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本文作者：巫文勇 單位：江西財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院

進入21世紀以來，在金融創(chuàng)新和綜合化經(jīng)營背景下，各主要發(fā)達國家不斷改革和完善金融法律制度，力求構(gòu)筑以各種金融商品為對象的綜合性金融服務(wù)法律體系，“出現(xiàn)了以往縱向的金融行業(yè)規(guī)制到橫向的金融商品規(guī)制的發(fā)展趨勢”①。與此相應(yīng)，以傳統(tǒng)的“對象商品”或“金融機構(gòu)”為基礎(chǔ)的金融業(yè)保障制度在如今迅速變化的金融環(huán)境中日漸不能適應(yīng)，金融融合化經(jīng)營為綜合性金融商品投資者保護基金的設(shè)立提出了要求。

一、主要發(fā)達國家金融保險制度比較

從世界各國對存款、保險購買人和證券、期貨投資者的保護實踐來看，一個國家或地區(qū)對存款等金融債權(quán)保護政策面臨多樣化的選擇。凌濤在其所著的《存款保險制度的國際經(jīng)驗與借鑒》（2007）中援引Garcia（1999）對各國存款保護方式的分類，認為一國面臨六種存款保護的選擇：一是明確地拒絕保護存款，如新西蘭；二是不采取保護，但在銀行破產(chǎn)清算過程中，存款支付具有優(yōu)先于其他債權(quán)支付的法定優(yōu)先性；三是對保護采取模糊態(tài)度；四是隱性保護；五是有限的隱形保護；六是全額的顯性保護，這主要是一些金融危機中的國家。但是，在各國金融機構(gòu)破產(chǎn)實踐中，上述保護方式之間往往是相互結(jié)合的。即使在法律不對金融債權(quán)進行特別保護的新西蘭，雖然明確拒絕對存款等金融債權(quán)進行特別保護，但可能通過其他方式對其采取一定程度的隱性保護。這些保護方式可能不是直接針對金融債權(quán)，但最終可能會間接地保護金融債權(quán)的安全。對金融債權(quán)的顯性保護始于1934年美國存款保險制度，1961年印度和挪威也分別設(shè)立存款保險制度。此后，建立存款保險制度的國家不斷增加。但是，證券與期貨投資者保險制度和投保人保險制度成立則比較晚。從世界范圍來看，主要發(fā)達國家均以專門立法的形式來規(guī)范金融債權(quán)的保護，并設(shè)立專職的金融債權(quán)保護基金。金融債權(quán)保護基金的設(shè)立主要有兩種模式：一種是以美國為代表的分別設(shè)立模式；另一種是以英國為代表的“四合一”模式。

（一）以美國為代表的分別設(shè)立模式。

1930年6月，為了應(yīng)對金融危機和加強金融監(jiān)管，美國頒布了《格拉斯－斯蒂格爾法》，通過修改《聯(lián)邦儲備法》建立了聯(lián)邦存款保險制度，此后又經(jīng)過了多次修訂。改革后的美國存款保險制度，增加了FDIC的靈活性和對金融機構(gòu)的監(jiān)管權(quán)，并已成為世界各國存款保險的樣板。縱觀美國存款保險制度的發(fā)展過程，存款保險制度的設(shè)計隨著金融市場的發(fā)展變化而動態(tài)演進，其目的主要包括兩個方面：一是擴大FDIC的賠付存款人職能、增加處置問題金融機構(gòu)手段、進行早期干預(yù)，在更大程度上防范和化解金融危機；二是加強與財政部門、中央銀行和其他金融監(jiān)管機構(gòu)的合作，提高各監(jiān)管機構(gòu)在信息共享、及時糾正和風(fēng)險處置方面的能力，更好地維護公眾信心和利益。美國證券投資者保護基金的設(shè)立和《證券投資者保護法》的頒布比存款保險公司的設(shè)立晚了近40年。考察美國《證券投資者保護法》的立法史，可以看出其目的是確保公開交易的完成及投資者財產(chǎn)的保護，而不是救助遭遇財務(wù)問題的證券機構(gòu)。美國證券投資者保護基金的設(shè)立，是通過事先允諾向失敗的證券經(jīng)營機構(gòu)的合格客戶提供限額賠付，以維護投資者對證券經(jīng)營機構(gòu)的信心。為了安撫公眾的擔心和保障投保人、受益人的權(quán)益，以及應(yīng)對20世紀60年代以來一系列失敗導(dǎo)致的“聯(lián)邦要取代州保險規(guī)范”的威脅，美國的多數(shù)州建立了保險人破產(chǎn)保障基金制度，在保險人破產(chǎn)時替代其支付保險索賠；最后的赤字由其他所有獲得經(jīng)營許可的保險人以特別估價的形式或以預(yù)先向基金捐款的方式承擔。大多數(shù)州對壽險和非壽險分別設(shè)立了基金，有的州還為工傷賠償和車險設(shè)立特別破產(chǎn)基金。美國各州保險保障基金將財產(chǎn)和意外險的索賠額和死亡撫恤金限制在一定額度以內(nèi)，并且所有保險公司都要成為州保險協(xié)會的會員。

