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作者：趙萌 單位：廣西大學商學院

縱觀當前的宏觀經濟形勢以及我國所處的特定的經濟體制轉軌時期,筆者認為,當前的財政投資政策面臨著多重的條件約束。這些約束條件可分為以下幾類:其一,以不完善的市場經濟體制所衍生出的制度性束縛。其二,長期內的經濟增長對財政投資的拉動具有依賴性。其三,短期內國民經濟面臨著通貨膨脹與通貨緊縮的雙重壓力。其四,長期的擴張的財政投資政策使財政資金運用效率遞減,財政風險加大。

一、財政投資面臨的多重約束

(一)財政投資政策面臨的制度性約束

1.不成熟的市場經濟體制以及不完善的公共財政體制。不成熟的市場經濟體制和不完善的公共財政體制是我國財政投資所面臨的制度性約束,其造成了當前我國財政投資不但不能完全的啟動消費、引導經濟走出通縮的陰影,而且又易產生投資過熱從而引發通貨膨脹的景況。我國當前國民經濟通縮與通漲的壓力并存是我國長期以財政投資直接帶動經濟增長的作用結果。

2.財政投資結構失衡、資金運行成本加大。財政部發行國債是維持我國財政投資的一個重要的資金來源,由于我國利率沒有市場化等制度性約束,導致了國債發行利率高于儲蓄利率的扭曲現狀。當前央行面臨著再次加息的壓力,這樣一來無形之中就給發行國債維系投資的財政政策帶來了更大困難。財政投資的資金成本大于市場利率,這也使財政資金違規進入競爭性領域成為了可能。政府為了維持財政資金的運行“效率”不得不分割市場、封閉市場,這也就形成了民間資本進入的體制性障礙。這樣的障礙反過來又會造成財政投資帶動民間投資、啟動消費的途徑受阻,從而導致財政投資的效果偏離預期目標。

3.地方財政投資政策游離于中央財政投資政策之外。不完善的財政分級制使我國的財政政策體系始終無法形成中央與地方的協調統一。地方政府與中央政府不是利益共同體,地方政府的財政投資政策更多的著眼于本地經濟增長速度,地方政府官員的個人理性促使他們更多的把財政資金用于能直接拉動經濟增長的“形象工程”和開發區建設,更多的進入競爭性領域。由于我國不完善的分級制財政,地方政府沒有舉債權,地方政府的許多長期建設資金相當一部分要來自于中央財政的轉撥。如果中央財政單獨作為投資主體,又會面臨缺乏信息等障礙從而加大資金的運行成本,這樣也就使地方政府使用中央財政的資金成為必然。但在如此情況下,中央財政同樣由于信息的不對稱面臨著較大的監督成本,加上目前中央財政沒有規范、合理的監督程序來規范地方政府的資金使用,也就形成了地方財政投資政策游離于中央財政投資政策之外,從而減弱了財政資金的使用效力。

(二)長期內經濟增長仍需財政資金的拉動

當前世界各國政府宏觀經濟政策的主要困難仍然是如何在增長速度和通貨膨脹之間尋找最佳選擇,我國政府也不例外。假設中國的通貨膨脹率控制在一個范圍之內,如何保持快速的經濟增長就是政府宏觀調控的重任。目前GDP仍然是衡量經濟進步的最重要的尺度。從當前的形勢看我國維持8%左右的經濟增長是必要的。其原因主要是:第一,沒有經濟增長就沒有就業崗位的增加。面對當前嚴峻的就業形勢,維持8%左右的經濟增長是社會穩定的要求。第二,經濟增長速度一旦降低,我國的不良債權等問題就會迅速惡化。根據支出法GDP的計算公式為:Y=C+I+G+NX(Y:GDP,C:消費,I:投資,G:政府購買和政府投資,NX:凈出口)。①由于各種原因,我國是一個低消費的國家,消費對拉動經濟增長的貢獻遠遠小于西方發達國家,要改變居民的消費習性并非一朝一夕的事情,城鄉二元結構、貧富差距的擴大以及貨幣政策對居民消費心理的影響都制約了消費對經濟增長的拉動作用。投資雖然是拉動經濟增長的主要力量,但同時又是引發通貨膨脹的禍首。再加上我國目前扭曲的“儲蓄—投資”轉化模式和企業投資的非理性以及宏觀經濟政策傳導渠道的不暢,從長遠來講投資對經濟增長的貢獻應該減小,現時來講具有不穩定性。財政投資在上式中屬于政府購買和政府投資一項,由于其是GDP四項組成中唯一一項直接體現國家宏觀經濟政策的指標,對拉動經濟增長有著立竿見影的作用。由于我國特殊的社會背景以及不成熟的市場經濟體制,這一切都決定了今后很長一段時期內,財政投資對拉動經濟增長的作用仍要保持一定的強度。

