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作者：呂月靜 單位：中共寧夏回族自治區委黨校

新型農村社會養老保險(簡稱為新農保)，是繼取消農業稅、農業直補、新型農村合作醫療等政策之后的又一項重大惠農政策。國務院總理指出:“建立新農保制度，是一項宏大的社會系統工程。能否順利推進和完善這項制度，取決于農村經濟社會發展水平，取決于中央和地方財政的支付能力，也取決于農民的認識和接受程度。”［1］一項宏大的社會系統工程的施行，關乎所有農民的福祉，要使這一制度發揮更好作用，取得更好效果，實現新農保制度的可持續發展，政策評估必不可少。

一、農村社會養老保險政策綜合評估指標體系設計

在政策評估過程中，評估指標的遴選直接影響政策評估的結果。因此，建構科學、合理的評估指標體系是政策評估成功與否的關鍵。本文設計了一套以政策方案、政策執行和政策績效作為一級指標包含二級指標和三級指標的綜合評估指標體系，具體見表1。

二、寧夏新型農村社會養老保險政策具體評估

1．政策方案評估

在我國區域經濟差異明顯的當下，地方政府的價值選擇是建立新農保制度的政策前提。盡管中央近年來已著手推動在全國范圍內建立新農保制度，但是否出臺、何時出臺、出臺什么樣的農村社會養老保險制度，地方政府擁有相當大的裁量權。寧夏回族自治區作為地處我國西北內陸、經濟社會相對不發達、地方財政收入較低(以2009年為例，寧夏地方財政一般預算收入僅為111．58億元，在全國31個省市自治區中排倒數第三)的少數民族地區［2］，積極響應國務院號召，于2009年開始在賀蘭、鹽池、平羅三縣試點新型農村社會養老保險制度，并且相比全國提前10年實現新農保的全覆蓋，這體現了寧夏新農保政策的公平普惠價值取向。

(1)明確性。寧夏新農保政策內容相對簡單、易于理解，無論是個人的繳費數額、政府的補貼資金，還是待遇計發等核心內容和重要環節都相對通俗易懂。適應了廣大農村勞動者的特點和要求，獲得了廣泛的支持和認同。另外，寧夏新農保政策方案設計中明確了中央政府、自治區政府和縣級政府所承擔的作為制度的制定者、引導者、監管者和財政支持者的職責和角色。政府在新農保制度中責任的合理定位是保證新農保制度持續、健康發展的核心和基礎。

(2)公平性。公平性是現代社會保障制度的基本特征之一，也是養老保險制度實施的首要原則。在評價農村社會養老保險制度實施效果時首先應關注其公平性。寧夏新農保政策規定凡年滿16周歲以上(不含在校學生)，未參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，均可以在戶籍地自愿參加新農保，并且采取了“雙低”原則，即個人繳費的低標準與享受養老金的低標準。在繳費方面，新農保制度實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，建立了“多繳多得”機制、“長繳多得”機制和特殊補貼機制。這一制度設計體現了制度內部的公平性，自愿參保體現了同一制度范圍內的人群享有平等的參保權益;財政傾向補貼弱勢群體，能夠發揮制度的收入再分配功能;保障待遇有差別，但處于一個合理的水平范圍內。

(3)可行性。

一是寧夏新農保制度從一開始就做到了目標任務、制度安排、繳費標準、財政補貼、待遇標準、經辦服務“六統一”，為今后逐步實現新農保區級統籌奠定了堅實基礎。各市縣在自治區統一制度框架下，制定符合本地特點的政策，既保持了全區政策的統一性，又充分考慮了地方實際，增強了政策的針對性和可操作性。

二是新農保試點經辦管理規程實行標準化規范化操作，建立健全各種規章制度，明確經辦崗位職責、權限和服務標準，保證了新農保試點工作有章可循、順利開展。目前，新農保試點各類工作賬表卡冊齊全、規范，經辦工作運行良好。

