前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的政策性農業保險重要性闡述，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：陳德萍 單位：廣東外語外貿大學財經學院

一、國外農業保險經驗

農業保險是保險機構組織農戶或其他農業生產單位建立保險基金，實行農業風險損失分攤的一種制度（孟春，2006）。由于農業生產受自然條件影響的特殊性，被保險人（承保對象）在農業生產中遭遇到的自然災害或意外事故所造成的經濟損失，可以在保險責任范圍內得到一定的經濟補償。因此，農業保險是轉移農業生產中發生的災害損失、保障農業生產順利進行的重要風險管理工具，也是中央和地方政府對農業和農村經濟補償系統的主要組成部分。在市場經濟體制下，農業保險對穩定農業和農村社會有著重要的作用。同時，建立農業保險制度也是市場經濟發展的客觀要求，是降低農業風險、提高農業抵御自然災害能力的重要手段?，F階段，農業保險包括商業性農業保險和政策性農業保險兩種類型。商業性農業保險是指根據市場目標建立的，由商業性保險機構經營的，通過市場機制運作的一種農業保險制度。商業性農業保險由農戶自愿投保，商業性保險機構經營保險項目或出售保險產品，不具有任何強制性。由于商業性農業保險微觀主體（農戶和商業保險機構）風險偏好和行為特征的偏差，一方面表現為保險責任窄、賠付率低；另一方面，由于系統性風險的存在和信息不對稱，商業性農業保險呈現顯著的市場失靈特征。政策性農業保險是為了彌補商業性農業保險的缺位，根據一定時期的政府政策目標建立的，由政府或委托的專門機構（如合作社、互助公司、股份公司等）經營的非盈利性的一種農業保險制度。政策性農業保險產品部分由政府買單，通常與政府的農業保護措施緊密地聯系在一起，如農戶信貸優惠措施、農業救災保護措施和農業生產鼓勵措施等等。政策性農業保險的保險責任較為廣泛，保險標的損失概率較大，賠付率也較高，對增進社會整體福利呈現顯著的正外部性。但是，政策性農業保險也可能給政府財政帶來壓力和風險，在保險供給主體和政府之間的誘導機制與風險分擔問題方面表現尤為明顯。

（一）國外政策性農業保險的主要模式

1．美國模式。美國模式以美國、加拿大為代表，是一種“國營與私營、政府與民間”相互聯系的“雙軌制”的農業保險保障體系模式。在該模式下，由中央政府以認捐的方式出資組建國營聯邦農作物保險公司，直接管理和經營政策性農業保險業務；由中央政府出資統一組建全國的政策性農業再保險公司，各保險機構（專業性的農業保險公司、一般的保險互助合作社或愿意經營農業保險的其他商業性保險機構）可按低于實際的農業風險費率來承保，全國的政策性農業再保險公司承擔實際賠付率超過各保險機構承保賠付率的差額。美國的政策性農業保險經過近70年的實踐和探索，已基本實現了由傳統農作物保險向現代風險管理模式的轉變（周建農，2011），其主要做法表現為以下四個方面：（1）完善的法律體系。美國聯邦政府分別于1980年、1994年和2000年三次修改了農作物保險的相關法案，不斷提高農作物保險的保費補貼率，通過利益機制誘導鼓勵農戶參加農作物保險。（2）高額的財政補貼。美國政府對農作物保險的財政補貼主要包括三個方面：一是補貼保費，雖然政府對不同險種的補貼存在著差別，但平均補貼額達到純保費的53％；二是承擔或補貼經營費用，政府承擔聯邦農作物保險公司的各項經營業務費用，補貼承辦農作物保險業務的私營保險公司全部經營業務費用的20％～25％；三是承擔其他費用，政府承擔農作物保險的推廣和教育費用等。（3）完善的聯邦農作物保險運作機制。聯邦農作物保險體系分為聯邦農作物保險公司（FCIC）、私營保險、農險人等三個層面。第一層的聯邦農作物保險公司（FCIC）也稱風險管理局，由其向第二層的私營農業保險公司提供一定比例的再保險和超額損失再保險保障服務；第二層為有經營農險資格的私營保險公司，承擔全部農業保險的直接業務；第三層為農險人和農險查勘核損人，他們直接服務于農戶。（4）對農業保險的稅收減免。對從事政策性農業保險的公司或組織減免其稅收。

