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作者：李茜 畢如田 單位：山西農業大學經貿學院 山西農業大學資源環境學院

一、資源與環境經濟系統的基本要求

資源與環境經濟系統是在地球表面某區域范圍內,人口系統、自然資源系統、環境系統和經濟系統構成一個復合整體。資源與環境為經濟系統提供的基本要求:(1)為人類生存與發展提供基本保障,資源與環境是人類生存和發展不可缺少的自然條件。清潔的空氣、適宜的溫度和水分和豐富的生物物種等,這些環境要素不但為人類基本的生命保障和勞動的對象,而且為經濟活動提供了地理空間。(2)為經濟活動提供能源和原料,屬于可再生資源的原生生物群落和人工飼養或種植的動植物,作為原料經過加工轉化為各類農產品,以滿足人類的飲食需求而形成農業經濟;屬于自然環境中的不可再生資源,或直接為人類經濟活動提供能源,或經過冶煉、加工制造形成人類使用的工具或產品,以滿足人類用、住和行的需求而形成工業經濟。(3)為人類經濟活動提供資源承載力,環境承載著資源,資源承載著人口和人類的經濟活動。一個國家或地區在可以預測的時期內,在保證與其社會文化準則相等的物質生活條件下,利用當地的能源和其他自然資源以及智力、技術等,所能夠供養的人口數量。(4)為消費者直接提供友好服務,環境能為消費者提供舒適性服務、享樂和休閑。新鮮的空氣、宜人的風景、自然的游憩等都使人身心得到健康。這些環境物品作為資源可以直接被消費者享用,因此不具有排他性,而具有公共物品的性質。(5)環境為經濟活動提供環境容量,環境容量是在人體健康、人類生存和生態系統不致受損害的前提下,一定地域環境中能容納環境有害物質的最大負荷量。

二、資源型經濟下的資源與環境經濟系統變動趨勢

資源型經濟下的資源與環境經濟系統變動趨勢主要表現:

(1)區域經濟結構。煤炭資源開發與區域經濟結構演變得益于煤炭資源的大規模開發,保德縣的工業化、人口城鎮化進程異常迅速,在較短時期內確立工業在經濟發展中的主導地位,就業非農化比重、人口城鎮化水平迅速上升,這是區域經濟結構演進之“福”。從產業看,2007年第一產業比重為5.2%,第二產業比重為62%,第三產業比重為32.8%。經預測,2020年第一產業比重為1.75%,第二產業比重為68%,第三產業比重為30.25%。煤炭資源產業有強化的趨勢,生產要素向資源部門的流動,制約工業內部能夠帶來規模報酬遞增的制造業的發展,導致工業發展質量低下;制約第三產業的發展,導致城鎮化質量滯后;在某種程度上阻礙農業發展的進程。

(2)資源收益分配。煤炭耗竭性資源是天賦資源財富,與其它產品特征和屬性存在較大差別。保德縣在GDP增長的同時,面對繁榮的煤炭資源產業和滾滾而來的煤炭資源財富,往往缺乏相關的制度準備和調節機制,煤炭資源收益分配不公的趨勢。[3]尤其在煤炭資源價格上漲的時期,巨額的溢價收益大都流入采礦權人的囊中,導致收入分配的不公平。深埋地下的煤炭資源,因煤炭等資源的可耗竭性和信息的不完備性,往往難以通過市場競拍的方式一次性地發現資源的真正價值和市場價格,保德縣煤炭資源所有人(國家和政府)的合理收益也難以得到切實保障,導致收入分配的不公平。保德縣農民從征用土地資源所獲得的收益低于煤炭企業所獲得的收益。

