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山區，往往是經濟欠發達地區，同時又是生態保護區，承擔著經濟發展與生態環境保護、修復、重建的雙重任務。無論從實現全面小康社會和現代化目標，還是從生態保護的經濟支撐看，都需要依靠來自外部的支持。只有承接強有力的外部支持，才能實現山區經濟發展從依靠提高土地利用強度向利用生態環境效益轉變。異地開發作為山區轉型發展的外部支持模式，其操作方式是，在與特定山區（一般為縣級行政區）經濟社會發展利益相互關聯的平原地區（一般為縣或地級市級行政區），劃出一定區域的土地供特定山區自主開發，所獲收益全部或大部分歸其所有，這種模式對于促進山區轉型發展具有極其重要的作用。位于金華市（地級市）經濟技術開發區內的金磐扶貧經濟開發區17年的發展實踐證明，山區貧困地區實施異地開發是山區轉型發展有效的外部支持模式，對于促進山區生態環境保護和支持山區經濟發展，具有“雙贏”的效果。   一、磐安縣實施異地開發的背景與金磐扶貧經濟開發區的設立   （一）磐安縣實施異地開發的背景   磐安縣地處浙中深山腹地，是“九山半水半分田”的純山區縣，是錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大水系發源地和最重要的水源保護區之一，影響著下游400多萬人口的用水安全。1992年省政府批準的《浙江省水功能區劃分方案》確定該縣98％以上地區為一類水功能保護區，禁止布設工業排污口，工業企業的發展受到嚴格限制。該縣農業人口占90%以上，經濟發展落后，非農經濟就業容量少，農民收入水平低，于1984年被浙江省政府確定為省級貧困縣。如何指導幫助磐安縣正確處理保護生態與發展經濟的關系，加快小康社會建設的步伐，是擺在省、市、縣黨委和政府面前必須著力破解的難題。   （二）金磐扶貧經濟開發區的設立與開發歷程   經過較長時間的調研和醞釀，金華市政府提出了在金華經濟開發區內建立金磐扶貧經濟開發區的計劃建議，此建議于1994年12月28日獲得浙江省人民政府批復同意。1995年5月29日，金華市政府召開金磐扶貧經濟開發區啟動工作座談會，就啟動工作的若干原則問題作出決定：磐安縣是金華市唯一的貧困縣和最大的扶貧對象，在金華經濟開發區內設立金磐扶貧經濟開發區，使之成為磐安對外開放的窗口和經濟發展的增長點；設立浙江金磐扶貧經濟開發區管委會，負責區內的開發建設有關日常行政管理工作；區內實現的產值、稅收歸磐安縣，區域內工商、財稅、建設管理權分別由磐安縣和金華經濟開發區授予，自主負責。1995年6月5日，金磐扶貧經濟開發區管委會正式掛牌辦公。同年7月4日，磐安縣政府下文授權金磐扶貧經濟開發區管理委員會行使縣級政府經濟管理職能，對金磐扶貧經濟開發區的建設、發展和管理負總責。隨后，金磐扶貧經濟開發區緊鑼密鼓地進行建設規劃、基礎設施建設、土地出讓、招商引資等。至2010年底，共規劃開發面積2.3平方公里，已完成開發面積1.67平方公里[1]。   二、異地開發模式的創新促進山區轉型發展的內在機理分析   在設立金磐扶貧經濟開發區和實施開發17年的實踐中，金華市、磐安縣以及金磐扶貧經濟開發區管委會都十分注重實踐模式的探索和創新，努力通過金磐扶貧經濟開發區的開發建設促進磐安山區經濟的轉型發展，歸納起來，其模式創新的內在機理在于以下四個方面：   （一）正確處理局部發展與全局發展的關系，堅持局部發展與全局發展的統一，切實強化全局意識   根據公共產品理論，生態是一種公共產品，同時，生態產品也是自然物品，是與人類可持續發展有著密切關系的純自然物品。