2．西歐模式。西歐等國政策性農業保險模式的主要特點：一是政府不直接參與農業保險的經營，而是由商業性保險公司和互助保險社承辦政策性農業保險。二是政府對農業保險給予稅收等政策優惠。這一模式可稱為“民辦公助”模式，法國、德國農業互助保險是這一模式的典型代表。以法國為例，經過150多年的演變，法國的農業保險機制呈現“金字塔”結構：塔頂是中央保險公司，對地區或省級保險公司提供再保險；塔中是20多家地區或省級保險公司，他們對上層獲得中央保險公司的再保險，對下層向農業保險社提供再保險業務；塔底是9000多家互助農業保險社，是保險體系中的底層單位，每個鄉鎮都有這樣的機構。法國政府促進政策性農業保險發展的具體措施包括：（1）政府實行低費率與高補貼相結合的政策性農業保險優惠政策，給予農戶高達50％～80％所交保險費的補貼比例。（2）建立從事政策性農業保險的專門機構，并直接補貼該機構的行政經費和農業風險基金赤字。（3）建立農業合作保險基金組織。（4）建立政府和社會共同聯辦的法國農業相互保險集團。（5）國家立法保護政策性農業保險。

3．日本模式。日本模式采用的是政府支持下的“相互會社制”形式，其核心內容為“三級”制的“村民共濟”機制，也稱為“三級”風險保障機制。該模式具體表現為：底層為市、町、村的農業共濟組合，它直接承辦各種農業保險業務；中層為都、道、府、縣的農業共濟組合聯合會，它承擔政策性農業保險的分險業務；頂層為中央政府，它通過國家保險協會和農業再保險特別會計賬戶等渠道為各地提供再保險業務。日本政府建立的“三級”風險保障機制，有力地將農業風險在全國范圍內分散。早在1947年，日本通過了《農業災害補償法》，規定政策性農業保險采用自愿保險與強制性保險相結合的形式，并將國計民生的重要項目（如農作物、牲畜等）歸入政府法定強制性保險的范圍。日本政府對政策性農業保險進行高額的財政補貼，補貼的內容包括保費補貼、經營業務費補貼等，政府的高額財政補貼穩定了農戶生產和經營。日本的政策性農業保險制度已成為支持和保護本國農業的一項重要的農業支持制度（周建農，2011）。

（二）國外政策性農業保險的經驗借鑒#p#分頁標題#e#

1．在立法保障方面，美國、日本、西歐的政策性農業保險之所以能夠成功運行，與其完善的法律保障是分不開的。農業保險的立法，一方面可以使政策性農業保險有法可依、運行有據、保障有力，另一方面還使政策性農業保險具有一定的強制性特征。美國《農業保險修正案》中規定，農戶如不參加政府農作物保險計劃，將不能享受政府的其他福利計劃；而按照日本的相關法律規定，對特定保險范圍的項目（如農作物、牲畜等）和達到一定生產或經營規模的農戶實行強制保險。

2．在保險機制的建立方面，美國、日本、西歐的政策性農業保險均建立了“三級”風險保障機制，中央政府統一組建最高一級的全國農業再保險公司，在全國范圍內最大限度地分散農業風險。“三級”風險保障分工明確，責任落實，服務到位。

3．在政府補貼方面，美國、日本、西歐對政策性農業保險均有較高的財政補貼。美國的補貼額平均約為純保費的53％，并提供20％的經營業務費補貼；法國實行低費率、高補貼的政策，保費補貼比例在50％～80％左右；日本對保費、經營業務費等實行高額的財政補貼，保費補貼比例為40％～70％左右。

4．在模式比較方面，由于歷史上的原因，日本的農業特點和組織形式與我國比較相近，所以“日本模式”具有更強的可借鑒性。如前所述，日本模式采用的是政府支持下的“相互會社制”形式。日本模式的突出特點是機制靈活、財政補貼額高，其財政補貼支出主要用于保險費、經營業務費和防災防損活動經費等，保費補貼與費率密切掛鉤，險種補貼比率與費率高低密切相關，農戶具有一定的可選擇權；日本規定政策性農業保險采用自愿保險與強制性保險相結合的形式，強制保險的對象主要是事關國計民生的農業項目（如農作物、牲畜等）以及具有一定生產規模的農戶，但不管是強制性還是自愿性的農業保險，政府都提供保險費率的補貼。在制度設計方面，日本政策性農業保險的模式既考慮到了保費制定的合理性，同時也兼顧到了農戶的切身利益，維持了農戶自助組織結構的穩定，保證了日本農業經濟的持續發展。

