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作者：王宇熹 汪泓 陳群民 肖峻 單位：上海工程技術大學管理學院 上海交通大學 上海市人民政府發展研究中心 江西財經大學

社會保障城鄉統籌發展是上海“十二五”發展的重要條件．經過20多年建設，上海已經形成了“城保”、“鎮保”、“農保”、“綜保”覆蓋城鄉全體從業人員的社會保障體系．但總體而言，上海社會保障體系還存在一些體制機制障礙，主要表現為城鄉分割、類型過多、制度間缺乏有效的統籌協調機制等．隨著國家層面社保制度統籌的推進，統籌層次的提高和社保制度的整合簡化是未來我國社會保障事業發展的大趨勢和大方向．世界銀行認為，“可持續性”可視為現在和將來養老保險體系應具備財務穩定性———能夠在長期內維持養老金支付的能力．養老保險改革成功與否，最重要評價標準就是要考察改革對上海養老保險系統可持續發展的長期影響．測算養老保險改革對養老保險基金收支缺口的長期影響具有非常重要的基礎理論意義和政府決策咨詢價值．未來3～5年過渡期內“鎮保”和“綜保”都會逐漸與“城保”接軌，最終并入“城保”，過渡模式中僅保留了“新農保”和“城保”；由于“城保”是“四保”中參保人數最多，最重要的子系統，本文重點分析“鎮保”與“城保”的制度整合、“綜保”與“城保”的制度整合對“城保”養老保險基金收支缺口的長期影響．

1上海社會養老保險概述

1986年至今，上海在不同的歷史時期先后推出了“城保”、“農保”、“綜保”和“鎮保”制度．4種保險的參保人數也呈現出不同特征，2004年“農保”在區縣實現全覆蓋，達到高峰146．7萬人后，由于城市化速度加快和上海全面停止非農業戶籍的申請，加上農轉非、征地和自然死亡因素，“農保”參保人員出現逐年下降趨勢，到2010年底已不足70萬人．“鎮保”制度設計之初是針對“征地人員”，后又允許郊區用人單位參加，參保人數在2009年達到高峰155萬人，增量主要是來自于郊區單位用人數量的持續增長．由于近年來滬務工人員的持續增加，“綜保”參保人員也保持高速增長趨勢．“城保”由于上海人口的負增長和戶籍門檻，近年參保人數保持較慢的增長速度．上海雖然實現了全覆蓋，但4種養老保險在繳費比例、繳費基數、計發辦法、待遇水平方面都存在較大的差異，也造成了制度銜接轉移的巨大困難（見表1）．

2上海養老保險制度改革

為貫徹2011年7月1日起生效的《社會保險法》、保障外來從業人員和郊區用人單位從業人員公平參保的權利，上海將外來從業人員和郊區用人單位從業人員納入城鎮職工社會保險范圍．

2．1“鎮保”與“城保”制度整合根據滬府發（2011）29號文件精神，參加“鎮保”的用人單位及其具有上海戶籍的從業人員，且2011年6月仍在繳費的，2011年7月起應當停止在小城鎮社會保險參保繳費，轉為參加“城保”；其在2011年7月至2014年3月期間（簡稱“過渡期”），繳納城鎮職工社會保險的基數和繳納養老保險費的比例可以逐步過渡．該文件對繳費基數做出規定：單位繳費基數按單位內個人月繳費基數之和確定；個人繳費基數按上年度上海職工月平均工資的60％確定．對養老保險繳費比例規定：2011年7月至2012年3月，單位繳納養老保險費的比例為17％，個人繳納養老保險費的比例為5％．2012年4月至2013年3月，單位繳納養老保險費的比例為19％，個人繳納養老保險費的比例為8％．2013年4月至2014年3月，單位繳納養老保險費的比例為22％，個人繳納養老保險費的比例為8％．過渡期滿后，單位和個人的繳費基數和比例，按上海城鎮職工社會保險相關規定執行．“鎮保”中被征地人員的保障則實行單列，形成特殊“征地養老”保障辦法，取消新被征用地人員的征地養老制度．

