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本文作者：李莉 單位：貴州財經(jīng)學(xué)院

一、退耕還林與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系分析

1.退耕還林對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的推動作用。退耕還林是國家通過計劃方式對土地資源進行的重新配置,其對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民收入和保持區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力都具有十分重要的作用。第一,它促進了鄉(xiāng)村土地利用結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林以植被的恢復(fù)建設(shè)為突破口,遵循土地利用社會、經(jīng)濟、生態(tài)效益兼顧的原則,從實際出發(fā),因地制宜,有計劃、有步驟地退耕還林和綠化荒山荒地,恢復(fù)林地植被改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境,優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu),促進耕地、林地的合理配置,將原來坡度大、路程遠、水土流失嚴重的低產(chǎn)坡耕地轉(zhuǎn)向植樹造林。雖然耕地面積減少了,但改變了過去的只種植糧食作物,廣種薄收的落后農(nóng)業(yè)耕作方法和技術(shù),逐步向多種經(jīng)營、優(yōu)質(zhì)高產(chǎn)、精耕細作的方向發(fā)展,使土地利用效率大幅度提高。第二,促進農(nóng)村勞動力的合理流轉(zhuǎn)。退耕還林減少耕地,促進農(nóng)村勞動力的合理流轉(zhuǎn),帶動農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的變化。退耕還林后,更多的勞動力從事第三產(chǎn)業(yè)和其他相關(guān)產(chǎn)業(yè),促進農(nóng)民增收。退耕還林還引導(dǎo)農(nóng)村剩余勞動力向城市流動,加速了農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化,勞動力內(nèi)部發(fā)生了結(jié)構(gòu)調(diào)整。第三,促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。退耕還林,封山育林促進了以土地資源為中心的農(nóng)業(yè)資源的重新配置,為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的順利調(diào)整提供了必要條件,順應(yīng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求,增加了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的活力和后勁。第四,重建良好生態(tài)系統(tǒng)、優(yōu)化投資環(huán)境。退耕還林工程的實施,極大地推動了旅游業(yè)的發(fā)展,給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟帶來了良好的發(fā)展勢頭,對招商引資也起到積極作用,特別對當(dāng)?shù)靥禺a(chǎn)、民俗風(fēng)情、旅游勝地都帶來了前所未有的改變。

2.退耕還林對鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的制約。目前,在民族地區(qū)退耕還林的實際工作中,遇到了一些困難,具體來講,有這樣幾方面:首先,退耕還林中農(nóng)民收入持續(xù)增長面臨的困難。目前,退耕還林所覆蓋的地區(qū),農(nóng)民收入不高,處在溫飽的交界點上,因此,農(nóng)民更看重短期收益與眼前利益。實施退耕還林后,農(nóng)民的耕地面積日漸減少而退耕還林的補助只有幾年時限,農(nóng)民經(jīng)濟持續(xù)增長將受到更加嚴峻的挑戰(zhàn)。因此,在增加收入和實施退耕還林的選擇中,很多農(nóng)民就選擇了復(fù)墾,使退耕還林工作前功盡棄。第二,退耕還林在一定程度上加劇了地方財政的緊張。按我國有關(guān)規(guī)定,退耕還林中中央財政支出部分必須全部以錢糧的形式兌現(xiàn)給農(nóng)民,具體業(yè)務(wù)部門的工作經(jīng)費由地方財政支出,由于后者很難在地方財政開支,造成業(yè)務(wù)部門無專項工作經(jīng)費的困難局面。而林業(yè)部門承擔(dān)的工作責(zé)任卻極大,從設(shè)計到施工、調(diào)動種苗,檢查驗收等各個環(huán)節(jié)需付出大量的人力物力,長此以往,必將直接影響到工程的進度和質(zhì)量。第三,退耕還林對鄉(xiāng)村企業(yè)材料供應(yīng)方面的制約。退耕還林中的天然林是嚴禁砍伐的,經(jīng)濟林可以間伐。但由于經(jīng)濟林的砍伐有嚴格的審批制度和砍伐量,再加上經(jīng)濟林的生長期限較長,一般需要四年才能長到直徑20cm左右的能夠發(fā)揮經(jīng)濟效應(yīng)的樹林。導(dǎo)致許多木材加工企業(yè)由于沒有原材料而長時間處于停產(chǎn)狀態(tài)。這在一定程度上制約了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。