(3)資源利用。保德縣國民經濟增長速度同其能源消費增長速度都保持正比關系,隨著國民經濟的增長,能源消費也要相應增加。煤炭耗竭資源產品的大規模開發,耗竭礦產資源的大量耗費,耗竭資源綜合開發水平越低,耗竭資源不可持續性強。在煤炭耗竭資源開發中,征用大量土地資源使用效率低。低的土地使用效率是為了追求增長GDP而圈占土地的直接理由。耗竭煤炭資源消費的外部性和土地資源消費外部性明顯。由于產權安排不合理和相關法律不健全,導致尋租行為和耗竭資源的掠奪性開采。這些既得利益者為了維護當前和遠期的資源收益,便會通過尋租途徑來確保其對資源的排他性占有,繼而以各種手段甚至不惜犧牲公共利益為代價來阻礙競爭以維護其自身利益,使得制度質量弱化。由于資源開采的成本由國家和地方承擔,個體的利益最大化動機必然會導致急功近利的開采行為,而且為了彌補尋租過程中的損失,會采取掠奪式的開采方式,加大開采力度,造成資源浪費嚴重。盡管國家對礦產資源的所有權已由《憲法》明確規定,但現行資源開發管理的制度安排不僅使得資源的所有權與行政權、經營權相混淆,國家資源產權的虛置或弱化,而且這種所有權并沒有得到優化的保障,所有權在經濟上沒有得到充分的體現。保德縣地方政府和各級資源管理部門行使事實上的所有權,當政府官員不能直接獲得資源采掘的收益時,便會利用資源開采的許可權謀求局部利益或集團利益,從而間接實現分享資源收益的目的。資源使用權缺乏約束造成一些地區資源權屬糾紛頻繁,資源消耗過度、規模利用率低,重資源開采、使用而輕資源保護、管理,從而破壞了資源產業發展的良性循環和宏觀經濟的正常運行。

(4)資源環境經濟。經驗環境庫茲涅茨曲線就環境質量與經濟增長之間存在EKC,能源消費與收入之間存在倒U型曲線關系。[4]保德縣在GDP增長的同時,環境污染導致的外部性成本在經濟效益中的比重呈現出增大的趨勢。資源環境瓶頸導致資源型經濟增長停滯的作用機制。薩繆爾森和諾德豪斯將自然資源看作為經濟活動用地以及蘊藏于其上或其下的自然資源和環境資源(環境資源指的是一個地區的環境容量)。大多數用于人類生產活動中的自然資源不具有再生能力,而環境資源具有再生能力,其再生的能力取決于人類生產活動的技術水平和環境保護技術水平。在人類生產活動中,自然資源作為一種生產要素直接參與創造財富,而環境資源對于財富的創造所起的作用具有間接性,即在生產函數中,它的作用只是對既有產出的縮減(治理產出造成的污染導致產出縮減)。大型綜采原煤生產隊環境的最大影響就是采煤對地下水系的破壞和采空區的塌陷。保德縣橋頭鎮已有2/3的人口深受其害,18個鄉鎮村需要搬遷。煤礦洗煤水排放和滲透造成附近地表水和地下水污染,影響飲用水的安全。

三、基于資源與環境經濟系統下的“以煤補農”機制內容

基于資源與環境經濟系統下的“以煤補農”機制內容的確定應與合理的資源型經濟的發展模式相一致。合理的資源型經濟的發展模式是在資源環境約束不斷強化下,轉變資源型地區資源經濟的發展模式,實現資源型經濟的粗放型發展模式向集約型發展模式的轉變,建設資源節約型和環境友好型社會是資源型地區發展的必然選擇。[1]“以煤補農”總體而言是一個農業投入問題,其政策內容是將山西省財政、企業和民間的部分煤炭收入專項用于新農村建設事業,以逐步解決“城鄉二元結構”和“煤農二元結構”問題。資源型經濟的“以煤補農”機制內容是建設資源節約型和環境友好型社會農業投入問題。“以煤補農”補償給誰是十分明確的,保德縣農民為資源型經濟發展出讓其土地使用權利,煤礦征用土地資源后從農業生產活動得到的收入下降,或從開發中受到土地資源環境的損害,應得到補償。保德縣煤礦做出補償。#p#分頁標題#e#

