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國民收入初次分配過程中財富向政府集中態勢明顯

2012年，中共十八大報告明確指出“努力實現居民收入增長和經濟發展同步、勞動報酬增長和勞動生產率提高同步，提高居民收入在國民收入分配中的比重，提高勞動報酬在初次分配中的比重。”“提高居民收入在國民收入分配中的比重”，就需要讓居民收入增速高于財政收入增速。據《中國統計年鑒》統計，1978－2011年我國財政收入平均增速達到14．94％，城鎮居民可支配收入總額平均增速為18．45％，農村居民純收入總額平均增速為12．36％。然而，20世紀90年代后期開始，我國財政收入增速持續高于居民收入增長速度，導致政府與居民之間的收入差距不斷拉大。1978年，全國財政收入僅為1132．26億元，1991年就突破3000億元，達到3149．48億元；1999年突破10000億元，達到11444．08億元；2011年上升到103740億元，突破10萬億元，是1978年的90多倍?？v觀30余年來，我國財政收入和居民收入的增速變動，可以以1996年為界劃分為兩個階段。第一階段為居民收入增速較快階段（1978－1996年）：這一時期城鎮居民可支配收入增長最快，平均增速達到了21．13％，農村居民純收入總額的平均增長速度次之，為16．67％，均高于財政收入的平均增速11．27％。其間，除了個別年份（1983年和1985年）之外，城鎮居民可支配收入增速均高于財政收入。第二階段為政府財政收入增速較快階段（1997－2011年），這一時期我國財政收入和居民收入的增長速度都有所放緩，財政收入、城鎮居民可支配收入和農村居民純收入總額的平均增速分別為19．34％、15．23％和7．19％，財政收入的增長速度逐漸超過了居民收入的增長速度，國民財富的政府集中度不斷變高，在初次分配過程中居民收入分配比重持續下降。由此可見，改革開放以來，特別是20世紀90年代中后期以后，我國國民收入總財富呈現不斷向政府集中的態勢，這一現象導致政府和居民收入差距不斷拉大，進而導致政府部門在參與初次分配的時候擠占居民的收入分配額度，勞動者報酬和居民收入在國民總收入中所占比重偏低。

稅收是我國財政收入的主要組成部分，從財政收入和稅收增長的國民總收入和GDP彈性系數（表1）來看：改革開放以來，我國財政收入在參與國民總收入的初次分配過程中占比過高、增速過快。以財政收入、稅收收入增長的國民總收入和GDP彈性系數為例，1978－2010年我國政府部門參與國民收入分配的狀況可以根據增長彈性系數數值的大小大致劃分為兩個階段：第一階段（1978－1995年）為我國的財政收入和稅收增速低于國民總收入和國內生產總值（GDP）增速階段，這一階段除了個別年份，中國的國民收入和財富增長速度明顯高于政府的收入，新增國民收入和財富的政府部門集中度相對較低；第二階段（1996－2010年）為我國的財政收入和稅收增速高于國民總收入和國內生產總值（GDP）增速階段，這一階段所有年份，我國政府收入增速明顯高于國民收入和財富增長速度，政府參與國民收入和財富分配的比重不斷上升。特別是1998年、1999年和2001年，財政收入增長的國民總收入彈性系數、稅收收入增長的國民總收入彈性系數、財政收入增長的GDP彈性系數和稅收收入增長的GDP彈性系數等這四個數值甚至接近或者超過2，這說明，中國政府收入的增速已經大大超過了國民總收入和國內生產總值的增長速度，國民收入和財富的政府集中度過高，擠占了企業部門和居民部門的國民收入分配比重。國民收入總財富不斷向政府集中，這一現象導致政府部門在參與初次分配的時候擠占企業部門和居民部門的分配額度，進而導致勞動報酬和居民收入在國民總收入中所占比重偏低，不利于經濟的長期穩定可持續增長。