(三)短期內宏觀經濟形勢面臨著通縮與通漲雙重壓力

從各種宏觀經濟運行指標來看,目前我國國民經濟運行面臨著通縮與通漲的雙重壓力。按照經濟學經典,居民消費價格總水平(CPI)上漲1%是區分通漲和通縮的分水嶺,CPI漲幅高于1%叫通漲,低于1%叫通縮。我國CPI漲幅在2004年7、8月份達到5•3%的峰值后開始下降,到2005年4月份為1•8%,迫近通縮的臨界點。同時廣義貨幣供應量M2增幅已由2004年最高時的19•4%,降到2005年4月份的14•1%,M1的增幅更是從2004年最高時的20%以上,跌落到2005年4月份的10%。因此從指標上看,目前我國經濟面臨著通貨緊縮的壓力。②然而,單純的CPI指數并不能完全反映我國宏觀經濟的真實狀況。首先,我國CPI指標并不包括居民住房價格指數,而房地產投資過熱又是我國投資過熱的一個重要源頭。當前我國居民住房價格漲幅居高不下的局面同時反映出通漲的壓力。其次,作為CPI的先導指標———工業品出廠價格還在繼續上漲,2004年4月份比上年同期上漲5•8%,其中生產資料價格上漲7•9%;1~4月份,城鎮50萬元以上項目累計完成固定資產投資比上年同期增長25•7%,1~3月份這個指標是22•8%,這說明固定資產投資又有抬頭的跡象。再次,當前我國重要的能源供應仍面臨緊張局面,成品油、鋼鐵、煤、電等能源價格面臨著上漲的壓力。因此,從以上角度來看,我國國民經濟又面臨通貨膨脹的壓力。

(四)財政資金運用效率低下,財政風險加大

財政資金運用效率低下主要表現在以下兩個方面:一是長期的財政投資擴張使適合政府投資的項目越來越少,出現了重復投資擠占民間投資項目的現象。同時,大量的財政資金沉淀于生產環節,造成了嚴重的經濟結構問題。二是國庫現金管理落后,導致財政資金大量閑置。1998~2004年,我國累計發行長期建設國債9100億元,國債余額占GDP的比重從1997年的8•2%上升到2003年的18•8%。雖然沒有超出《馬約》要求的60%的警戒線,但這一指標并不能真正反映我國當前的實際債務風險。首先,我國存在大量的制度性隱形債務和或有債務,如養老保險隱形債務累計規模高達37000億元左右,占2002年GDP的37%;國家糧食虧損掛賬累計近500億元。其次,商業銀行大量的不良貸款和地方政府的城建貸款加大了我國的財政風險。據統計,2004年上半年,16個超大城市的城建貸款新增額占財政收入的比重高達42•9%。據有關部門的測算,我國政府隱形債務和或有債務的總體負擔已相當于2000年GDP的120%左右。③綜上,當前財政投資面臨著多重因素的約束。一方面,制度性的約束以及財政資金運用效力低下使財政風險加大,潛藏著的通漲壓力構成了穩健財政政策時期壓縮財政投資的要求。另一方面,長期內經濟增長對財政投資具有依賴性,而長期的經濟增長是經濟社會發展的必須,同時當前的宏觀經濟形勢又有通貨緊縮的壓力。這就要求以穩健財政政策維持財政投資總量。在此種情況下如何把握穩健財政政策時期財政投資的走向是當前宏觀調控的重要一環。#p#分頁標題#e#

