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社會(huì)保津是通過社會(huì)力童為喪失勞動(dòng)能力以及需要特殊幫助者提供的保護(hù)，它依照政府法規(guī)，通過稅收、強(qiáng)制性或自愿性的儲(chǔ)蓄等多種籌資方式，建立起一套自我循環(huán)體系的專項(xiàng)基金，以保證社會(huì)保障目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。   社會(huì)保障的目標(biāo)是公平與效率。即一國公民在需要基本生活保津時(shí)，社會(huì)能給予之;在實(shí)施社會(huì)保障時(shí)，社會(huì)保障基金這一資源能得到充分有效的利用。   體現(xiàn)這一目標(biāo)的內(nèi)容是社會(huì)保津基金的“三性”，即安全性、流動(dòng)性和增值性。社會(huì)保障基金是構(gòu)成社會(huì)保津體系的內(nèi)核。基金，顧名思義，是一定單位的貨幣量，這一貨幣童的存在是任何塞金存在的物質(zhì)前提。而這一單位貨幣量—社保基金的生命力在于其本身運(yùn)作的安全性、流動(dòng)性和增值性。安全性是社會(huì)保障基金的本質(zhì)要求，在所有的基金中，它具有最廣泛的社會(huì)公平性，因而，安全性成為社會(huì)保障基全的第一性。流動(dòng)性，是指社會(huì)保降基金的運(yùn)作狀態(tài)，沒有運(yùn)動(dòng)的絕對靜止的基金根本不可能存在。增值性，是指社會(huì)保障基金效率要求的客觀必然性，一碗水套一碗水或丁吃卯糧的基金僅存在于短期的瞬間。然而在這“三性”的相關(guān)性表現(xiàn)為安全性與流動(dòng)性具有負(fù)相關(guān)的關(guān)系，即安全性最大時(shí)，流動(dòng)性為饑流動(dòng)性最大時(shí)，安全性為O。在資本運(yùn)作市場上，基金品種交易換手率越大，其投機(jī)性就越強(qiáng)，而其風(fēng)險(xiǎn)也就越大。為使安全性或風(fēng)險(xiǎn)度處于最合理區(qū)域，流動(dòng)性應(yīng)相機(jī)而動(dòng)即先安后動(dòng)。安全性與增值性具有正相關(guān)關(guān)系，即增值性越大，安全性就越強(qiáng)。流動(dòng)性和增值性，流動(dòng)性是增值性的前提條件，就資本運(yùn)作而言，它們具有正相關(guān)關(guān)系，即資本投資周轉(zhuǎn)率越高，資本增值的概率就越大。總之，社保基金這三性，是公平與效率這一目標(biāo)的基本屬性，安全性決定著公平的實(shí)現(xiàn)程度，流動(dòng)性和增值性體現(xiàn)著效率的高低。從而，在制定社會(huì)保陣基金政策時(shí)，必須遵從“安全性第一，增值性最關(guān)健，流動(dòng)性是必要條件”的原則，使基金存黃在安全中流動(dòng)，在流動(dòng)中增值。   自單位支付(主要是國有企業(yè))約占75%，來自鄉(xiāng)村統(tǒng)籌供給約占5%，來自個(gè)人繳納的部分約占2%，來自福利彩票和福利服務(wù)收費(fèi)、福利工廠收益的約占2寫，來自社會(huì)捐獻(xiàn)近1%①。可以看出，其中國有企業(yè)承擔(dān)的供款任務(wù)最重，政府次之，個(gè)人承擔(dān)的繳費(fèi)責(zé)任較少。   中國社會(huì)保障基金的體制是部門分管。   行政管理職能的部門主要有民政部、勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部三個(gè)，而衛(wèi)生部、教育部等政府職能部門及一些半官方機(jī)構(gòu)亦在職責(zé)范圍內(nèi)行使著對部分社會(huì)保障基金的管理權(quán)，其中財(cái)政部門與其它有關(guān)部門存在著一定的交叉關(guān)系。   中國社會(huì)保障基金的監(jiān)督機(jī)制是綜合的。如構(gòu)成基金主體的財(cái)政部門，既是部分社會(huì)保障基金的直接管理部門，同時(shí)也是整個(gè)社會(huì)保障基金的綜合監(jiān)督部門。   中國社會(huì)保障基金的運(yùn)營現(xiàn)狀是現(xiàn)收現(xiàn)付制度與部分積累制度的共生。所謂現(xiàn)收現(xiàn)付體制，即以當(dāng)年收支平衡的原則籌集保障基金，不保留儲(chǔ)備金。部分積累制是將籌集起來的基金的借方留有余額，以備急需或自我發(fā)展。近10年開展社會(huì)保險(xiǎn)改革以來，政府對養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)采取社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人帳戶相結(jié)合的籌資模式，對住房福利采用公積金制度，從而使社會(huì)保障開始有了基金積累，并面臨著基金保值、增值的壓力，結(jié)果，基金存量的運(yùn)營便成為人fl7廣泛關(guān)注的問題。   