國民收入再分配過程中當前財政收支結構對居民部門的有效補償不足

再分配指的是政府在初次分配結果的基礎上對要素收入進行再次調節的過程，政府通過這一分配過程實現國民總收入在政府部門、企業部門和居民部門之間的收入比例變動。根據《中國統計年鑒》歷年“資金流量表（實物交易）”的相關數據變動（圖1，圖略），可以對1995－2007年間再分配后形成的政府、企業和居民部門形成的最終收入在國民收入中所占的比重與初次分配后所占比重狀況進行對比。通過對此變動情況的分析，可以得出以下結論：1995－2007年間，我國的政府部門在再分配過程中獲得了比初次分配后更高的國民收入分配比例，而且還在此后十余年間一直保持上升趨勢，特別是2000年以后，這種上升的趨勢更加明顯。1995年，國民收入進行再分配后，政府部門收入在國民收入中所占比重相比初次分配后上升了1．4個百分點，企業部門收入下降了3．4個百分點（企業部門由于需要在再分配過程中向政府部門繳納稅款，其收入所占國民收入的比重普遍出現下降的趨勢），居民部門則上升了2個百分點（相比初次分配，居民部門收入在再分配過程中，可以通過政府的財政支出和轉移支付等行為實現在國民收入中比重上升）；2000年，通過再分配，企業部門在國民收入中所占比重相比初次分配下降了3．3個百分點，而政府部門收入上升了2．8個百分點，居民部門收入僅僅上升了0．5個百分點。2002年以后，這一狀況進一步惡化，通過再分配之后，僅僅政府部門通過再分配實現在國民收入所占比重上升，企業和居民部門收入比重都出現了下降的趨勢。2002年，政府、企業和居民三部門收入通過再分配后在國民收入中所占比重變動為3％、－2．9％和－0．1％；2007年則為3．6％、－3．4％和－0．2％。另，據《中國統計年鑒》歷年“資金流量表（實物交易）”的相關數據，1995－2007年，中國國民收入分配格局通過再分配，企業部門出讓的收入份額占國民收入的2％－4％之間，這一部分份額在2001年以前是被政府和居民部門共享的，其中政府部門和居民部門分享比例在2000年以前4∶6左右（特殊年份，1998年為18．75％比81．25％），2000年急劇上升為8∶2，2001年則達到了9∶1。而2002－2007年間，這一部分企業所出讓的國民收入份額則全部為政府部門所占有（除2004年），居民部門不僅不能從企業所出讓的國民收入份額中獲得再分配收益，反而要出讓在初次分配中所獲得的國民收入分配份額，其出讓比重在國民收入總額的0．1％－0．5％之間。由此可見，在國民收入再分配中，通過再分配機制迫使生產部門———企業出讓的國民收入份額，剛開始，居民部門尚可以分享其中的部分份額，及至2002年后，這一部分份額不僅消失了，居民部門還開始通過再分配出讓一部分收入分配份額給政府部門。#p#分頁標題#e#

從財政支出結構來看，改革開放以來我國用于改善民生的社會保障支出在財政支出中占比過低，而用于政府消費的行政管理費用偏高。從圖2中可以看出，社會保障支出在1978－1995年間，基本保持在2％以下，而行政管理費的支出比重則持續保持比較高的比重，并且保持快速上升的趨勢，特別是20世紀90年代初期，行政管理費的上升趨勢非常明顯，從占財政支出總額的6％左右快速躍居12％以上。1996年以后，行政管理費占財政支出總額的比重呈現出平穩的態勢，而社會保障費用開始快速上升，特別是1996－2000年期間，社會保障費用支出比重快速從2％左右上升到了10％。2000年以后，行政管理費支出在國家財政支出中所占的比重基本保持在12％－14％上下，而社會保障支出在國家財政支出中所占的比重則保持在10％－12％之間。2007－2009年，我國社會保障總支出金額不斷上升，分別為5447．16億元、6804．29億元和7606．68億元，年均遞增18．2％（財政總支出的年均增速23．8％）。但是，社會保障總收入占財政總支出的比重卻不斷下降，2007年為10．94％，2008年降至10．87％，2009年進一步降到9．97％。由此，可以看出，1995－2007年中國的國民收入再分配，政府收入在國民收入中的比重不斷提高，企業部門變動不大，居民部門則不斷降低。再分配過程中，中國國民收入分配格局沒有實現國民收入從政府和企業部門向居民部門的有效轉移，居民部門的國民收入在分配格局中處于不利地位。

以財政收支結構調整優化國民收入分配格局的對策

以財政收支結構改善調整收入分配格局，首先，應當從初次分配入手，采取多種措施在穩定宏觀稅負的前提下，提高勞動者報酬在收入分配中所占的比重，控制政府收入占比上漲過快的趨勢，扭轉當前稅制對收入分配的累退作用；其次，進一步優化財政支出結構，加大對社會保障、醫療和教育等方面的民生投入，提高轉移支付力度，規范行政管理費用開支，加快完善基本公共服務均等化體系，即通過再分配過程調整國民收入分配格局，實現國民收入向居民部門的有效轉移。