按照生態文明建設的要求，山區人負有保護流域上游生態環境不受破壞，保持土地、水源、天然林、地下礦產、動植物資源、大氣等自然資本的保值、增值、永續利用，以避免環境污染和退化給全流域造成短期災害和長期不利影響的責任。但是，流域是一個整體的生態系統，必須通過建立流域生態補償機制，才能協調和理順系統內各要素的關系，改善生態系統的物質流向，促進生態系統的良性循環，實現整個流域系統保持良好的生態環境。山區（流域上游）人為了提供或保護這種生態產品而付出了代價、喪失了發展機會，平原（流域下游）人在享受生態產品帶來好處的同時，必須按照“受益者付費”的原則作出補償。這就需要山區與相關的平原、流域上游與下游都從全局的視角正確處理生態環境保護與經濟發展的矛盾，正確處理局部發展與全局發展的關系，堅持生態環境保護與經濟發展、局部發展與全局發展的有機統一，切實強化生態環境保護意識和全局意識。同時，在當前財政“分灶吃飯”的體制下，確定合理的生態補償政策、逐步探索建立生態補償機制，是促進山區加強生態環境保護、實行經濟轉型發展的關鍵所在。金華市創造的建立金磐扶貧經濟開發區，實施磐安人到金華進行異地開發的做法，實際上就是基于“受益者付費”原則以及生態保護區域所支出的生態保護成本、發展機會成本，運用行政手段調整生態保護區域與受益區域相關各方之間利益關系的做法，是政府主導的實行區域性生態保護，具有經濟激勵作用的生態補償方式。實際上，對于像磐安這樣的山區實行生態補償，在相當程度上就是保護和提供錢塘江、甌江、靈江、曹娥江四大流域，特別是錢塘江流域人們生存的安全棲息之地，也就是保護浙江生態安全和發展所需的生存環境，使之處于不受破壞和威脅的狀態，使自然生態系統狀況能夠維系浙江省經濟社會的可持續發展。因此，在金華市政府給予金磐扶貧經濟開發區以大力支持的同時，省政府也通過財政轉移支付、省級機關部門與磐安結對幫扶等形式給磐安以極大的支持。磐安人也從生態環境保護的大局出發，積極實施生態環境保護的各項措施，為保持磐安山區良好的生態環境做出了卓有成效的努力。   （二）正確處理異地開發與屬地管理的關系，堅持獨立開發與融入當地的統一，切實強化融入當地   金磐扶貧經濟開發區的運行模式是，由金華市政府在金華經濟技術開發區內劃出地塊，劃定規劃范圍，明確開發紅線，由金磐扶貧經濟開發區實行自主開發，開發區域外圍的市政大配套由金華市政府負責建設，開發區域內的市政配套由金磐扶貧經濟開發區負責實施；行政管理職能通過金華市政府和磐安縣政府雙重授權，統一由金磐扶貧經濟開發區管委會實施；金磐扶貧經濟開發區設立投資發展公司，承擔開發建設職能，實行企業化運作和管理；金磐扶貧經濟開發區管委會列入金華市委市政府及有關部門的發文單位，列席參加金華市政府有關會議，執行金華市委市政府的有關工作決策，社會治理納入金華市屬地管理。經過不斷探索，逐步形成了“三自主三統一三融入”的運行體制。“三自主”是金磐扶貧經濟開發區管委會作為磐安縣人民政府的派出機構，自主行使園區內的縣級經濟管理權；區內產生的稅收等收益歸金磐扶貧經濟開發區自主支配；園區內的建設管理由金磐扶貧經濟開發區管委會自主組織實施。“三統一”是園區總體規劃與金華市城市總體規劃相統一；稅收等經濟政策與金華市區相統一；土地征用由金華市經濟技術開發區管委會統一組織實施；“三融入”是園區開發建設融入金華城市建設，主動與金華城市發展配套協調；園區產業融入區域生態產業發展體系；園區企業融入國際化大循環。