二、中國政策性農業保險實踐與存在的問題

在發達國家和發展中國家的政策性農業保險的實踐中，他們為解決農戶在自愿投保情況下參與率低的問題，采取的措施是：制定相關的法律法規以及與之相配套的財政補貼政策，通過機制設計誘導農戶參與保險，如果符合投保條件的農戶不按規定投保，則失去相匹配的農業優惠政策扶持。因此，利益誘導機制設計下的政策性農業保險存在一定的激勵性，同時，約束機制的設計也使政策性農業保險存在一定程度上的強制性。各國的政策性農業保險通常限于某些種類或某些危險，并采取限額責任和政府補貼承保方式經營。農業保險尤其是其中的農作物保險在許多國家被歸入政策保險范疇，但農業保險并非全部屬于政策性保險范圍，政策規定范圍以外的標的危險及利益，需要通過商業保險的途徑進行保險保障（周榮榮，2008）。因而，政策性農業保險與商業性農業保險只是農業保險在實施機制上的一種劃分，它們的范圍可能會發生變化，例如，隨著中央和地方政府財力的不斷提升，或某些農作物戰略地位的相應調整，部分商業性農業保險可以轉變為政策性農業保險。自2007年以來，隨著“城市反哺農村”的政策推進，我國農業保險業迎來了一個全新的發展時期，政策性農業保險也在全國各地廣泛開展了試點工作。通過試點，農業生產風險得到分散，農業災害損失得到補償，支農惠農政策得到落實，農業產業得到穩定。但是，我們必須清晰地認識到，我國開展政策性農業保險仍然面臨挑戰和問題。主要表現在：

1．缺乏強有力的立法保障。我國政府已經逐漸認識到開展農業保險的重要性和必要性，尤其是開展政策性農業保險的政治經濟意義。在2002年重新修訂的《農業法》和《保險法》中，都提及了農業保險的內容，這表明農業保險問題已經在國家立法層面得到了關注。近年來，在有關“三農”的中央文件中均有發展農業保險的相關政策與規定，但是并沒有形成獨立的農業保險方面的法律法規和制度，《保險法》等相關法律法規也未對農業保險做出明確規定及說明，導致我國農業保險在實施過程中出現身份不明確、制度規則缺失、支持措施不足等現象。這些諸因素的存在，嚴重限制了我國農業保險的發展。由于農業保險是農業發展的一項重要保護制度，其建立和實施都依賴于相關法律法規的支持，缺少獨立的法律法規是農業保險廣泛推進的軟肋。同時，在當前我國開展的政策性農業保險試點中，由于我國迄今為止還沒有專門的扶持政策性農業保險的法律法規，各級地方政府也沒有制定相應的管理實施條例，所以，我國政策性農業保險更加存在明顯的“法律真空”，業務開展的依據只能是各級部門的“紅頭文件”。

2．政策性農業保險的機制尚不完善。我國目前的政策性農業保險試點的基本態勢是?。ㄊ校└髯詾檎瑳]有建立起一個在全國范圍內實行風險分攤的再保險機制。例如在試點地區中，只有上海的“安信農業保險”由中國再保險（集團）股份有限公司（以下簡稱“中再集團”）提供了5％成數的再保，其他試點地區基本沒有建立再保險機制。由于“中再集團”等其他商業性從事再保險業務的機構對農業保險再保險問題非常謹慎，導致市場上購買商業性再保險的成本異常偏高。所以，在國家層面未建立統一的農業保險再保險機構和未設立農業巨災風險基金的條件下，在各保險機構實力又不足以承擔風險的情況下，再保險機制如不能建立和完善，將嚴重制約政策性農業保險的運作和發展。另外，在一些政府財政實力較強的發達省份和地區，如浙江、江蘇等地還建立了對農業風險實行財政超賠責任分攤機制，如北京等地還設立了市級的農業巨災風險基金，這些都在一定程度上分散和降低了農業保險經營機構的風險；但是，對于財力薄弱的省份和地區，迫于資金壓力，政策性農業保險只能是說得多做得少。

3．政府補貼明顯不足。國內外的政策性農業保險實踐證明，如果沒有充足的政府財政補貼，無論采用哪一種農業保險模式，從長遠來看其保障作用都是相當有限的?？墒牵咝赞r業保險補貼明顯不足的問題在我國尤為突出，我國政府迄今沒有正式承諾給予政策性農業保險補貼。所以，從總體來看，我國的政策性農業保險財政補貼水平要遠遠低于發達國家的水平。在保費補貼方面，目前我國的保費補貼水平為北京最高，市級財政給予了50％保費補貼，各區縣還可根據實際情況累加保費補貼，北京的保費補貼在50％～55％之間；江蘇的補貼比例為50％、浙江的補貼比例為35％、上海的補貼比例為30％～35％。在保險經營費用補貼等方面，除了北京市，其他三?。ㄊ校┚鶝]有提供經營管理業務費用補貼，也未建立農業巨災風險準備金。以上這些均為發達省（市）的補貼水平，其他落后?。ㄊ校┑难a貼水平還要更低。#p#分頁標題#e#

三、中國政策性農業保險制度的建立與完善

針對我國政策性農業保險實施存在的主要問題，借鑒國外的成功模式和經驗，我們認為，要使我國的政策性農業保險成為支持和保護農業發展的一項重要措施，則我國的政策性農業保險制度應重點從以下五個方面建立和完善：