（一）注重初次分配改革，通過財政收支結構的調整來優化政府、企業和居民部門在國民收入初次分配中的格局

國民收入初次分配格局是在市場力量的主導下形成的，是由影響勞動、資本等生產要素市場交易機制和勞動力市場內部勞動關系的制度安排等因素共同作用的結果。人口眾多，勞動力資源豐富是我國的基本國情，這在一定程度上造成勞動力市場的供需結構失衡，勞動報酬偏低。然而，當前我國初次分配過程中居民部門收入占國民總收入比重偏低、政府收入占比上漲過快還受包括企業內部勞動關系制度的不完善、財政稅制結構的不合理等制度安排因素的影響。因此，在市場力量起主導作用的前提下，初次分配過程中也不能忽視政府主導的財政收支結構調整的作用，在穩定宏觀稅負的前提下，控制政府收入在國民收入分配中占比上漲過快的趨勢，優化政府、企業和居民部門在國民收入初次分配中的格局。

1．通過對企業稅收減免和推進工資制度改革，提高勞動者報酬在國民收入分配中所占的比重。工資收入是我國勞動者報酬的主要組成部分，但是由于我國勞動力供需結構的失衡和企業內部勞資關系制度安排的扭曲，在初次分配領域，勞動者工資增長速度長期低于企業利潤，社會財富明顯向資本傾斜。因此，要提高勞動者報酬在國民收入分配格局中的比重，一方面應當加強立法工作，從法律上規范勞動力市場的平等交易關系，改變一直以來普通勞動者工資報酬長期被低估的現狀，降低企業稅率，減少重復征稅，通過對企業部門的退稅、減稅措施鼓勵企業提高勞動者報酬，進而提高勞動者報酬占地區國民總收入的比重。另一方面應當建立工資支付的制度保障機制和與地區經濟同步增長的長效機制，從體制上實現工會組織獨立進行勞動報酬集體協商和談判的作用，民主監督企業確立合理的工資水平和保證工資的及時發放和調整，進而維護普通勞動者的合法權益等。工資制度的改革目標并不是單純地提高最低工資標準或者不定期調高名義工資水平，而是通過政府財政收入體系的變動和對企業行為的規范，真正從制度安排的角度實現勞動者報酬在國民收入初次分配中的比重不斷上升。只有這樣才能實現國民收入初次分配格局的有效調整，否則只會造成工資水平和物價指數的螺旋式上升，催生通貨膨脹，無助于普通勞動者在國民收入分配格局中地位的改變。

2．積極推進財政收入結構調整，糾正初次分配過程中的市場失靈。根據收入來源的不同，除了稅收，財政收入還包括國有資產收益、國債收入和收費收入等，其中國有資產收益是指國家憑借國有資產所有權獲得的利潤、租金、股息，紅利、資金使用費等收入。從目前國民收入初次分配的狀況看，市場失靈的存在導致部分國有壟斷行業的定價偏離正常價格，壟斷利潤偏高。特別是土地、礦產等資源品行業，由于所有者權利的缺位，導致資源有償使用的價格偏低，長期忽視其造成的環境污染成本，使得開采和利用這些資源的企業獲得巨額的壟斷利潤。這些壟斷利潤的存在，使得本應當由全民共享的財富多數留存在了行業內部，一方面造成了財政收入的流失，另一方面也加劇了初次分配過程中行業收入差距的拉大。但是從根源上說，這些利潤并不是企業正常經營所得，而是由于政府對國有資產收益管理的不規范和國民收入初次分配不公造成的。因此，政府應當利用財政收入結構調整這一手段進行調整，糾正初次分配過程中的市場失靈，譬如通過征收“特別收益金”［4］和進一步完善稅制，降低壟斷因素對國民收入分配初次過程中的不利影響，平衡行業利潤。

3．加大財政支出在職業教育和公共服務平臺建設的投入，降低結構性勞動力供需失衡。實現充分就業是緩解國民收入初次分配不公的關鍵因素之一。當前，我國勞動力市場供需失衡很大程度上是由于市場機制不完善所造成的結構性失業。教育支出是我國財政支出的重要組成部分，近年來教育投入的增長連年高于財政經常性收入增長的速度，但是長期以來我國財政支出中的教育經費投入都沒有給予職業教育充足的重視，職業培訓教育的投入在教育投入中所占比重偏低，勞動力市場公共服務平臺建設滯后。這種財政支出結構的不合理一方面造成職業技術人才的缺乏，大量勞動力因缺乏相應技能無法滿足企業發展的需求而失業；另一方面勞動力市場公共服務平臺建設的缺位造成大量職業技術人才由于就業信息不通暢，無法找到合適的工作，加劇勞動力市場結構性失業。因此，要實現國民收入初次分配格局的優化，必須調整財政支出結構，加大財政支出對職業技術教育和公共服務平臺建設的投入。#p#分頁標題#e#