這一運行體制，實行了區內開發主體與與管理主體、責任主體與利益主體的統一，體現了金華市委市政府及經濟技術開發區管委會的大力支持，促進了園區開發管理融入當地，實現了開發建設的城市化、園區管理的社區化、園區發展的現代化。#p#分頁標題#e#   （三）正確處理自主開發與外部支持的關系，堅持自力更生與各方支持的統一，切實強化各方支持   異地開發沒有現成的經驗可以借鑒，金磐扶貧經濟開發區管委會堅持在探索中不斷創新，用創新的舉措破解發展的難題、完善體制機制，建立了職能齊全、職責明確的運行體制，投資環境不斷優化，取得了豐碩的開發建設成就。同時，這些成就的取得，還在于得到了省市縣各級黨委政府的大力支持。1996年2月，省委省政府在《關于“九五”期間進一步加強扶貧工作的通知》[2]中明確“異地開發是貧困地區加快脫貧的一條新路子”，“決定采取以下優惠政策：一是貧困地區到開發區辦企業，地價從優，對繳納耕地占用稅有困難的，按管理權限報批，可以減免照顧。二是貧困縣在開發區內所辦企業，其地方稅收應返還給貧困縣；企業所得利潤，除留作企業擴大再生產和開發區建設必要費用外，大部分也應返還給辦企業的貧困縣、鄉鎮、村。三是貧困縣(包括鄉鎮、村)在扶貧經濟開發區內新辦企業，經稅務部門批準，從投產之日起免征所得稅三年。四是開發區內企業所需的勞動力，除少量技術人員外，70％以上要從貧困地區招收。五是財政金融部門要對扶貧經濟開發區增加資金和信貸規模，省財政繼續每年安排扶貧周轉金，重點用于溫州、景鄞、金華等扶貧經濟開區內新辦企業和技術改造。”2005年12月，省委省政府下達《關于推進欠發達地區加快發展的若干意見》[3]指出：要“從優化全省生產力和人口布局出發，著眼于提高欠發達地區城鄉居民的生活水平和質量，進一步拓寬扶持領域，加大扶持力度，創新扶持方式，推進欠發達地區經濟持續較快發展和社會全面進步，使我省在統籌區域發展方面走在全國前列。”“深入實施‘山海協作工程’。積極鼓勵和支持省內相關產業向欠發達地區轉移。按照欠發達地區發展規劃和產業導向，每年確定一批山海協作工程重點項目，列入省級重點項目。依托省級開發區，創造條件建立山海協作示范園區，鼓勵引導山海協作企業向園區集聚，在項目報批、土地供應、銀行融資等方面對入園企業予以支持。進一步拓寬山海協作領域，逐步向教育、科技、文化、衛生、人才等領域拓展。‘十一五’期間，省財政繼續安排專項資金支持山海協作工程。”“繼續辦好鄞景、金磐異地扶貧開發區”。2006年，省政府將金磐扶貧經濟開發區確定為山海協作示范區，將開發項目列為省重點項目予以扶持，從區域經濟統籌發展的高度繼續支持扶貧經濟開發區的可持續發展。金華市委市政府分期分批給予金磐扶貧經濟開發區發展空間，給予落實開發建設區塊的市政大配套。金華經濟技術開發區和金華市有關部門都給予了大力支持與配合。正是在“合力支持”的氛圍中，金磐扶貧經濟開發區走出了“從無到有、從小到大、創業創新、轉型升級”發展的新路子。良好的開發環境，吸引了上海、杭州、溫州、臺州等地以及美國、日本等發達國家的工業企業進區，形成了具有較高科技含量、外向型經濟占經濟總量70%以上、環境友好型的特色工業園區。   （四）正確處理異地發展與本土生態環境保護的關系，堅持異地發展與本土生態環境保護的統一，切實加強本土生態環境保護   設立異地經濟開發區既是一種扶貧開發模式，更是區域生態補償機制的探索，是由河流下游發達地區以提供發展空間的方式，對上游欠發達地區保護生態環境作出一種具有成長性、可持續性的經濟補償，從而實現經濟發展和生態環境保護的“雙贏”。