2．2“綜保”與“城保”制度整合根據滬府發〔2011〕26號文件精神，從2011年7月1日起，與上海用人單位建立勞動關系的外來從業人員，應該參加“城保”．外來從業人員參加城鎮職工基本養老保險，用人單位和個人的繳費基數和比例，按上海有關規定執行．其中，非城鎮戶籍的外來從業人員參加基本養老保險，繳費基數實行5年過渡辦法：2011年度（7月至次年3月）個人繳費基數為上年度上海職工月平均工資的40％；2012年度（當年4月至次年3月，下同）個人繳費基數為45％；2013年度個人繳費基數為50％；2014年度個人繳費基數為55％；2015年度起，個人繳費基數按本人上年度月平均工資收入確定．必須指出，該政策在實施過程中存在較大的風險，5年過渡期設計過短，對用人單位而言，無論是繳費比例（從12．5％上升至22％）還是繳費基數都增加過快，農民工的社保繳費負擔增速也過快（從0元增加到2011年的124元，2015年將與上海城鎮職工完全一致），對于一些大量使用外地農民工且行業利潤較低的行業，如建筑施工企業、勞動密集型低端制造業等，過快過高的提升企業用工成本和農民工的繳費負擔，容易引發“逃保”、“逃費”或企業外遷現象．由于流動性很高，文化程度普遍較低，大量來滬務工的農民工“短期打工”意識較強，對于未來能在上海養老的期望值并不高，大多數人希望回家鄉養老．“綜保”的設計之初衷滿足了大部分農民工的需求，該項政策實施后，在上海無較低費用的“綜保”可繳情況下，他們自愿繳納較高費用的“城保”積極性非常低，往往選擇回家鄉參保或者干脆與在滬用人單位商議每月多拿幾百元錢的“退保費”了事．該政策相當于將一部分來滬務工的農民工強行“退保”，排斥在上海社保體系之外，上海社保體系已經實現的“全覆蓋”成果存在重新被打破的風險．

2．3“新農保”與“城保”的制度銜接“新農保”在上海推行實施后，上海規定凡是2011年7月1日前繳納過“鎮保”的本地非城鎮戶籍人員可以轉為“城保”；僅參加過“農保”和“新農保”的本地非城鎮戶籍人員，如果與上海用人單位建立勞動關系的，用人單位應該為其繳納“城保”；如果沒有與用人單位建立勞動關系的，只能參加“新農保”，這意味著上海“新農保”與“城保”之間的銜接通道已經建立，“兩險”并存的過渡模式框架基本形成，但由于我國城鄉二元結構的巨大差異很難在短時間內縮小，要實現目標模式中的國民養老保險模式，還需要較長的時間．#p#分頁標題#e#

3上海養老保險改革的系統動力學建模

社會系統動力學認為，回路是組成系統的基本結構單元，社會保險系統結構可以抽象成“回路”、“積累”、“信息”、“延遲”和“決策”，這些要素之間的相互作用規律類似于流體在回路中流動所呈現的規律［1］．流體（新增在職參保人員、新增退休參保人員、社保基金繳費和支出）必將產生積累（累計在職人員、累計退休人員、累計基金結余），堆積的物質產生壓力（在職參保人員不足、退休參保人員過多、基金支付出現缺口），通過信息（收支失衡）傳遞給社保政策決策者，迫使社保政策決策者根據收到的信息，做出必要的“決策”（導入人口、延遲退休、制度改革）改變流速，從而改變積累．以上海市養老保險系統為研究對象，基于社會保障精算理論和以往學者的研究，結合上海市人口、社會保障的相關統計資料，共選取了39個指標變量模擬養老保險改革對上海養老保險系統可持續發展的影響．選取的主要變量見表2．