（二）加大再分配調節力度，通過財政收支結構的調整實現對居民部門的有效補償

要實現國民收入分配格局的優化，再分配是政府作為的關鍵環節。在這一過程中，政府可以充分發揮主導作用，通過財政收支結構的調整實現對居民部門進行有效補償，推動國民收入分配格局的優化，真正體現政府收入“取之于民、用之于民”的初衷。

1．改革財政收入中的稅制結構，提高我國稅收制度的收入再分配效果。當前，我國的稅制結構中，流轉稅占比較高，所得稅和財產稅占比較低，這導致稅收對居民之間收入分配調節的作用不明顯，弱化了稅收對公平收入分配的功能。20世紀90年代以來，我國流轉稅占稅收收入的比重基本維持在70％左右，所得稅不足30％，財產稅則基本保持在2％以下。當前，流轉稅比重過高、所得稅和財產稅比重過低以及個人所得稅制度不完善等稅制結構缺陷是造成當前我國稅收制度難以有效發揮國民收入公平分配的調節作用的重要原因。［6］因此，推進財政稅收結構的調整，能夠有效地提高我國稅收制度的收入再分配效果。具體來看，由于我國處于社會主義初級階段，經濟發展水平和稅收的征管水平決定了短期內扭轉流轉稅在稅收體系中占主體地位的狀況是非常困難的，只能通過對流轉稅內部結構的調整和所得稅和財產稅體系的完善對國民收入分配格局進行優化。如通過提高奢侈品的消費稅征稅力度，降低生活必需品的增值稅率，調節不同收入階層的收入差距；通過個人所得稅征收模式的改善和征管方法的改變，進一步完善財產稅體系，加大對高收入群體財產征稅力度，提高所得稅和財產稅對收入調節的累進效應等。

2．加大財政支出中對民生領域的投入，實現再分配過程中對居民部門的有效補償。當前我國處于經濟持續快速增長的時期，但同時也處于一個各種社會利益矛盾凸顯的時期，財政支出對國民收入的再分配調節能夠有效地彌補市場機制的缺陷，實現對居民部門的有效補償，緩解社會利益矛盾，實現經濟的長期穩定可持續增長。近年來，雖然我國財政支出在社會保障、醫療、衛生、教育等民生領域的投入快速增加，但是通過國民收入再分配后形成的居民部門最終可支配收入份額仍然出現逐年下降的狀況。因此，必須大力推進“民生財政”的建設，繼續加大政府財政在社會保障、［7］醫療、衛生和教育等民生方面的支出比重，提高政府的轉移支付力度。特別要加大財政社會保障支出，不斷推進覆蓋城鄉居民的社會保障體系建設，不斷提高保障標準，逐步實現城鄉居民的基本保障權利無差別；針對目前房價高漲的狀況繼續加大廉租房和經濟適用房建設投入，完善基本住房保障制度，從根本上解決中低收入階層的住房問題等等。

3．嚴格規范財政支出中行政管理費用的支出，加快完善基本公共服務均等化體系。由于我國財政管理體制的不完善，政府部門行政管理費用支出隨意性較大、浪費嚴重，行政管理費用居高不下且呈現出占財政支出的比重逐年上升的態勢。公共經濟學研究認為，政府存在的功能之一就是為了節約公眾決策的交易成本，倘若政府的決策過程產生的非生產性費用過于龐大且不斷擠占用于基本建設和改善民生的財政投入，則從根本上違背了建立政府財政制度的初衷。因此，必須進一步完善公共財政體制，建立行政支出預算體系，提高政府支出的透明化程度，減少無序開支，減少行政管理費用在政府財政支出中所占的比重，［8］集中主要財力保證基本經濟建設和社會保障支出。不僅如此，針對我國當前存在的區域之間、城鄉之間居民收入差距不斷擴大的現象，還要保障政府財政的基本公共服務的投入，不斷提高基本公共服務的可及性和均等化程度。

總而言之，當前我國政府財政收支政策的調整有利于國民收入分配格局的優化，有利于縮小居民之間收入差距，緩解社會利益矛盾，最終推動國民經濟長期穩定增長。要實現國民收入分配格局的調整，決不能忽視財稅體制的改革。只有不斷深化財稅體制的改革，才能有效推動國民收入分配格局的優化。

本文作者：陳慧女 羅松華 單位：武漢大學