因此，在做好異地開發的同時，更要做好本土的生態環境保護。自建立金磐扶貧經濟開發區以來，磐安縣以建設“國家生態示范區”為目標，實施“生態立縣”戰略，著力發展生態經濟，走生態保護和經濟發展的雙贏之路。2001年，該縣編制了全國第一個生態經濟發展規劃和全省第一個綠色農產品發展規劃；2003年，編制了全市第一個生態縣建設規劃，縣委、縣人大常委會分別作出了關于建設生態縣的決定和決議；2004年，縣委、縣政府制定了《關于加快推進生態縣建設的若干政策意見》，編制了20個鄉鎮和6大部門（農業、林業、工業、旅游、文化、城建）的生態建設規劃，縣財政局和縣生態辦制定了生態縣建設項目專項資金管理辦法；2006年，編制了《磐安縣產業結構調整專項規劃》、《磐安縣污染防治規劃》、《磐安縣飲用水源保護規劃》；2007年，編制了《磐安縣生態環境功能區規劃》；2009年，編制了《磐安縣循環經濟發展規劃》；2010年，磐安縣又委托中國環境科學研究院編制《磐安縣生態文明建設規劃綱要（2011~2020年）》和《磐安縣生態文明建設規劃（2011~2020年）》。同時，磐安縣委縣政府建立了嚴格的生態縣創建工作責任考核制度，每年列入年度工作考核。該縣專門建立了招商引資項目生態評估機制，堅決拒絕高污染、高能耗項目。2011年5月，磐安縣委縣政府下達《關于加快推進生態文明建設的實施意見》，提出了更高的生態建設目標，明確經過10年努力，在2020年前基本建成全國生態文明建設示范縣，成為“滿目青山綠水，處處鳥語花香，遍嘗生態食品，休閑山里人家”的生態磐安。   三、磐安縣實施異地開發的成效   金華市設立金磐扶貧經濟開發區的初衷是從經濟上扶持貧困縣———磐安縣的發展，但是，17年的開發建設，不僅在經濟上給磐安縣發展提供了有力的支持，而且促進了磐安山區的轉型發展。金磐扶貧經濟開發區的生動實踐，引起了中央領導及有關方面的高度關注。十六大召開前夕，該區作為浙江省異地開發實現經濟發展與生態保護雙贏的成功案例，制作成5分鐘的專題片向時任黨中央總書記的同志作了匯報。國務院參事室專家組于2007年考察浙江生態省建設時，對該做法給予充分肯定，認為：“金磐開發區異地開發，對流域上游和重要生態功能區因承擔更大的保護責任和發展領域受限制而進行有效的開發性補償創造了非常寶貴的經驗，值得總結和推廣。”[4]2008年，國家水利部、環保總局也專門組織人員前來調研總結這一“生態補償”的成功經驗。從金磐扶貧經濟開發區的實踐產生的效果看，異地開發模式不僅是“造血式”扶持貧困地區經濟發展的有效形式，更是一種生態補償機制，是促進山區轉型發展的強大動力和有效保障。#p#分頁標題#e#   （一）異地開發成為磐安經濟增長的重要源泉   金磐扶貧經濟開發區地處與金華城市相依的金華經濟技術開發區內，從開發建設的角度看，其區位、交通、信息、要素集聚等各方面都優于磐安縣，為該區的發展帶來了極大的有利條件。經過17年的發展，截至2010年，區內以五金工具、通信電子、塑料加工、服裝加工等為主導產業，擁有工商企業388家，其中上規模企業35家，年銷售收入超5000萬元企業9家，優勢工業企業占全縣的30％，高新技術企業占全縣的四分之三[5]。建區以來，累計固定資產投資達20多億元，工業銷售產值128億元，外貿出貨值60.9億元，上繳國、地稅8.5億元[1]。2010年，開發區實現工業銷售產值20億元，出貨值10.32億元，國地稅收入1.2億元。