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“財政為庶政之母”，此概念對地方政府或中央政府都是真理，因此圍繞財政問題去研究中央政府與地方政府的關系是財稅法學者從未忽視的課題。從1994年分稅制以來，社會中形成的共識是中國政府成為了最為富有的社會資源的掌控者，并以數倍于國民收入增長速度的水平迅速積累國家財富。①   與此同時社會又傳遞出另外一種景象，在國家財政高速增長的同時，財政支出的壓力也越來越大，尤其是地方政府出現了財政運作困難和大規模的隱形債務情況，這又給我國財政穩健帶來了相當程度的風險。筆者以為，對于政府層面出現的財政收支結構不協調的問題，需要從中央與地方政府間財政關系的角度進行分析，一方面要維護中央政府的權威性，同時應增加地方政府財政的自主性。在考慮中央與地方財稅體制完善的過程中，除了繼續從制度化的角度注重事權與財權的匹配以外，還要重視財力調整機制在現階段的重要作用。   一、現代國家保障地方財政自主性的主要立法模式   解決中央與地方財政關系問題，保障地方財政的自主性可以有不同的制度安排，當前的主流觀點贊同從權與事權的匹配出發，通過國家層面的法律制度予以確認。   1．典型國家確認地方財政自主性的立法模式   采取聯邦制的國家一般是在聯邦憲法中確認各級地方財政的自主性。德國《基本法》規定，各級財政實行“自主和相互獨立”的原則，聯邦、州、市鎮各級政府必須自己負責本級政府的財政收支平衡。［1］   而美國憲法則規定，美國的州和地方政府有著實質上的自主權，只要不違反聯邦憲法和本州有關法律，可以自主選擇他們的稅收結構。稅率、稅基和各項收費可以不經過聯邦政府的批準，由各州確定。   在采取單一制的國家，除了國家《憲法》相關條款確認地方財政自主性之外，一般還輔之以《地方自治法》或《地方分權法》等配套法律制度。例如日本《憲法》第八章第92條列明，“有關地方公共團體的組織及運營事項，由法律基于地方自治的本意規定”［2］，圍繞憲法日本于1947年開始陸續頒布了《地方自治法》、《地方財政法》、《地方稅法》，明確了地方政府在稅源與財源上的自主性。   法國自上個世紀80年代進行地方分權改革以來，中央權力不斷向地方轉移，增強了地方的行政和財政自主性，為了鞏固分權成果，法國于2003年圍繞地方分權問題對憲法進行了修訂，明確規定了地方自治的財政保障，“2003憲法第72－2條規定：領土單位享有可依法律規定條件自由支配的收入”，72－3條規定：“對于每一類領土單位，稅收收入和其他自有收入代表其全部收入的決定性的一部分”。［3］   2．地方財政制度設計上的誤區———過分追求事權與財權的匹配，而忽視財力轉移制度   圍繞國家財政制度安排長久存在一個值得省思的誤區，直覺上往往認為聯邦制意味著高度的地方分權，而單一制則意味著中央集權，［4］由此推想國家財政權力配置格局也是如此，即聯邦制國家的地方的財權自主性較大，而單一制國家即便實行地方自治，但是在財政格局安排中的地方政府的財政自主性會比較低。但結合兩種國家體制在財權安排上的實際效果看不盡如直覺一般準確，實踐中無論是采取聯邦制或單一制國家的中央政府都集中了國家財源的較大部分。［5］   換言之往往直覺上認為事權與財權匹配關系比較好的聯邦制國家的地方政府的財政自主性不如想象中那樣充分，這體現了財政分權模式中非對稱性。非對稱型財政分權模式是指一國在劃分財政權限時，財權與事權并不是完全匹配，或者匹配程度較低，財政收益權更多集中在中央政府的模式。這種模式的典型特征是，財政支出責任和財政收益權劃分不是完全匹配財政收益權和財政立法權也不是完全相適應，享有財政收益權并不表明自然享有財政立法權，大部分財政立法權由中央政府享有在財政收益權的劃分上多采用共享稅的方式存在比較大規模的以均等化為目的的政府間轉移轉移支付。［6］   客觀上在聯邦制或單一制的國家都存在著極為完備的中央與地方間的大規模的財力轉移機制，財力轉移機制的存在客觀上是對非對稱型財政分權的必要修正。事實上，財政的問題從來不是一個純粹的經濟問題而能夠依靠市場機制就可以得到解決，即使公共選擇學派進一步將其闡釋為公共產品的分類及其提供的有關理論，并以之去研究或分析中央與地方政府之間的事權分工與財權分配頗具解釋力。但在現實中思考國家制度層面的事權與財權的關系問題時，不能過于理想化，否則就很難理解現實中刻意安排的財政權力的非對稱配置，由于非對稱的財政型分權設計即體現了中央與地方在非市場化公共產品提供上的事權與財權的安排，同時也滲透著一種刻意的政治意圖，②因此理解中央與地方財政關系就不應過分強調前者的合理性，而忽視后者重要性。   3．財力轉移機制能否成為一條可期的新途徑？   鑒于上述直覺與實踐的偏差，對于如何破解當前我國地方財政體制的困局，多數學者仍堅持走事權與財權相匹配的思路，還沒有完全接受非對稱型的財政分權也是一條出路，沒有完全領會中央近年來一系列財稅體制改革的意圖，為此，有學者結合當前我國財稅體制現狀提出了一個以時間換空間的思路，“完善財稅體制”，不能僅僅看財權與事權，要從事權、財權、財力三個要素考慮。