通過政府稅收、轉移支付、政策引導等方式,適度控制資源型縣域煤炭開發的過快增長,支持農副產品加工業、旅游業等具有當地特色的產業發展,鼓勵資源型縣域煤炭產業對農業的反哺,對社會事業的投入,調整資源部門與非資源部門、資源產品生產者與區域居住者的收益分配,減小由于煤炭資源開發導致的部門收入差距、個人收入差距。煤炭部門收入向當地非煤產業的投入。主要表現在提高農業技術、基礎設施和移民搬遷等方面投入,其目的在于引導、推動城鎮化進程,促進服務業發展,提高當地居民的生活質量與實際收入水平。(1)資金短缺是農業發展的瓶頸,制約了煤炭部門收入向當農業基礎設施和農業生產資料的投入,影響了農業勞動力的邊際產出水平。為加快農業資本形成,保德縣已形成了以財政投入為導向的資金投入機制。保德縣財政投入資金主要包括支農投資等。從保德縣歷年累計投入有關旱作節水、種草養畜及整村推進方面的資金分析,政府2001年-2007年投入資金分別為430萬元,200萬元,273萬元,276.2萬元,237萬元,245萬元和260萬元。這方面對農業的投入不是處于持續、穩定的狀態。利用以工代賑、世行項目、退耕還林、扶貧開發、飲水解困、通村公路建設等機遇解決人畜飲水問題,完成了210個村的飲水解困工程。其中2007年,全縣投資150萬元就完成飲水解困工程18處,解決了18個村7000人與230頭大畜的飲水困難。加大了農村信息化建設力度,對廣播電視事業的投入,先后投資1200萬元,完成了有線電視寬帶網建設、農村廣播電視“村村通”建設和保德調頻廣播電臺建設等。全縣境內實現長途傳輸數字化的同時,繼續實施開通移動電話、農村網絡文化站和有線電視三項信息化工程,基本實現有線入戶、電話進村、互聯網通鄉。保德縣電視寬帶網已貫通全縣13個鄉鎮,用戶發展到12000多戶。2008年是保德縣實施“農村戶用沼氣國債項目”的第三年,這一年圓滿地完成了建設1500戶農村戶用沼氣項目任務,啟動運行狀況良好,建池合格率達98%。通過實施農村戶用沼氣項目,提高了農民生活質量,增加了農民收入,改善了人居環境。隨著農村公路網絡建設,全縣開通了縣鄉(鎮)客運,實現了“鄉鄉通油路、村村通公路”,全縣公路密度達到了112KM/百KM2。縣鄉之間交通便利,100%的村通了公路,96%的村通了客車。保德縣的政府直接投入資金是有限的,還需要進一步通過政策杠桿引導非農資金投入到農業部門。保德縣在培育優勢農產品基地、休閑觀光農業、紅棗等農產品加工項目、農業科研平臺等方面建立了資金配套投入機制。保德縣2009年當年農業貸款增幅高于上年、農業貸款增量高于上年、農戶貸款增量高于上年的金融支農目標。

另外保德縣積極推進農業保險制度,農業保險的覆蓋率不斷提高,險種涉及大棚、生豬、雞、牛等。(2)政府對資源型地區的生態環境恢復與產業轉型的支持力度,主要表現在加強沉陷區治理建設等恢復生態方面的投入,其目的在于增強當地經濟可持續發展的能力。保德縣準備在2009年—2020年新農村建設規劃近期內對77個自然村進行居民點整理,可增加有效耕地、林地297.1hm2。調整后將農村人均建設用地控制在每人100—120m2之內。現有的457.64hm2河灘地中,只有一般水澆地221.67hm2,準備開展土地開發整理,通過沿河圍河造地工程,擴大水澆地面積,增加耕地。逐步對15°—25°的坡地機修成梯田。不斷增加耕地面積,提高耕地質量,既能夠提高糧食產量,減緩水土流失。15°—25°的坡地面積有7764.56hm2。未利用地面積為554108.7hm2,占總土地面積的37.2%。待開發未利用地分布在4鎮7鄉。