（一）加快農業保險的立法工作

農業保險作為推動農業生產、保護農民利益、發展農村經濟的一項重要制度安排，需要以立法的方式加以明確，并得到相應的法律法規的保障。其主要內容包括：①農業保險的性質特征、經營原則、保障范圍；②商業性農業保險與政策性農業保險的業務范圍；③政策性農業保險的組織形式和結構；④農業保險參與收益主體等相關方的權利和義務等問題。只有從立法上得到明確，才能真正做到依法辦事，改變過去由政府下達“紅頭文件”或單純依靠行政命令方式推廣的做法。通過法律手段，調整農業保險利益各方的關系，從法律法規和政策制度上保證農業保險制度的建立和健全，從而強化農民的保險意識，加快政策性農業保險的協調、健康發展。因此，盡快起草制定《農業保險法》、《政策性農業保險條例》等法規，是有效實施農業保險的當務之急。

（二）建立“政府支持下的商業保險公司經營”組織形式

綜合歸納國內外政策性農業保險制度的組織形式主要有四種：政府組織實施、保險公司；商業保險公司經營、政府補貼農業風險的保費；組建新的政策性保險公司、由政府籌集或參與籌集初始資本和準備金；互助合作。在我國現階段，特別是在政府資金投入、籌集及運用存在著較大難度的情況下，若單獨采取某一種組織形式都有其局限性。我們認為，應根據當前試點?。ㄊ校┑膶嵺`情況，充分借鑒美國、日本、西歐的成功經驗，建立一種符合中國實際情況和操作性強的組織形式，即“政府支持下的商業性保險公司經營”組織形式。這種組織形式的優點是：政府支持有利于扶持政策的落實，委托商業性保險公司經營有利于減少組建費用和節約日常經營業務費用。

（三）建立和完善“三級”風險保障機制

根據我國現階段農業保險的發展情況，我們認為應主要借鑒日本的成功經驗，盡快建立和完善由中央政府主導下的“三級”風險保障機制。如前所述，由于“三級”風險保障機制有利于將農業風險在全國范圍內分散，加之我國在公共財政改革中積累了較成熟的財政補貼和轉移支付的成功經驗，為建立“三級”保障機制奠定了堅實的基礎。所以，該機制具有建立成本低、運行風險小、政策調整比較靈活的特點。當然，隨著農業農村經濟的發展和對農業保險的需求，各?。ㄊ校┻€可以立陳德萍：國外農業保險經驗借鑒與中國政策性農業保險制度完善足于本地區的實際需要，綜合考慮農民的接受程度、保險組織形式在經濟上的可行性、業務開展的便利性等多方面因素，集政府、保險公司、農戶三方之力，建立層次體系多級化、渠道支持多元化、經營主體多樣化的政策性農業保險模式。

（四）加大財政補助力度

政策性農業保險的社會公益性決定了國家政策扶持和推動的必要性，在政策性農業保險的資金支持方面，應著重解決農業保險高費率、高費用的問題。一是中央和地方財政要不斷提高政策性農業保險保費補貼的比例，尤其是要注重提高農作物保險保費的補貼比例，參照發達國家的經驗，這一比例應達到70％以上；二是由于農業保險業務的運作成本比較高、收繳保費的難度比較大，所以各級財政需要對經營業務費用給予全額補貼，財政實力暫時較薄弱的省（市）補貼也應達到80％以上；三是建立激勵相容的誘導機制和市場化的風險分擔機制，在廣泛推進政策性農業保險的同時適當規避政府財政風險。

（五）設立農業巨災風險基金

我國是自然災害高發地區，由于農業風險存在高度關聯性，極容易連鎖發生農業巨災風險，造成巨大的農業經濟損失。農業巨災風險對政策性農業保險公司的準備金體系、財務的穩定性、業務的可持續發展等方面都會產生巨大的沖擊。農業巨災風險的影響程度遠遠超出了政策性農業保險公司的自身風險控制能力，單一的再保險機制也不能完全解決這一問題。因此，建立政府主導的國家級的農業巨災風險基金尤其重要?？尚械慕鉀Q方案是由中央和地方共同出資建立國家巨災風險基金，當政策性農業保險公司在遭遇巨災風險損失時，由巨災風險基金提供一定程度的補償，以提高各保險公司的抗御巨災風險能力，促進我國政策性農業保險事業的可持續發展。

四、結束語

開展政策性農業保險是一件政府得民心、農民得實惠、農業得發展的好事實事，是一項民生工程，它對于發展現代農業和建設社會主義新農村具有重要的意義。因此，我國的政策性農業保險制度應借鑒國外的成功模式和經驗，并結合中國的國情特別是試點?。ㄊ校┑膶嶋H情況，予以建立和完善。