由于財(cái)政性社會(huì)保險(xiǎn)基金屬于預(yù)算管理，企業(yè)保障基金屬于企業(yè)財(cái)務(wù)管理，民營性保險(xiǎn)基金受民營機(jī)構(gòu)和捐獻(xiàn)者的意愿支配，這些基金的營運(yùn)要求不是很大，因此，中國社會(huì)保障基金的運(yùn)營實(shí)際上是指社會(huì)保險(xiǎn)基金與住房公積金的運(yùn)營。在下文討論中，主要是這“兩金”存量的管理和營運(yùn)問題。在社會(huì)保險(xiǎn)簽金中養(yǎng)老基金和失業(yè)保險(xiǎn)基金約占90寫以上，它已從1987年的19億元增加到1996年的116.9億元，年均增長22.37%，年終滾存余額從1987年的24.41億元增加到1996年的739.4億元，年均增長40.08%;目前的住房公積金積累達(dá)814億元，二者之和達(dá)到1553億元之巨②。但由于我國社會(huì)保障基金征收管理和運(yùn)營的機(jī)構(gòu)多元化且分散，導(dǎo)致具有規(guī)模效益的基金的細(xì)分和效益低下，風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)。所以，盡管基金存量數(shù)量大，但相對于基金的動(dòng)態(tài)和結(jié)構(gòu)性的需求而言，這一存量既有量上的不足，又有基金的漏出效應(yīng)。從而造成基金供需的巨大缺口。   造成我國杜會(huì)保障基金供需缺口擴(kuò)大的原因   (一)基金的靜態(tài)形式:來源和需求的分析   在社會(huì)保障基金的來源方面，供給是有限的。一是國有企業(yè)虧損面不斷擴(kuò)大，社會(huì)保障基金征繳率低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1998年6月底，全國地方企業(yè)欠繳養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)累計(jì)達(dá)348億元，相當(dāng)于1997年全國地方養(yǎng)老保險(xiǎn)基金支出總額的36.8%。二是社會(huì)保障覆蓋面不廣，社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低。到1997年底，參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的職工為8770萬人，僅占全國城鎮(zhèn)從業(yè)人口20207萬人的43.4%，如果考慮鄉(xiāng)村企業(yè)和私營企業(yè)的從業(yè)人員，則這一比例還要降低到26.1%。③而在社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次上，多數(shù)地區(qū)實(shí)際上停留在其市級統(tǒng)籌層次上。盡管中央政府多次強(qiáng)調(diào)實(shí)行省級統(tǒng)籌，但因歷史債務(wù)未能清償，在實(shí)踐中出現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)基金逆向流動(dòng)的現(xiàn)象，從而使大量的保險(xiǎn)基金存量不能得到統(tǒng)一管理。   在社會(huì)保障基金的需求方面，需求量是龐大的。其一，老年化“銀發(fā)潮”的來臨。我國老年人正以13.5%的速度增加，到2010年，中國老年人(65歲以上)將達(dá)到20350萬，若按平均每人每月200元的養(yǎng)老費(fèi)計(jì)算，每年養(yǎng)老費(fèi)支出將達(dá)到4800億元之多。其二，下崗失業(yè)人口與日俱增。當(dāng)前，國有企業(yè)改革、下崗分流為大勢所趨，截至1998年底，沒有參加失業(yè)保險(xiǎn)的職工17627萬人，占全部城鎮(zhèn)從業(yè)人員的55%(《中國保險(xiǎn)報(bào)》，1999.4.16)。按照今年9月23日中共十五屆四中全會(huì)制定的國有經(jīng)濟(jì)有戰(zhàn)略地收縮防線的精神，預(yù)計(jì)現(xiàn)在在崗的國企職工下崗分流的比例將相對地進(jìn)一步擴(kuò)大，所需的失業(yè)救濟(jì)金發(fā)放規(guī)模將更大。   (二)基金的動(dòng)態(tài)分析#p#分頁標(biāo)題#e#   在社會(huì)保障基金運(yùn)作管理方面，管理效果不理想。一是社會(huì)保障基金管理機(jī)制不完善，管理成本偏高。如政事分開的原則雖然已經(jīng)確立，但社會(huì)保險(xiǎn)基金管理機(jī)制卻未真正確立，財(cái)政與勞動(dòng)保障部門仍然存在著職責(zé)不明確的問題:基金的運(yùn)作機(jī)制還未有相應(yīng)的政策規(guī)范;基金的監(jiān)督機(jī)制也不健全。1995年有59億元基金被違規(guī)挪用，1996年上升到68.5億元，1999年上半年達(dá)到150億元，其中56億元尚不能收回(((中國保險(xiǎn)報(bào)》1”9.3.9)。