二、多重約束下財政投資走向的選擇

中央經濟工作會議明確了我國財政政策已由積極轉向穩健。穩健財政政策的實施要求我們必須對財政投資政策加以調整,但考慮到財政投資目前面臨著的多重約束,筆者認為這種調整應是結構上的,而在其規模上應維持總量。

(一)調整投資結構,抑制經濟“過熱”

財政投資按行政級次可分為中央政府的財政投資和地方政府的財政投資;按投資對短期經濟增長的作用程度不同又可分為強作用力的財政投資和弱作用力的財政投資。其中,強作用力的投資包括城市基礎設施建設、交通通信等方面的投資;弱作用力的投資包括農田水利基本建設、教育、衛生醫療保健設施等方面的投資。我國財政具有的公共財政和國有資本財政的雙重性又使財政投資涉及了競爭性和非競爭性兩個領域。根據目前的形勢,財政投資對經濟過熱的助長作用主要來自于地方政府的財政投資、地方財政和中央政府對城市基礎設施建設、交通通信等領域的財政投入以及財政在非競爭性領域的投入。首先,地方政府和官員為了追求政績大搞形象工程、政績工程,濫建開發區,地方財政在這些方面的盲目投資助長了經濟過熱。其次,城市基礎設施建設、交通通信等強作用力的財政投資,由于本身產業關聯度高從而導致了電力、煤炭、交通運輸、建材等行業的結構失衡。這種失衡又使地方政府和企業加大了盲目投資的力度,從而導致了經濟過熱。再次,財政在非競爭性領域的投入由于主體缺位以及制度缺陷等方面的原因存在著一定的盲目性,因此也助長了經濟過熱。從以上分析我們可以看出,中央財政對經濟過熱的助長作用并不很大。而且這一部分助長因素主要來自于投資結構的不合理。所以,只要我們在財政投資結構上進行調整就可以把這種助長因素降到可以承受的限度內。

(二)保證經濟增長和調整經濟結構的需要

如上文所述,長期內經濟增長仍需財政投資的拉動。迫于我國嚴重的就業壓力,在未來相當一段時期內,國民經濟必須保證8%左右的增長,才能創造出適合經濟社會發展所需

的就業崗位,才能保證國民經濟整體運行在一個比較穩定的環境下。財政投資政策作為國家宏觀調控的重要手段,必須服務于經濟社會發展的大局,必須著眼于經濟發展的長遠利益。財政政策對國民經濟結構的調整有著立竿見影的效力,這也是貨幣政策所不具有的。當前我國經濟結構十分不合理,城鄉二元結構仍然突出,區域經濟發展的不平衡依然嚴重,調整經濟結構還需要很長的路要走。所以,財政投資應該保持總量上的一定規模。

(三)滿足維持財政政策的效力、熨平經濟周期的需要

由于我國的社會主義市場經濟體制還不完善、經濟結構不盡合理,所以政府對經濟走向的宏觀調控任務艱巨。財政政策的目的就是通過“相機抉擇”和“內在穩定器”的作用來調控國民經濟、熨平經濟周期,使國民經濟保持良性、快速的增長。由于我國稅制存在著許多弊端,況且稅制的改革牽扯面較大,在最近兩年作大改革的可能性不大。再加上我國投資的非理性因素,稅收的“內在穩定器”對國民經濟的調節作用不明顯。這就要求財政投資要更多的擔負“相機抉擇”熨平經濟周期的重任。

(四)滿足建立和完善公共財政體系的需要

公共財政要求財政資金要更多的投向公共領域,而我國在公共領域的投資明顯不足。解決“三農”問題、教育以及醫療保健設施的建設不但歷史包袱沉重,而且即使在擴張的財政政策時期這方面的投資也有欠賬。要想解決這些問題,使財政政策真正的體現其公共性,維持以至加大這些方面的財政投資是必要的。綜上所述,筆者認為,在當前多重約束下,我國財政投資政策的走向選擇是:維持總量、調整結構、提高效率。