二、退耕還林工程中存在的問題分析

1.政策方面:首先是補助問題。按照國務(wù)院《關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規(guī)定,糧食和現(xiàn)金補助年限按8年計算,對于生態(tài)林8年之后的補助問題,目前國家尚未作出規(guī)定。其次,退耕還林所獲補助相對于實際勞作的收入是比較低的,因此部分群眾不愿意實施退耕還林。第三,對于家庭人口較多的少數(shù)民族地區(qū),退耕還林產(chǎn)生了大量剩余勞動力,可能引發(fā)社會的一些不安定因素。第四,種苗補助問題。按照國務(wù)院《關(guān)于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》規(guī)定,種苗和造林費補助標(biāo)準(zhǔn)為50元/畝,干旱、半干旱地區(qū)若遇到干旱等特大自然災(zāi)害確需補植或重新造林的,國家酌情給予補助。50元的種苗補助,不抵農(nóng)民工一天的勞務(wù)報酬,所以沒有人愿意造林,上報數(shù)據(jù)時只能按照當(dāng)初計劃的數(shù)據(jù)虛報。第五,退耕還林與荒山造林的比例問題。國務(wù)院規(guī)定,在完成退耕還林任務(wù)時,要相應(yīng)的完成一定比例的荒山造林。這種硬性搭配,顯然不符合實際,因為有的地方有坡耕地,不一定就有相同比例的荒山,對此群眾反映強烈。第六,退耕還林對農(nóng)民收入的影響。從政策面看,退耕還林增加了農(nóng)民收入,但具體到點上,由于部分地區(qū)“白條、拖欠”現(xiàn)象,“生態(tài)貧民”仍然大量存在。第七,配套資金問題。但凡實施的各類項目,中央都要求地方拿出配套資金,其實有些地方根本沒有配套資金,因此實施困難。

2.實施方面:首先是政府行為。根據(jù)調(diào)查,一些地方存在著領(lǐng)導(dǎo)不到位,宣傳不深入,規(guī)劃不科學(xué),對政策掌握不準(zhǔn),對退耕地未完全造冊,官本本位主義嚴重,實施退耕還林監(jiān)管不到位等問題。第二,基層林業(yè)單位工作經(jīng)費和工作負荷。退耕還林項目資金經(jīng)過多級部門的卡、扣之后,實際到達基層林業(yè)單位的并不多,而基層林業(yè)單位卻是實際的操作者,在工作負荷大,工作經(jīng)費緊張的情況,多數(shù)基層單位的職工都在“放養(yǎng)”。第三,農(nóng)民行為。由于農(nóng)民多數(shù)對政策認識不夠,追求直接的經(jīng)濟利益,對退耕地的復(fù)墾可能性較大,破壞嚴重。第四,技術(shù)支撐問題。一方面,在邊遠的少數(shù)民族地區(qū),本身技術(shù)力量就薄弱,而有技術(shù)力量的上級部門并不太愿意到這“窮鄉(xiāng)僻壤”的地方去指導(dǎo)工作,工程實施從開始就沒有技術(shù)保障。另一方面,多數(shù)項目實施時并不考慮少數(shù)民族文化因素,對少數(shù)民族群眾的一些日常習(xí)俗等視而不見,導(dǎo)致實施過程中和實施后沒有技術(shù)支撐。

3.配套措施方面:(1)產(chǎn)業(yè)支撐。部分地方把退耕還林項目作為一個獨立的項目來實施,只考慮如何從上級爭取資金,缺乏對整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的了解,致使退耕還林工程實施后,農(nóng)民的生計問題出現(xiàn)危機,部分群眾的生活不是比以前好,而是比以前更差。(2)剩余勞動力。退耕還林使很多勞動力失去了勞動的場所,成為剩余勞動力,勞動力怎么轉(zhuǎn)移并沒有很好的解決方法。(3)林地權(quán)流轉(zhuǎn)。對于退耕后的林地,將來將怎樣流轉(zhuǎn),目前沒有很明確的規(guī)定,以致退耕還林的管護質(zhì)量比較差。在調(diào)查中,我們了解到農(nóng)戶實際上對林業(yè)的產(chǎn)權(quán)只有“監(jiān)護權(quán)”和收益權(quán),沒有所有權(quán)和處分權(quán)。這就造成了在退耕還林中“重栽種、輕管護”的現(xiàn)象。(4)糧食問題。許多民族和地區(qū)人口在今后很長一段時期內(nèi)仍在持續(xù)增長。因此地方政府上報數(shù)據(jù)是退耕還林面積和糧食產(chǎn)量“雙提高”,但人均提高并不明顯,甚至負增長。

4.資金方面:這里就僅討論配套資金與退耕還林工程的關(guān)系。就一般性而言,各類項目的國債資金和地方配套資金在5∶1到1∶1之間,如果這筆資金如數(shù)下?lián)艿巾椖繉嵤﹩挝灰材鼙ＷC基礎(chǔ)上質(zhì)量。但是,由于各級對資金都有扣留,實際到了實施工程的人員手中剩余較少,無法保質(zhì)保量完成工作。另一方面,地方配套資金純屬空中樓閣,一些貧困縣,連工資都主要靠轉(zhuǎn)移支付資金解決,根本沒有剩余資金配套。總之,配套資金直接反映了鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展?fàn)顩r。鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r差,退耕還林工程實施的質(zhì)量就差:反之,退耕還林工程實施的質(zhì)量就好。#p#分頁標(biāo)題#e#