（二）以英國為代表的“四合一”模式。

英國的金融機構(gòu)保險制度建立于1975年。英國在金融機構(gòu)保險制度建立初期，存款、保險和投資等保險基金是分別設(shè)立的。1986年10月27日，英國開始對金融業(yè)實行重大變革，并頒布了《金融服務(wù)法》，第二年又頒布《銀行法》。2000年英國頒布的《金融服務(wù)與市場化法》將存款保險制度、保險購買人與證券、期貨投資人保護制度“四合一”，構(gòu)建了立體性的金融服務(wù)計劃。英國的“四合一”模式是在金融混業(yè)經(jīng)背景下的一種改革，其基本特征是設(shè)立綜合性的保險基金，將基金的成員范圍涵蓋到全部金融機構(gòu)。這一金融實踐的原因主要包括兩個方面。一是金融混業(yè)經(jīng)營已經(jīng)逐步取代分業(yè)經(jīng)營成為金融業(yè)主流經(jīng)營模式，金融機構(gòu)之間的界限變得越來越模糊。二是分業(yè)立法容易出現(xiàn)重疊和覆蓋不到的空白，使得金融機構(gòu)的新業(yè)務(wù)和新產(chǎn)品無法歸類，得不到傳統(tǒng)保護基金的保護，既不利于對金融機構(gòu)風(fēng)險的管理，也不利于金融機構(gòu)之間的公平競爭。為了適應(yīng)形勢，包括英國在內(nèi)的部分西方國家和地區(qū)把原來以分業(yè)經(jīng)營為基礎(chǔ)的存款保護基金立法、投資者保護基金立法和保險機構(gòu)破產(chǎn)保護基金立法逐步轉(zhuǎn)向與混業(yè)經(jīng)營相適應(yīng)的綜合性立法。

二、金融混業(yè)經(jīng)營背景下設(shè)立綜合性金融保險基金的趨勢

傳統(tǒng)金融主體主要分為商業(yè)銀行、保險公司和證券公司、期貨公司等。相應(yīng)地，其金融保險基金也分為存款保險基金、保險保障基金和證券與期貨投資保險基金。但是20世紀80-90年代以來，隨著各國金融創(chuàng)新和監(jiān)管的放松，各類金融機構(gòu)的分工已經(jīng)逐漸模糊，分業(yè)經(jīng)營的邊界被金融機構(gòu)的競爭行為所突破，銀行業(yè)務(wù)與證券、保險、期貨業(yè)務(wù)呈綜合化經(jīng)營趨勢；一些大型金融機構(gòu)開始從事金融產(chǎn)品和服務(wù)的多元化經(jīng)營，并發(fā)展成為金融集團，使得按機構(gòu)分類設(shè)立存款、保險、證券和期貨保險基金與金融混業(yè)經(jīng)營趨勢不相適應(yīng)，主要發(fā)達國家的金融保險基金呈現(xiàn)綜合性趨勢。

（一）以“金融法”命名的綜合性立法趨勢，促使傳統(tǒng)的金融保險基金由分類立法轉(zhuǎn)向綜合立法。近年來，金融創(chuàng)新的加劇使得傳統(tǒng)的提供金融產(chǎn)品和服務(wù)的金融機構(gòu)劃分界限變得越來越模糊，而以“金融商品”或“金融投資產(chǎn)品”的概念涵蓋現(xiàn)有或?qū)沓霈F(xiàn)的證券和衍生品，這為避免出現(xiàn)法律漏洞、大力保護金融商品投資者權(quán)益提供了極為重要的立法基礎(chǔ)，使金融綜合立法成為可能。例如，英國1986年10月頒布的《金融服務(wù)法》允許銀行從事證券及其他投資，2000年的《金融服務(wù)與市場化法》對金融機構(gòu)業(yè)務(wù)和金融監(jiān)管進行重大改革。1999年美國通過的《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》將金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍擴展到銀行、證券、保險和期貨。2006年日本制定的《金融商品交易法》，吸收了《金融期貨交易法》、《投資顧問法》等法律，徹底將《證券交易法》進行修改，將證券的定義擴展為“金融商品”。1997年12月韓國政府通過了《建立金融監(jiān)管機構(gòu)法》，并依此成立了金融監(jiān)管委員會，并將過去由財政部和中央銀行行使的金融監(jiān)管職權(quán)移交到金融監(jiān)管委員會；而2007年韓國通過的《資本市場綜合法》整合了韓國大部分與資本市場有關(guān)的法律，將證券、資產(chǎn)營運、期貨、信托統(tǒng)合為一。金融綜合性法律的構(gòu)建為金融保險基金立法提出了要求，即制訂統(tǒng)一的綜合性《金融機構(gòu)破產(chǎn)投資者保護法》。#p#分頁標題#e#