三是制度設計從農村實際出發，低水平起步，籌資和待遇標準與經濟發展及各方面承受能力相適應，并為今后逐步提高標準留出空間。從繳費檔次的設定看，共設100元、200元、300元、400元、500元5個繳費檔次，沒有再增設繳費檔次。從繳費水平上看，100元大體相當于2008年寧夏農村居民人均純收入(3682元)的2.7%，適合經濟欠發達的山區和低收入農村居民的經濟承受能力;500元大體相當于2008年寧夏農民人均收入的13．6%，可供川區及收入較高的農村居民選擇。

四是在資金保障上，中央政府的補貼基本沒有壓力，地方政府的財政壓力我們可以簡單地測算一下。按照《寧夏回族自治區新型農村社會養老保險試點實施意見》規定，按100元最低繳費，每人每年給予不低于30元的補貼。在新農保制度“實現對農村適齡居民全覆蓋”的條件下，則寧夏地方財政年最低補貼數額=∑寧夏16～59歲農村人口數×30。計算的結果是寧夏地方財政2008年對新農保的年補貼數額約為7038萬元，占寧夏當年財政收入的比重為0．740772%［3］。總體來看，地方財政負擔并不是很重，但問題在于，由于存在地區經濟發展水平與財政能力的不平衡，貧困地區地方財政支持的壓力很大。尤其是寧夏山區8縣(區)均屬國家級貧困縣，財政十分困難，8縣農業總人口為210．27萬人，其中60周歲以上人口20．93萬人，分別占寧夏農業人口和60周歲以上農業人口的一半以上。

五是寧夏新農保政策在制度銜接上，注重全面整合。為了解決當前農村社會養老保險制度“碎片化”的問題，寧夏對當前農村已開展的“老農保”、村干部養老保險等農村社會養老保險制度進行整合，并將農村計劃生育家庭獎勵扶助制度整合融入新農保制度。

六是在工作體系上，整合農村公共服務資源，投入1000萬元資金，先期建設50個全區規范統一的鄉鎮民生保障服務中心，切實做到工作機構、工作人員、工作條件、工作經費“四到位”，為全面推行試點提供了物質保證。寧夏新農保政策在政策方案設計上也還存在一些不足。比較突出的是寧夏新農保政策的科學性問題。現代養老保險已經歷了一百多年的發展，其理論和保險技術等較為成熟，特別是養老社會保險，無論現收現付制還是基金積累制，其核心的基金平衡關系都有著嚴格的保險數量關系且能通過保險精算來計算。而寧夏新農保方案中的一些主要參數，如繳費標準、基礎養老金發放標準、退休年齡、平均余命、財政補貼力度等大多數仍是經驗數據，基本上沒有引入保險精算。舉例來說，寧夏新農保個人賬戶養老金計發月數為139，也就是說新農保制度為參保人員承擔近12年的養老金支付。但一般測算認為，我國農村老年人60歲時的平均余命為20歲，將與城鎮基本養老保險的支付年限存在同樣的缺口問題，勢必構成較大的隱形壓力。#p#分頁標題#e#