大力開發未利用土地可以有效增加農用地面積。加強天然林、天然草場等基礎性生態用地保護,強化土地生態環境整治,因地制宜改善土地生態環境。建立生態保護區,東部地區的天然草地和東部的井油山地區列為生態保護區,禁止開墾和進行非農業建設,促進生態環境的恢復和改善。修復礦山生態環境區域,有計劃的對沉陷區的村莊進行搬遷;完成因神華煤礦采掘造成的橋頭、腰莊、和東關鎮一帶600多hm2的沉陷區的土地復墾工作。截止到2015年末,需修復的礦山生態環境區域為義門鎮的暖泉礦、小趙家溝礦、榮家溝礦(占地面積63.3hm2),預計可恢復的面積55hm2,預計投資規模為287.7萬元;東關鎮的大黃坡礦、蘆子溝礦(占地面積86.67hm2),預計可恢復的面積81.46hm2,預計投資規模為476.67萬元;孫家溝鄉的孫家溝礦、土門礦、袁家里(占地面積66.67hm2),預計可恢復的面積57hm2,預計投資規模為299萬元;南河溝鄉國營礦村辦礦(占地面積46.67hm2),預計可恢復的面積41hm2,預計投資規模為215.3萬元。(3)保德縣通過建立農村科技推廣組織和農技推廣基金會,支持農業科技項目,鼓勵農業科技創新。保德縣分別通過建立的縣農技推廣中心、鄉鎮推廣機構、村級推廣組織為農業生產服務。

四、基于資源與環境經濟系統下的“以煤補農”機制實施

基于資源與環境經濟系統下的“以煤補農”機制實施應以建立“和諧、公平和效率”關系為基礎,不斷體現公平性、持續性、共同性、協調性的農業投入。建設資源節約型和環境友好型社會農業投入應充分體現公平性。明確以煤補農的收支方,采用“誰利用礦產資源誰補償”、“誰破壞土地資源誰恢復”、“誰污染生態環境誰治理”的政策,對享受和使用生態環境煤炭企業收取補償費用,而對農民支付費用。保德縣神華集團的煤炭資源開發需要對地下采空區和沉陷區40KM2補償;對破壞的隔水層,導致150多處井泉水位下降甚至斷流負責;對部分村莊地表已經產生裂陷,造成的新的水土流失面積100.8KM2負責。對沉陷區破壞的土地進行復墾。

對沉陷區破壞的土地資源環境予以治理。建設資源節約型和環境友好型社會農業投入應充分體現持續性。以煤補農的補償方式和標準的確定應依據環境資源的結果確定,也可用成本法或補償意愿對做出犧牲的農民予以補償,或采用生態系統服務功能的價值評估等等。保德縣的煤礦企業每開采1t煤就要破壞2.48m3水資源,農民應接受每開采1t煤就要破壞2.48m3水資源的補償。建設資源節約型和環境友好型社會農業投入應充分體現共同性。將山西省設立的煤炭可持續發展基金一部分作為以煤補農專項基金,由政府管理局統一管理支付,專款專用。主要用于單個企業難以解決的生態環境治理、解決因采煤引起的對農民的損害問題。同時建立明確的處罰機制,對資源的占用應繳納補償費,對資源的破壞應繳納比補償更高的罰金。建設資源節約型和環境友好型社會農業投入應充分體現協調性。以煤補農的補償標準隨時間和市場變化進行調整。平衡煤農各方的利益,以煤補農的收費標準既要滿足生態環境恢復治理費用,又要考慮當前社會經濟發展水平和承受能力等方面。#p#分頁標題#e#