（二）功能性監(jiān)管成為金融監(jiān)管的主流，綜合性金融商品投資者保護基金的設(shè)立有助于金融監(jiān)管的落實。“功能性監(jiān)管的核心是將金融投資業(yè)、金融投資商品、客戶根據(jù)經(jīng)濟實質(zhì)進行重新分類，以金融投資商品（證券、衍生商品）、金融投資業(yè)（買賣、中介、資產(chǎn)運用業(yè)等）、客戶（專門投資者、一般投資者）為標準對金融功能進行分類，只要金融功能相同就適用同一的進入、健全性、營業(yè)行為規(guī)則。”②例如,2000年英國頒布的《金融服務(wù)與市場法》確定金融監(jiān)管局對金融業(yè)實行全面監(jiān)管，2009年美國通過的《多德-弗蘭克法案》確定美聯(lián)儲對金融機構(gòu)實施全面監(jiān)管，日本金融廳承擔金融監(jiān)管職能等，均說明了世界各金融大國功能性監(jiān)管的價值取向。導(dǎo)致這一傾向加速發(fā)展的根本原因是金融混業(yè)經(jīng)營對機構(gòu)性監(jiān)管提出了變革要求。因為機構(gòu)性監(jiān)管對存在交叉現(xiàn)象的金融創(chuàng)新產(chǎn)品的監(jiān)管劃分缺乏科學(xué)的標準和統(tǒng)一的監(jiān)管部門，各監(jiān)管機構(gòu)可能會在對不同金融機構(gòu)共同參與的金融交易活動的監(jiān)管中出現(xiàn)爭奪監(jiān)管權(quán)或是相互推諉責任的現(xiàn)象，影響監(jiān)管效果。從世界上實行功能性監(jiān)管國家的實踐來看，其金融經(jīng)營方式都堅持以下基本原則：一是在保障各類金融商品投資者安全的前提下實行混業(yè)經(jīng)營；二是允許大型金融機構(gòu)通過組建金融控股公司實行混業(yè)經(jīng)營，而小型金融機構(gòu)能以銀行方式從事混業(yè)經(jīng)營；三是建立了完善的金融機構(gòu)退出機制，對問題金融機構(gòu)的救助體制法制化和常態(tài)化。上述特點使得世界金融監(jiān)管在向功能性監(jiān)管轉(zhuǎn)變的過程中，開始向更激進的目標性監(jiān)管轉(zhuǎn)變。“他是建立基于目標的監(jiān)管模式，依據(jù)主要的監(jiān)管目標來建立監(jiān)管架構(gòu)。與分散監(jiān)管模式相比，目標性監(jiān)管可以更加好地適應(yīng)金融市場的形勢變化；與統(tǒng)一監(jiān)管模式相比，目標性監(jiān)管可以更加清晰集中地執(zhí)行特定的監(jiān)管目標。”③金融混業(yè)經(jīng)營模式下的功能性監(jiān)管，特別是較為激進的目標性監(jiān)管，要求作為金融監(jiān)管機構(gòu)之一的“存款保險公司”、“投資者保險公司”和“投保人保險公司”以及相應(yīng)的法律制度應(yīng)與監(jiān)管手段和監(jiān)管目標相一致，即組建綜合性的保險機構(gòu)，制訂統(tǒng)一的金融保險基金法律制度。