三、對策建議

根據當前形勢,財政投資在維持總量的基礎上,必須改變以往那種單純依靠“大興土木”來直接貢獻GDP增長的運行方式,必須突破舊有的投資運行體制的束縛,尋找新的投資運作方式來提高財政投資的效率。

(一)保持地方財政政策與中央財政政策的一致性

我們通常所講的財政政策往往只是中央一級的財政政策,并沒有把地方財政政策納入其中。事實上由于利益取向不同,地方財政政策與中央財政政策往往背道而馳,所以通過理清中央財政與地方財政的關系,使其保持一致是提高財政投資效率、維持財政投資一定總量而又不引發經濟過熱的有效舉措。首先,中央財政對城市基礎設施建設、交通通信等領域的投資必須要求地方財政資金以合理比例配套。這樣不但縮小了中央財政資金的投入規模、引導地方財政資金的合理流向,而且有利于提高資金的使用效率。其次,嚴格控制地方財政投資的規模和方向,使其符合國家產業政策和公共財政體系的要求。再次,控制從中央財政流向地方財政的資金量,加強中央財政對這部分財政資金使用的管理和監督。

(二)調整財政投資的方向及結構

根據當前宏觀經濟形勢的需要,財政投資既要保證經濟增長所需又要避免助長經濟過熱。這就要求財政投資必須在結構和方向上加以調整。總體上講,首先,財政投資要退出競爭性領域;其次,在城市基礎設施建設、交通通信等方面的投資應控制在合理的水平上,但這個水平要保證國民經濟8%左右的增長速度所需;再次,加大解決“三農”問題、教育、醫療保健設施建設等方面的投資,這方面的投資有助于引致居民消費,例如,加大對解決“三農”問題的投資將有利于打開農村消費市場,從而改變投資過熱而消費較低的經濟增長結構。

(三)完善財政投融資體系

財政投融資體系是以信用方式有償營運部分財政資金和其他財政可利用資金的一種活動,是介于傳統財政和金融信用之間的特定分配關系,本質上屬財政范疇。其與一般財政的主要區別有:第一,補償方式不同。一般財政分配是無償的,不能以盈利為目的,也不能進入市場。財政投融資則是有償的,雖然它同樣不能以盈利為目的,但它的活動可以進入市場配置領域,為了實現某種政策目的,它可以向以盈利為目的的民間企業貸款。[5]第二,投融資渠道不同。一般財政資金來源于稅收、公債、國有企業上交利潤和預算撥款等國家預算環節,而財政投融資的資金來源有二:其一是財政預撥的資本金,其二是其他的非財政資金。構建完善的財政投融資體系對當前我國財政投資政策至關重要。首先,其可以在減發國債的情況下擴容財政投資可用資金的總量。其次,可以通過其不同于一般財政資金的運行方式來提高資金的使用效率。再次,作為一種創新的財政政策工具,可以反作用于財政體制,推動其向完善的公共財政體制轉變。#p#分頁標題#e#

完善財政投融資體系要做好以下幾方面的工作:第一,擴大政府提供資金的渠道。對財政預算外資金要納入專戶統一管理,對其暫時沉淀的資金要大膽啟用;對各種財政周轉金的財政間歇資金要由財政投融資機構統一管理運用。第二,吸收社會保障體系的閑置資金,如社會保險基金、養老基金或退休基金、醫療基金、就業基金、住房公積金等。第三,向郵政儲蓄系統借款。我國郵政儲蓄系統的發展已有一段歷史,吸收郵政儲蓄作為財政投融資的資金來源,條件已十分具備且潛力巨大。第四,國有企業上交利潤也可作為財政投融資的一項穩定來源。企業上交的利潤,與國家稅收有著實質的不同,具有不穩定性和風險性,不宜納入經常性預算,而更適合于進行政策性的財政投融資活動。第五,充分利用新興的融資方式籌集資金。積極開拓BOT、TOT等這樣的融資新空間,引導越來越多的非政府資金、民間資金進入政府政策所希望其流入的項目和領域。