5.少數(shù)民族文化的影響:當(dāng)前實施的退耕還林工程,相對于少數(shù)民族文化而言,在四個方面出現(xiàn)了問題:一是純技術(shù)措施較少考慮人文因素,在純技術(shù)措施不到位又不注重少數(shù)民族文化(或背離區(qū)域文化模式)時,項目就會宣告失敗。二是重經(jīng)濟輕保護的模式,相關(guān)工作人員都過分倚重政治、經(jīng)濟、法律等手段,同時忽略了此類手段的“可持續(xù)能力”造成生態(tài)保護能力下降。三是過分偏重于單一指標(biāo)的實現(xiàn)方案,忽略了生態(tài)環(huán)境保護是一項綜合性任務(wù)。往往會在實現(xiàn)單一目標(biāo)時誘發(fā)出新的生態(tài)問題。四是當(dāng)前很多生態(tài)治理項目的資金(如“珠防”工程資金、以工代賑項目資金等)并沒有完全用于治理環(huán)境,而是部分挪作他用。當(dāng)少數(shù)民族文化被撇開時,退耕還林工程實施下來的效果就非常差,不能真正起到保護生態(tài)環(huán)境和促進經(jīng)濟發(fā)展的目的。

三、幾點建議

1.中央進一步完善退耕還林政策。當(dāng)前退耕還林政策并不十分完善,亟待出臺新的退耕還林政策。(1)退耕還林補助年限。應(yīng)進一步明確8年(新政策確定再一個8年)之后退耕農(nóng)民的生活問題怎么解決,特別是在貧困的少數(shù)民族地區(qū)尤為重要。(2)剩余勞動力轉(zhuǎn)移。希望中央在這方面給予明確的政策規(guī)定,特別是解決這個問題的資金來源渠道。(3)林地流轉(zhuǎn)問題。項目實施后管護能力較差,發(fā)揮效益不多,往往退完耕后,沒有有效的管理措施,導(dǎo)致退耕后無事可做,究其原因,在于退耕地的合理經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)沒有明確的政策規(guī)定,政府不聞不問,農(nóng)民沒有依靠,最后退耕的效果并沒有發(fā)揮出來。(4)項目配套資金。如上所述,很多地方配套資金不到位,只能瞞報上級多爭取資金,以填補相關(guān)配套資金的欠缺,或者要求直接給予政策,明確要求地方無需配套相關(guān)資金。

2.完善地方政府行為。(1)加大宣傳力度,真正調(diào)動干部、群眾退耕還林的積極性、主要性。退耕還林工程是一項功在當(dāng)代、利大千秋的富民工程,同時也是一項涉及千家萬戶的系統(tǒng)工程,必須廣泛宣傳、家喻戶曉,應(yīng)充分利用報紙、廣播、標(biāo)語等宣傳媒體,大力宣傳實施退耕還林、改善生態(tài)環(huán)境的重大意義及國家關(guān)于退耕還林的優(yōu)惠政策和補助辦法,幫助農(nóng)民計算生態(tài)賬、效益賬,提高思想認識。解除后顧之憂,增強群眾參與的自覺性,要讓農(nóng)民認識到,要發(fā)展奔小康,不能靠土地廣種薄收,必須要調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),發(fā)展農(nóng)、林、牧、養(yǎng),多業(yè)并舉,種養(yǎng)結(jié)合才能實現(xiàn)。努力做到退耕后農(nóng)民收入不降低,口糧不減少,在穩(wěn)定口糧的基礎(chǔ)上實現(xiàn)“退得下、還得上,穩(wěn)得住,能致富、不反彈”,只有獲得農(nóng)民的理解并支持,退耕還林工程才能得到穩(wěn)步推進。(2)創(chuàng)新實施工作機制。首先,鼓勵“誰退耕、誰經(jīng)營”模式。要充分調(diào)動群眾的積極性,鼓勵農(nóng)戶自己投資,自己管護、自己經(jīng)營,減少政府資金投入。其次,鼓勵大戶承包經(jīng)營。政府按國家標(biāo)準(zhǔn)給予退耕區(qū)農(nóng)戶兌現(xiàn)補助,然后由大戶來承包經(jīng)營,林木間伐收益由農(nóng)戶和企業(yè)按比例分成,減少政府投資。再次,企業(yè)與農(nóng)戶簽訂合同,承包退耕還林和封山育林:政府則采用多種方式對農(nóng)民進行補償,并幫助農(nóng)民重新就業(yè)。

3.重視少數(shù)民族文化在生態(tài)維護中的作用。在制訂退耕還林實施方案時,要將少數(shù)民族文化因素考慮進去,挖掘少數(shù)民族文化的內(nèi)涵,拓寬林業(yè)發(fā)展道路。如在某些樹立崇拜地區(qū),考慮到樹靈崇拜對于植樹護林所產(chǎn)生的正面效應(yīng),將傳統(tǒng)觀念引到對森林資源的科學(xué)認識上來,使植樹護林的傳統(tǒng)習(xí)俗得以發(fā)揚,那么,這種由原始宗教信仰所形成的民族文化,對于防止森林資源的破壞,保護人類生存環(huán)境上是十分有利的。