱是實現工業組織方式向信息組織方式的過渡。這是由中國所處的半農業、半工業、半信息化的復雜行政環境決定的”。

筆者對這一觀點非常認同。既然中國不可能在短期內解決影響電子政務發展水平的社會經濟結構問題，指望電子政務達到甚至趕超發達國家的水準是不現實的。在堅持以信息化帶動工業化、以工業化促進信息化這一基本戰略選擇的前提下，我們確實應根據行政環境的特點和變化，相機抉擇、適時調整中國的電子政務策略。歌德曾說過，讀一本好書，就是和許多高尚的人談話。本文不敢妄稱書評，僅是潑散筆墨、拋磚引玉，權且為讀后之感。希望廣大電子政務理論工作者和實際操作者也能認真閱讀這本書，相信該書對于開闊大家的學術視野和增加知識儲備會大有裨益。愿這本書能夠給更多人帶來啟迪和幫助！