3．1數據來源及假設①人口數據：本文測算所使用人口統計數據來源于上海市第四次人口普查資料（1990年）、1995年上海1％人口抽樣調查資料、上海市第五次人口普查資料（2000年）、2005年上海1％人口抽樣調查資料，歷年上海市統計年鑒（1992－2008）、上海市社會保障研究數據庫［2－6］．②1992年底上海離退休職工人數為166萬人，因此，假設上海“老人”在1993年起始總數為166萬人．1992年底上海在職職工人數為511．16萬人，因此，假設上海“中人”在1993年起始總數為511．16萬人．③由于從1993年起，上海國企改革開始深化，大量職工開始分流，國有和集體企業在經濟轉軌過程中開始出現并普遍存在較嚴重的職工提前退休現象，提前退休工人的比例要遠高于干部比例．為簡化分析，“中人”職工退休年齡男性女性統一假設為50歲，且不考慮延長退休；“老人”不受提前退休影響，退休年齡假定為56歲．④假設未來50年上海男性和女性的預期壽命最大值相同，都為90歲．⑤假設上海人口死亡率在未來保持相對穩定．⑥由于上海是較早進入高度城市化的地區，忽略比例較低的農業人口因素，假設全體人口普查資料近似等同于城鎮人口普查資料．⑦由于上海歷年人口遷移的分年齡性別數據難以獲取，為簡化起見，在“老人”和“中人”預測中不考慮人口遷入、遷出．⑧假設參加工作平均最低年齡為18歲，平均退休年齡為56歲．⑨本研究中所有表征和影響因素是在社會人口平均意義下確定，人口預測數據和假設詳見文獻［7－8］．

3．2上海養老保險改革的因果關系養老保險系統的行為模式與特性主要取決于其內部的動態結構與反饋機制，系統動力學運用系統結構決定系統功能的原理，將養老保險系統構成為結構、功能的因果關系圖示模型，利用反饋、調節和控制原理進一步設計反映系統行為的反饋回路，最終建立系統動力學模型，將政策引進模型，進行政策模擬實驗．課題組嘗試將社保精算理論與系統動力學有機結合，在保證最大精度模擬上海養老保險系統基礎上應用系統動力學模型觀測上海社保改革政策的實驗室效果．繪制了上海養老保險政策改革的因果關系圖（圖1）和基于社保精算的上海養老保險政策改革流圖思路（圖2）．但進一步研究發現通過現有的系統動力學軟件建模實現精算仿真過于復雜，很難通過編程實現，必須另辟蹊徑．課題組發現系統動力學Vensim軟件的表函數功能在描述非線性、復雜的函數關系時往往具備化繁為簡，事半功倍的特殊效果．在重新整理后將建模思路進行了化簡，得到了如圖3的上海養老保險政策改革的簡化流圖［9－10］．