2．政策執行評估

(1)可持續性。從資金的籌集的角度分析，寧夏的新農保政策有以下兩個特點:實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資辦法，地方財政對農民繳費進行補貼，即“補入口”和實行基礎養老金和個人賬戶養老金相結合的養老待遇，國家財政全額支付最低標準基礎養老金，即“補出口”。并且，自治區、試點縣已將新農保配套補助資金列入部門預算管理，并納入民生計劃預算，提請人代會審議通過。這種制度設計既有利于實現寧夏新農保的“保基本”的目標，也有利于實現“廣覆蓋”的目標，更重要的是基礎養老金和個人賬戶相結合的模式，有利于解決農民養老保險關系轉移的難題。個人賬戶隨人轉移，賬戶資金存量與增量隨人轉移。從而為新農保制度的可持續發展提供了基礎保證。從基金管理的安全角度分析，寧夏回族自治區財政廳、人力資源社會保障廳聯合制定了《新型農村社會養老保險基金會計核算暫行辦法》(寧財(社)［2009］1271號)，規范新農保基金及財務會計管理，統一新農保基金會計科目設置及使用說明，將新農保基金納入社會保障基金財政專戶，專款專用，實行收支兩條線管理，嚴禁擠占挪用，確保基金安全。另外寧夏還組織實施了社會保障“一卡通”工程，建立了覆蓋區、市、縣、鄉、村的五級民生保障信息平臺。確保參保繳費人員信息全部錄入信息管理系統，并按照國家統一規定的個人賬戶指標體系，為參保繳費人員建立了個人賬戶并實行賬賬管理，認真、準確記錄參保人員繳費檔次、集體補助和財政補貼資金等，確保個人養老保險權益記錄的真實性和完整性。從基金管理和保值增值角度分析，養老保險基金是農民未來的“養命錢”，基金的安全管理，有效運營，保值增值，直接關系到自愿參保的農民對新農保政策的信任和信心。目前，“新農保基金暫實行縣級管理”，基金管理的專業化程度低、層次低，難以形成規模效益，基金管理易受當地行政干涉，容易發生被擠占挪用等道德風險。基金的運營方式主要是購買國家財政發行的高利率債券及存銀行。在通貨膨脹的壓力下，養老金難以保值增值，事實上也威脅到了基金的安全性。

(2)政策的認同度。新農保在寧夏試點后，得到了廣大農民的熱烈擁護和支持。但從參保人員年齡結構看，新農保對30歲以下年輕農民吸引力不是很大，自愿參保積極性不夠高，并且多數選擇100元繳費標準。現階段，相當一部分農民觀念尚未轉變，對國家政策理解存在偏差，走入“福利政策”誤區，認為只要是惠民政策，費用應由政府全部承擔，觀望等待、依靠救助和希望財政提高補貼的想法比較普遍。部分收入豐厚的農民認為自己將來養老不存在問題，更多的人認為新農保繳費標準太低，基礎養老金較少，參保積極性不高。還有一部分農民認為享受養老保險待遇還早，不想過早參保。南部山區特困群眾多，收入水平低，繳費能力不足，“空掛戶”現象、集體經濟補助不能到位等問題較為突出。

(3)政策監控。寧夏各市、縣(區)財政、審計部門加大對新農保資金歸集、使用及財政補貼資金的監管力度。加強新農保業務稽核和監督檢查，確保新農保業務經辦規范化和程序化。嚴格執行“事前公開、過程公開、結果公開”的三公開制度，把整個基金運作置于廣大群眾監督之下。落實收支兩條線管理，將新農保基金納入社會保障基金縣級財政專戶統一管理，保證新農保基金安全穩健運行。完善考核制度，確保工作效率全面提高。各市、縣(區)將新農保工作納入年底目標管理考核，對完成參保擴面任務的鄉鎮給予獎勵，對沒有完成任務的鄉鎮負責人進行通報批評和誡勉談話，保障新農保工作快速、順利推進。

3．政策績效評估

到“十一五”末，寧夏全區22個市、縣(區)全部實現了新農保制度，提前10年在全國率先實現了新農保制度的全覆蓋，使廣大農民實現了“種地不交稅、上學不付費、看病不太貴、養老更實惠”的愿望。

(1)寧夏的新農保制度與政府對農村的各種惠農、支農補貼和減免稅費、土地承包權、家庭養老方式等共同保證了參保勞動者的退休期內的基本生活水平，對實現農村社會的和諧穩定有著積極影響。截至2010年，寧夏60周歲以上老年人已達到70萬人，占總人口的10．9%，已超過了國際通行的10%的老齡化界定標準，其中有70%是農村人口，農村養老問題成為寧夏科學發展、和諧發展進程中必須要解決好的重大課題。新農保試點的開展，一定程度上緩解了寧夏日益嚴重的農村養老壓力，提高了農村老年人的生活質量，使農民不僅“種糧不交稅、上學不交費、看病不太貴”，也實現了農民“養老有保險柜”的生活期望。