（三）建立綜合性金融保險基金有助于金融商品投資者權(quán)益的公平保護。在傳統(tǒng)的分業(yè)經(jīng)營體制下，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司和期貨公司均有嚴格的分工。商業(yè)銀行兼具信用中介與支付中介雙重身份，其系統(tǒng)性風(fēng)險較大；證券公司和期貨公司因自有資金和客戶資金之間的隔離制度，且對客戶沒有還本付息的義務(wù)，其系統(tǒng)性風(fēng)險較小。而在保險公司的市場退出之中，監(jiān)管機構(gòu)一般都把投保人的利益置于優(yōu)先考慮的地位。所以，考慮到各金融機構(gòu)的特殊性，建立分設(shè)的金融保險制度可能更具合理性。然而，隨著金融混業(yè)經(jīng)營成為一種趨勢，“金融商品”將逐步取代銀行類、保險類、證券類、期貨類和衍生類產(chǎn)品，并使傳統(tǒng)金融法以金融機構(gòu)的安全性、營利性和流動性為立法重心，逐步向?qū)⒔鹑跈C構(gòu)和金融投資者視為“平等的民事主體”、“保護金融消費者”轉(zhuǎn)變，金融機構(gòu)向金融服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變。所以，分設(shè)金融保險基金無法適應(yīng)上述情況的變化。商業(yè)銀行在經(jīng)營傳統(tǒng)存貸匯業(yè)務(wù)的同時，也可能從事證券、保險和期貨業(yè)務(wù)，而以前專門從事證券、保險和期貨業(yè)務(wù)的機構(gòu)也開始兼營信用中介和支付中介，除了為經(jīng)濟發(fā)展籌集資金，也創(chuàng)造信用工具。各金融機構(gòu)所從事的金融業(yè)務(wù)和銷售的金融商品差距越來越小，所以分設(shè)金融保險基金不利于對金融商品投資者的保護：一是按機構(gòu)分設(shè)金融保險基金，會由于一些新金融產(chǎn)品界定不清而導(dǎo)致投資者得不到保護；二是按機構(gòu)分設(shè)金融保險基金，會由于對所屬的投保金融機構(gòu)監(jiān)管口徑不一，以及賠付標準的差異而產(chǎn)生監(jiān)管套利和不公平的賠付；三是按機構(gòu)分設(shè)金融保險基金，不利于市場風(fēng)險的化解。此外，綜合性的金融保險機構(gòu)更有利于集中更多的資金，從而提高其本身的抗風(fēng)險能力。

（四）綜合性金融商品投資者保護基金的設(shè)立有利于市場的公平競爭。在金融混業(yè)經(jīng)營條件下分設(shè)金融保險基金可能會扭曲市場競爭機制。這主要是因為：其一，以經(jīng)營業(yè)務(wù)機構(gòu)為標準設(shè)立的金融保險基金不僅會使金融機構(gòu)產(chǎn)生監(jiān)管套利，而且會引發(fā)金融保險機構(gòu)為吸引金融機構(gòu)受其監(jiān)管而削弱或放松監(jiān)管，使得各類金融機構(gòu)受到不平衡監(jiān)管；其二，各種金融保險基金對破產(chǎn)金融機構(gòu)的援助標準不一，有可能基于某種目的而援助了那些無能的金融機構(gòu)繼續(xù)運作，扭曲金融市場競爭機制；其三，因保險條件和援助標準不一，使得同等條件的金融機構(gòu)最終受到的待遇不同，導(dǎo)致金融機構(gòu)和民眾的不滿。因此，一個完善、有效的金融市場體制，應(yīng)該有一個綜合性的金融保險基金為各類問題金融機構(gòu)提供公平、合理的救助，或當其進入破產(chǎn)階段時，能使得符合條件的投資人得到平等的賠償。

三、我國綜合性金融保險基金的立法問題探討

混業(yè)經(jīng)營是中國金融業(yè)在全球金融競爭形勢下的必然結(jié)果，因此，中國應(yīng)該根據(jù)市場情況，制訂綜合性金融保險法律制度，并設(shè)立相應(yīng)的綜合性金融保險基金。

（一）從行政部門立法向國家立法轉(zhuǎn)變，制訂我國綜合性的《金融機構(gòu)破產(chǎn)投資者保護法》。我國有關(guān)金融商品投資者保護的立法一直比較滯后，金融機構(gòu)偶有市場退出問題發(fā)生，但是大部分都是依靠行政救助解決其債務(wù)問題。迄今為止，有關(guān)存款保護法律還未能頒布，《保險保障基金管理辦法》（2004）、《證券投資者保護基金管理辦法》（2005）和《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》（2007）也僅是三部行政規(guī)章。因此，我國需要借鑒其他國家金融商品投資者保護基金立法的成功經(jīng)驗，發(fā)展和完善我國的相關(guān)立法。縱觀英國等代表性國家金融商品投資者保護制度的發(fā)展經(jīng)驗和立法現(xiàn)狀可知，對金融機構(gòu)破產(chǎn)投資者保護基金進行綜合性立法是一種發(fā)展趨勢。雖然我國還處于法律上的分業(yè)經(jīng)營階段，但是分業(yè)經(jīng)營的明確界限已經(jīng)打破，金融創(chuàng)新也得到了極大的發(fā)展。所以，我國應(yīng)該、也已經(jīng)有條件制訂綜合性的金融商品投資者保護法，統(tǒng)一設(shè)立保險基金。即使分業(yè)經(jīng)營的現(xiàn)狀無法在短期內(nèi)完全改變，金融混業(yè)經(jīng)營局面難以全面實現(xiàn)，建立統(tǒng)一的金融商品投資者保險基金與之并不矛盾。我國可以在制訂綜合性金融商品投資者保護法的基礎(chǔ)上，針對行業(yè)機構(gòu)進行適應(yīng)性解釋，以免金融機構(gòu)在從分業(yè)經(jīng)營向混業(yè)經(jīng)營轉(zhuǎn)變過程中產(chǎn)生部分不適應(yīng)性。