3．3上海養老保險改革政策情景模擬與表函數假設其他條件不變情況下，觀測“綜保”轉“城保”政策對城保基金長期收支平衡的影響．2011年出臺的“綜保”轉“城保”政策由于轉換門檻過高，速度過快，轉換結果存在較大不確定性，因此做出以下6種情景的政策模擬：（1）無制度改革政策，“城保”、“鎮保”、“綜保”、“農保”四保并存，相互轉換銜接非常困難．（2）制度改革政策吸引力非常大，政府強制執行休克療法，“綜保”404萬人在2011年底全部加入“城保”，不存在時滯，轉換政策強度因子為100％．（3）制度改革政策吸引力大，過渡期內先快后慢，逐步遞減，轉換政策強度因子為100％．“綜保”404萬參保人員在2011年底有200萬人加入“城保”，在2012年有100萬人加入“城保”，在2013年有50萬人加入“城保”，在2014年有27萬人加入城保，在2015年有27萬人加入城保．（4）制度改革政策吸引力較大，過渡期內先快后慢，逐步遞減，但無法完成全部轉換，轉換政策強度因子為75％．“綜保”404萬參保人員在2011年底有150萬人加入“城保”，在2012年有75萬人加入“城保”，在2013年有37．5萬人加入“城保”，在2014年有20．5萬人加入城保，在2015年有20．5萬人加入城保．（5）制度改革政策吸引力中等，過渡期內先快后慢，逐步遞減，但無法完成全部轉換，轉換政策強度因子為50％．“綜保”404萬參保人員在2011年底有100萬人加入“城保”，在2012年有50萬人加入“城保”，在2013年有25萬人加入“城保”，在2014年有13．5萬人加入城保，在2015年有13．5萬人加入城保．（6）制度改革政策吸引力小，過渡期內先快后慢，逐步遞減，但無法完成全部轉換，轉換政策強度因子為25％．“綜保”404萬參保人員在2011年底有50萬人加入“城保”，在2012年有25萬人加入“城保”，在2013年有12．5萬人加入“城保”，在2014年有6．75萬人加入城保，在2015年有6．75萬人加入城保．參考2005年上海1％人口抽樣資料，在對外來人口進行分年齡分性別的抽樣數據顯示，主要人口分布在16～45歲之間，在14萬外來人口抽樣樣本中，最大值為23歲，分布人口為5404人，最小值為45歲，分布人口為800人，為簡化繳費人口和領取養老金人口的表函數運算，假定18～36歲的外來人口為綜保的參保主要人群，假設“綜保”轉“城保”人口群體年齡為27歲的平均人口，轉換為“城保”后將選擇在上海養老，并用2005年1％人口抽樣的死亡率數據對2008～2050的人口測算進行覆蓋，假定社會平均工資年度增速為6％，初始值為2008年的39502元．城保平均養老金替代率為53％，單位統籌＋個人賬戶總繳費率為30％，參見表1．基金缺口存量值不考慮貼現和利息．以年份為自變量，養老保險繳費人口和領取人口為因變量，建立六種情景的表函數如表3（其余表略）．#p#分頁標題#e#

4研究結論與政策建議

通過應用系統動力學模型對2011年上海養老保險制度改革對基金缺口存量的影響進行模擬后，發現“鎮保”、“綜保”并入“城保”的政策將會對上海原有的養老保險系統產生較大正面影響，大量年輕的勞動者作為新鮮血液注入“城保”，將大大改善“城保”基金運營的可持續性，顯著降低市財政的負擔和兜底風險，現行的開閘引水政策能緩解政府的社保基金燃眉之急，但同時也為未來基金的可持續發展埋下了隱患，2040年左右基金將面臨退休大潮和支付躍升．由于“綜保”參保人員存量最大，且流動性高，與“城保”繳費基數和保險待遇存在較大差距，“綜保”轉“城保”政策將在實施中存在較大不確定性，可能會出現大量的來滬務工人員和用人單位“退保”、“逃費”的現象．通過設定6種情景和政策強度因子為0，100％，75％，50％，25％，發現年輕人口導入“城保”并不是越多越好，相比之下，情景4的75％的政策強度應為最佳政策選擇，該政策基本上能保持基金積累額在2039年為正值，并能夠達到與100％強度相同的效果，但在2039年后退休潮帶來的基金積累額下降中，斜率更緩和，基金平衡受到的沖擊比100％政策強度要低，與25％的政策沖擊強度類似．因此，上海市政府應爭取將404萬“綜保”的參保人員中的303萬轉變為“城保”參保人員，做好“綜保”參保人員和用人單位的政策宣傳和監督工作，防止逃費和用黑工的現象，同時可以考慮將過渡期從5年延長至10年，縮小繳費提升梯度，讓務工人員和用人單位逐步適應和緩慢融入“城保”，降低其抵制情緒，實現“四保”變“兩保”的平穩過渡，確保上海養老保險的“全覆蓋”成果．