二是基金管理缺乏專業(yè)人才，由于社會(huì)保障基金機(jī)構(gòu)具有官方性質(zhì)，管理人員多由行政直接任命，因而他們在決策基金運(yùn)作時(shí)，因缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，會(huì)出現(xiàn)“道德風(fēng)險(xiǎn)”的投資，造成不可挽回的壞帳風(fēng)險(xiǎn)。   (三)基金的歷史分析   在傳統(tǒng)體制上，歷史包袱沉重。過去的體制中，我國模仿蘇聯(lián)的“重建設(shè)，輕福利”，使幾千萬的中老年職工養(yǎng)老金早被國家投資花銷殆盡，形成了約3萬億元的歷史赤字。這一方面使職工個(gè)人帳戶的積累成為虛設(shè)的“空帳”，另一方面，政府以債務(wù)的形式來承擔(dān)，并迫使社會(huì)保障機(jī)構(gòu)用提高繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的辦法來維持基金的收支平衡。這使得擔(dān)負(fù)繳納大頭基金費(fèi)用的國有企業(yè)雪上加霜。   通過以上分析，我們可以看到，我國的社會(huì)保障基金供齋缺口是巨大的，現(xiàn)存的積累基金余額相較之，猶如雞蛋比西瓜。為填補(bǔ)這一缺口，采取社會(huì)保障系統(tǒng)內(nèi)的增收節(jié)支措14施，如加強(qiáng)征繳力度，擴(kuò)大受保搜蓋面，配備合格的基金管理專業(yè)人才，進(jìn)一步實(shí)施省級統(tǒng)籌的縱向管理、廣泛接受民間慈善救助等，是非常必要的，但仍顯身單力薄。這樣，就僻要從基金存量的運(yùn)作方面人手，尋找解決基金供需缺口的辦法。一個(gè)資本量的擴(kuò)大，既可以通過資本的集中來實(shí)現(xiàn)，也可以通過盤活資本存量來達(dá)到。在福利性機(jī)構(gòu)中，更富有意義的資本擴(kuò)張是在于資本存量的擴(kuò)張，即社會(huì)保障基金的自我增值。   社會(huì)保障基金的增值是當(dāng)務(wù)之急社會(huì)保障基金的大小和分配，體現(xiàn)著一個(gè)國家的社會(huì)公平程度，而檢驗(yàn)福利好壞的標(biāo)準(zhǔn)，按庇古的觀點(diǎn)，一是國民收人是否大量增加，二是國民收人在社會(huì)各階層間的分配量是否平等，三是國民收人是否穩(wěn)定。在我國現(xiàn)有社會(huì)制度下，增加國民福利，提高國民生活水平，是我國政府正致力實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。然而，在國家財(cái)力有限的條件下，如何增大福利、增加社會(huì)保障基金，就成為政府當(dāng)前的工作重點(diǎn)。   1996年，我國頒布的《保險(xiǎn)法》明確規(guī)定了社會(huì)保障基金的管理運(yùn)作途徑:社會(huì)保障基金除留足2個(gè)月支付額外，80%必須用于購買國債。這樣，中國社會(huì)保障基金的增值就僅限于國債利息收人。國債利息雖穩(wěn)定，但由于1996年至今央行七次存貸利率的下調(diào)，使得同期的國伎利率也下降至歷史最低點(diǎn)，而以國債為主要投資品種的社會(huì)保障基金收人也就受到極大的損害。然而，我國國債余額以年均39腸的速度增加，債務(wù)負(fù)擔(dān)率(即國債余額/GDP的比率)也以年均23.3%的速度增長。現(xiàn)在的國債就是即未來的稅收(李嘉圖—巴羅等價(jià)定理)。國債規(guī)模的高速擴(kuò)張，意味著未來國民稅收的加重，也即以購買國債為主的社會(huì)保障基金又將成為未來政府財(cái)政赤字的最大的敵人。世界銀行專家們認(rèn)為，社會(huì)保障體制應(yīng)被看作一種保險(xiǎn)體制，而不是通過稅收或舉債支持的保障系統(tǒng)，社會(huì)保障基金收支也不應(yīng)成為國家正常預(yù)算內(nèi)的項(xiàng)目。所以，依靠財(cái)政來支持保障基金的運(yùn)作，是不符合中國國情的。這樣，就必須從基金存量本身尋找答案。因此，以國債作為社會(huì)保障基金增值的絕對優(yōu)選途徑在長期來看是應(yīng)該修正的，根據(jù)美國、日本、新加坡等國的社會(huì)保障基金的投資經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國的社會(huì)保障基金的增值應(yīng)該借鑒投資基金管理模式，將基金的40%用于購買國債，30%用于購買投資基金，20%用于銀行存款，10%用于投資實(shí)業(yè)。這一比例劃分仍然符合基金的“安全性第一(國債+銀行存款)，增值是關(guān)鍵(投資基金+實(shí)業(yè)投資)”的原則。在這里，也為當(dāng)前我國資本市場，特別是為解決股票市場資金的嚴(yán)重缺血的現(xiàn)狀提出的;而將社會(huì)保障基金投人實(shí)業(yè)投資是基于擴(kuò)大就業(yè)面和增強(qiáng)實(shí)力方面考慮的。從長遠(yuǎn)來看，我國社會(huì)保障基金應(yīng)該是自我積累和自我發(fā)展模式，而不應(yīng)完全依仗政府財(cái)力的支持。另外，社會(huì)保障基金的自我壯大，對于解決我國歷史債務(wù)缺口更具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。