該區對磐安縣工業產值貢獻率達20%以上，工業稅收收入貢獻率則達25%以上[5]。2001年以來，金磐扶貧經濟開發區的工業銷售產值、國地稅入庫、外貿出貨值、新增固定資產投資、引進外資等主要經濟指標均占磐安全縣四分之一左右。區內企業通過技術擴散、產品協作、委托加工等形式直接帶動了磐安縣境內企業的發展，從而也使磐安縣的經濟發展和財政收入增長幅度連年保持高于金華市平均水平。金磐扶貧經濟開發區這塊磐安縣在金華市區的“飛地”，真正成了磐安縣實施工業強縣戰略的重要平臺、對接發達地區產業轉移的窗口、先進制造業的示范基地和培養創業人才的實訓基地，成了磐安發展源源不斷的取財之地，實現了跳出磐安發展磐安、加快奔小康步伐的目標。2010年，磐安縣全年實現生產總值48.01億元，按照可比價計算，比上年增長13.7%。其中第一產業增加值7.27億元，增長4.7%；第二產業增加值25.80億元，增長15.0%；第三產業增加值14.93億元，增長15.3%；全縣人均生產總值達到22886元，折合3381美元，突破3000美元大關；全年完成財政總收入6.02億元，同比增長15.8%，其中地方財政收入3.28億元，增長20.6%[6]。   （二）異地開發成為磐安農民就業致富的重要平臺   金磐扶貧經濟開發區建立后，一批又一批磐安農民走出山門，融入城市，成了新金華市民和現代產業工人。截至2010年底，金磐扶貧經濟開發區內就業職工近2萬人，其中來自磐安的職工占三分之一，并通過開發區這一平臺為磐安培養各類經濟創業人才2000余人[5]。該區為磐安農民解決就業問題，加快下山脫貧，起到了積極的作用。有的職工在金磐開發區學到技術后，回到磐安本土創辦自己的企業，帶動了當地農民致富。在該區創業的許多外縣市企業家也把磐安當成自己的“第二個故鄉”，通過多種形式積極支持磐安縣社會事業發展。據不完全統計，僅捐資就達1000多萬元。2007年開始，區內17家骨干企業與磐安17個村建立了結對幫扶關系，給予來料加工、就業和資金等支持。因此，磐安縣城鄉居民增收步伐大大加快。全縣農村居民人均純收入6016元，比上年同期增長9.02%；城鎮居民人均可支配收入17468元，增長7.7%；年末城鄉居民人均儲蓄16485元，增長25.5%[6]。   （三）異地開發成為磐安發展生態經濟的重要引擎   金磐扶貧經濟開發區的建立和開發，有力地調動了磐安縣發展生態經濟的內在積極性。該縣確立了“生態立縣”的發展戰略，探索“綠色崛起”的發展模式，按照建設生態經濟區的要求，集聚化發展生態工業，綠色化發展生態農業和特色化發展生態旅游業。   1.集聚化發展生態工業   金磐扶貧經濟開發區的建立和開發，促進磐安縣結束了以犧牲環境為代價、承接發達地區轉移高能耗、高污染工業企業的歷史，工業發展步入生態化、集聚化的道路。該縣形成了以“兩帶三區”(磐安臺地產業帶、諸永高速產業帶，金磐扶貧經濟開發區、磐安工業園區、新城區)為重點的發展格局，加快了產業結構調整的步伐，著力培育壯大塑料制品、五金機械、汽摩配等主導產業，積極引進電子、信息、新材料等新興產業，出臺了節能降耗激勵政策，引導企業開展技術改造，大力發展循環經濟，推行清潔生產。近五年來，該縣拒絕審批有污染的工業項目100多個，取締和關閉了重污染企業20多家，限期搬遷企業19家，促進了生態環境的改善[7]。   2.