（二）綜合性金融保險基金的目的、職能和授權(quán)。為綜合性金融保險基金立法的主要目的在于：一是保護金融商品投資者利益，并為此提供具有可操作性的法律準則；二是賦予金融保險基金一定的金融市場穩(wěn)定職能，為實現(xiàn)金融機構(gòu)風(fēng)險、危機和破產(chǎn)清償?shù)谋O(jiān)管提供可操作方案。立法的主要內(nèi)容包括對金融商品投資者保護基金的組織形式、責權(quán)范圍、運作方式、會員機構(gòu)、交納費率、賠償條件、賠償費率和法律責任等方面作出一系列規(guī)定。在對金融保險機構(gòu)的職能設(shè)定和授權(quán)方面，一是對投保金融機構(gòu)風(fēng)險狀況、信用評級、預(yù)警系統(tǒng)等問題的監(jiān)測；二是對問題投保金融機構(gòu)的早期糾正；三是接管和處置破產(chǎn)金融機構(gòu)，對投資者實施賠付。為確保三大職能的實現(xiàn)，法律應(yīng)賦予基金履行該職責的權(quán)利：一是獲得投保金融機構(gòu)經(jīng)營信息的權(quán)利；二是對投保金融機構(gòu)的檢查權(quán)和建議處置權(quán)；三是對問題金融機構(gòu)采取注資、發(fā)放貸款、購買資產(chǎn)等措施，組織實施兼并、收購和承接，并對問題金融機構(gòu)的重組和處置情況進行監(jiān)管檢查等權(quán)利。在立法原則上，總體上要遵從以下三個原則：一是相承原則。金融商品投資者保險基金法應(yīng)承前啟后，既要與現(xiàn)行各種金融法律制度相銜接，又要適應(yīng)我國金融創(chuàng)新與混業(yè)經(jīng)營的大趨勢。二是創(chuàng)立原則。該法的制訂既要參照各主要發(fā)達國家的相關(guān)立法，又要結(jié)合我國的具體國情，建立一個具有自身特色的保險基金法。三是彈性原則。該法要為各種金融制度創(chuàng)新留有充分的彈性，使其不斷適應(yīng)客觀經(jīng)濟需要。#p#分頁標題#e#

（三）調(diào)整金融商品投資者保險基金所涵蓋的范圍，統(tǒng)一金融業(yè)所有投資者保護標準。根據(jù)各主要發(fā)達國家已制訂的統(tǒng)一的金融服務(wù)法，把銀行產(chǎn)品、證券產(chǎn)品、保險產(chǎn)品和期貨產(chǎn)品統(tǒng)稱為金融商品，并納入其調(diào)整是大勢所趨，我國目前以《證券投資者保護基金管理辦法》為代表的分設(shè)保險基金、分別立法的模式存在多方面的缺陷。因此，我國未來的立法首先應(yīng)把存款類、證券類、保險類、期貨類及金融衍生產(chǎn)品統(tǒng)一作為金融商品納入受調(diào)整的金融工具范圍；其次是按國際通行做法將中小投資者納入保護范圍，將達到一定標準的大客戶和一些對金融機構(gòu)負有責任的關(guān)聯(lián)人排除在受保護范圍之外；最后是將二級交易市場外的一級市場、場外市場投資者納入保護范圍。

（四）在金融商品投資者保險基金立法技術(shù)上，保持法律條款的充分彈性。我國目前還是處于以分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)管理為主的金融格局，以金融混業(yè)經(jīng)營為基礎(chǔ)的法律制度并沒有完全建立，所以在設(shè)立綜合性金融商品投資者保險基金時，既要堅持立法前瞻性和法律穩(wěn)定性的指導(dǎo)思想，又要保持法律的充分彈性，使得制訂出來的綜合性《金融機構(gòu)破產(chǎn)投資者保護法》能夠順利運行。