(2)新農保政策的實施，有利于縮小城鄉居民的收入差距。從總體來看，寧夏城鄉居民的收入差距仍在逐漸拉大，已由1985年的2．1∶1擴大到2008年的3.5∶1。新農保政策實施后，只要年滿60周歲以上的農村老人每月可以領取55元的基礎養老金，每年僅此一項收入就達660元。這是給農村老年人的實實在在的實惠，直接增加了近50萬農村老年人的收入，有利于增強老年人經濟自立能力，減輕子女贍養的經濟負擔，有利于在整個社會形成尊老愛幼的風氣和更為和諧的家庭關系。對促進城鄉協調發展，統籌兼顧不同群體利益、兼顧經濟與社會發展、兼顧城市與農村發展，縮小城鄉居民收入差距，維護社會穩定，都產生了積極的作用。

(3)新農保政策的實施，在一定程度上解除了群眾養老后顧之憂，增強了消費預期。到目前為止，農村已有33．6萬名60周歲以上老年人按月領取了55元的基礎養老金。與經濟發展同步，這個水平還會不斷提高，如果個人能再繳納一部分，60歲以后每個月可以領到上百元養老金，將在很大程度上解除群眾養老后顧之憂，增強消費預期，進而提高生活水平和質量。這對于開拓城鄉市場、擴大國內消費需求、加快轉變經濟發展方式、確保經濟平穩較快發展，都將產生強大而持久的動力。

(4)以新農保經辦能力為突破口，促進了農村公共服務平臺的建設和發展，基本形成了比較規范的新農保業務流、資金流和信息流，促進了農村社會管理的完善和縣、鄉、村的信息化建設。

(5)政府通過逐步擴大公共財政在農村的覆蓋范圍，進一步實現公平正義。公平正義就是要尊重每一個人，維護每一個人的合法權益，在自由平等的條件下，為每一個人創造全面發展的機會。老年農民被納入社會保障范圍，通過提供基本的生活保障和解除后顧之憂，來實現農民參與社會的公平競爭，并消除發展過程中因社會風險導致的社會不公平，起到實現社會成員發展起點公平與過程公平的作用，為老年農民提供養老金實質上是通過國民收入再分配，在一定程度上縮小農民階層發展結果的不公平，向實現全社會的公平正義邁出了一步。#p#分頁標題#e#

(6)寧夏新農保政策的保障水平不高。新農保中由政府全額支付的55元基礎養老金具有一定的政策吸引力，但是與城鎮基本養老保險制度中的基礎養老金相比較低，城鎮基礎養老金約為新農保基礎養老金的10倍。從養老金替代率看，養老金替代率是衡量勞動者退休前后生活保障水平差異的基本指標之一，是指勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率。個人養老金替代率=退休后的退休金/退休前的工資。替代率越高，越能保證老年生活的品質，反之，則會影響養老生活。以國際經驗來說，退休后的養老金替代率大于70%，即可維持退休前現有的生活水平，達到60%－70%，即可維持基本生活水平;低于50%，則生活水平較退休前會有大幅下降。寧夏新農保政策中的基礎養老金的替代率約為16．3%。若繼續考慮新農保養老金的總的替代率水平，以參加100元的繳費檔次為例，全國新農保總的養老金替代率為30．18%［4］。這種低水平農村社會養老保險模式難以避免養老保險中逆向選擇行為的發生。具體來說，制度規定已達到養老金領取年齡的老年農民無需繳費即可享受待遇，因此雖然基礎養老金支付標準很低，難以滿足老年農民養老的物質需求，但是老年人口參保仍然比較踴躍，同時，對年輕一代農民而言，如此低水平的補助還需要其繳費十五年，由于當前農民收入普遍較低，對新農保制度的可持續發展也缺乏足夠的信心，因此難以激發其投保的積極性。即使政府強制性規定農村人口達到參保年齡必須加入社會養老保險，大多數選擇的也是100元的繳費檔次。這無疑對新農保政策的可持續發展提出了挑戰。