綠色化發展生態農業   以實施“一鄉一品一園”工程為抓手，充分利用資源、技術優勢，圍繞中藥材、食用菌、茶葉、高山商品蔬菜等主導產業和特色產業，建設了一批市場容量大、效益回報好、技術含量和組織化程度高、農業環境質量優，具有一定規模的無公害農產品生產基地。按照有良好生態環境、有技術操作規程、有質量標準、有品牌、有營銷載體的“五有”要求，大力發展設施農業和生態循環農業，推廣茭白秸稈和桑枝條種植食用菌模式、“四園一林(茶、果、竹、桑園和林地)”放養土雞模式、“豬―沼―種”農牧結合模式、食用菌廢料再利用模式、低化學品投入生產模式等五大生態循環模式，發展綠色食品和有機食品生產。截止2010年，全縣建成綠色農產品基地10533公頃，占總種植面積的62.7%，有28個農產品獲得國際或國內有機、綠色、無公害農產品認證[8]，滿足市場綠色消費需求，促進了農業增效、農民增收。2011年5月，磐安縣被列入全省第一批18個省級生態循環農業示范縣創建點之一，力爭2013年底前建成1個省級生態循環農業示范區、20個生態循環農業精品園、30個生態循環農業示范項目，實現農業生產廢物“減量化”、資源利用“再生化”、生態環境“清潔化”。   3.特色化發展生態旅游業   該縣依托日趨良好的生態環境，把休閑養生旅游業作為加快發展的第三產業的重點來抓，努力培育新的經濟增長點。2010年，編制完成了玉山臺地旅游集聚區等專項規劃,實施了花溪、十八渦、百杖潭等景區的提檔建設，實現了舞龍峽景區對外開放、孔氏家廟試營業、云山旅游度假區基礎設施加快建設，“休閑養生”旅游成了磐安發展旅游業的金名片。還開展了特色旅游文化村建設，完成規劃編制11個村，實施項目112個，促進了鄉村旅游迅猛發展。全年農家樂接待游客數達49.5萬人次,同比增長41.5%；農家樂直接營業收入2253.5萬元，增長78.1%。全縣共接待游客159.2萬人次，同比增長55.2%；實現旅游總收入4.8億元，同比增長67.6%[6]。#p#分頁標題#e#   4.異地開發成為磐安縣加強生態建設的重要支撐   來自異地開發的外部支持，促進了磐安縣加快生態建設的步伐。該縣緊緊圍繞建設“國家生態建設示范區”的目標，實施“生態立縣、工業強縣、旅居興縣”戰略，切實加大生態環境基礎設施建設的投入，2003年以來累計投入生態項目建設資金5億多元，完成重點生態建設項目和示范整治項目1300多個[9]。城鄉面源污染得到防治，文溪上游養殖場及采沙場完成治理，建成農村污水處理點175個，實施衛生長效管理村320個，基本形成“村收集、鎮中轉、分級分類無害化處理”的垃圾收集處理體系。完成城市污水處理工程、東北臺地垃圾填埋場工程建設；云山、新城區污水收集管網系統、磐安工業園區污水處理廠和臺口垃圾填埋場Ⅲ期工程相繼開工。2010年，新建成20個農村污水處理點、3個農村污水處理提升工程，6個生態示范村的18個重點生態建設項目。加快生態園區、生態鄉鎮和生態村建設，全縣創建全國環境優美鄉鎮18個、省級生態鄉鎮19個、市級生態鄉鎮19個、市級生態村17個、縣級文明生態村150個[8]。加強森林資源保護和建設，實施生態公益林建設工程、退耕還林工程等林業生態建設項目，森林資源總量快速增長，森林覆蓋率達到80.1%，成功地創建了“大盤山自然保護區”。生態環境質量明顯改善，全縣六個地表水出境斷面總達標率為96.7%，環境空氣優良率為93.8%[6]，實現了“保浙江中部一方凈土，送下游人民一江清水”的承諾。近幾年連續獲得省綠化模范縣、省公益林建設示范縣、國家衛生縣城等稱號。2011年7月，磐安縣獲得了中國最高生態保護榮譽———“國家生態建設示范區（生態縣）”稱號。