財政體制的完善可以形成六種不同的組合，現在強調完善財政體制，實際上是在事權、財權基本不動的情況，對財力這個要素進行調整。所以現在解決我國省以下的基層財政困難問題上，主要是通過財力這個要素調整，來緩解目前的這種狀況。除了財力的調整當然也可以通過事權和財權的調整來解決。但要考慮中國的國情，不能想象一個非常完美的、一成不變的財權與事權劃分來套到中國的頭上。現在最主要的問題就是財權、事權、財力三要素的組合不確定性。要把這三要素基本上穩定下來，才能進一步緩解目前的狀況。應該更多的強調財力與事權的匹配，而不是過分追求財權與事權匹配。做到這一點，基層財政困難的問題基本上就可以緩解了，公共服務均等化的問題就基本實現了。［7］#p#分頁標題#e#   出于務實的考慮，筆者基本贊同上述觀點，但在后文中也將指出該觀點的局限性。   二、現階段我國財稅體制改革中劃清事權與財權關系的艱巨性   多數學者認為我國財政體制的建構或地方財政自主性的制度實現只有一條進路，即事權與財權的匹配，而所謂財力的平衡機制不過處于從屬地位。作為理論的探討筆者并不否認其合理性，然而理性的設想在轉換為實踐的過程中的背景性因素不能忽略，必須考慮制度內、外部存在的約束條件，這些變量決定了理想與現實間的距離有多大，有時也決定了制度變革的切入點———變革從阻力最小的環節開始。   1．事權劃分同民主機制的相關性   一直以來學者試圖從理論上尋求中央與地方事權劃分的各種方案，在權力劃分上聯邦制國家與單一制國家并不完全一致，聯邦制國家的中央與聯邦成員權力的劃分更接近主權之間的劃分③，而單一制國家則較為符合傳來說的特點，即所有的權力均淵源于國家，地方公共團體的自治不是固有的，而是從國家傳來的，由國家將權力委任給地方公共團體后形成自治權④。   由是觀之，中國如果尋求法治化意義上的地方分權，似乎應該選擇類似單一制國家的分權立法模式。從新中國建國后60年的歷史看不乏各種社會背景下的分權實驗，然而中國始終不能在法律層面構造出類似于法、日等單一制國家的較為規范的地方分權制度，這的確是難以回答的問題，也許在根本上這同中國社會的民主化進程有著深刻的聯系。不論是聯邦制國家還是單一制國家，在國家體制中均首推民主原則，中國在憲法中也確認了人民民主的原則。然而民主原則在實際操作層面應當能同分權機制銜接起來，即一方面民主機制的體現應當是有層次性的；另一方面于不同層面、地域的民意的表達還需要有具體的載體。如果說一國全體公民的主流民意表達決定了中央權力來源的至上性，那么區域性、地方性的居民的集體意識的反映是否能夠構成國家地方性事務自主性權力的來源？當然這首先需要國家法律承認的認可，承認代表地方居民意志的地方權力單位的合法性，如果能做到這一點，其實在中國實行法治化的地方分權在實踐中并不復雜。   結合我國憲法和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規定，中華人民共和國的國家機構實行民主集中制的原則，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。但從實踐看，由于我國民主制度還有待完善，在中央與地方職權劃分上中央的集權特征極為突出。   而中央政府經憲法的概括授權擁有管理國家公共事務至上權力，而地方政府在與中央政府的分工上既缺乏國家層面的法律依據、又缺乏地方權力機關的具體支持，地方服從中央就成為了權力運行的單一方式。對于這種狀況，盡管其在合理性、妥當性上備受質疑，但從權力來源上講是合法的。除非中央真的有意愿引進一些地方權力的穩定因素，并自上而下的推動規范的法律分權，否則地方政府很難抗拒來自中央的要求。   2．財權的依存關系：地方財政自主性與稅權的相關性   如上節所言，我國中央與地方之間的法治化分權短期內還難以實現，因此從匹配事權的角度去探討財權的劃分似乎意義不大，但財權本身仍是值得研究的，同時財權問題具有一定的獨立性。在不考慮事權的前提下，如僅從中央與地方之間的財權劃分上有多種模式。由于絕對的中央集權與絕對的地方分權在現實中極為罕見，因此實踐上中央與地方的財權劃分或是以相對獨立為原則，或是以相對集中為原則，由此形成中央與地方在不同程度上的財政依存關系。中央與地方的財政依存關系可以通過各自的自有財源的來源及其保障機制得到一定程度的反映。由于現代國家基本上都是“租稅國家”，因此國家的財政收入主要都是通過各種稅收制度安排及得以實現，“稅權”的歸屬對于各級政府的財政自主性至關重要。   例如美國憲法則定，“美國州和地方政府有著實質上的自主權，只要不違反聯邦憲法和本州有關法律，他們可以自主選擇他們的稅收結構。稅率、稅基和各項收費可以不經過聯邦政府的批準，由各州確定。”德國《基本法》中明確了中央與地方的財政依存關系，德國稅收立法權大部分集中在聯邦，地方政府僅有權決定某些地方性稅種的開征、停征、減免稅優惠政策等。一些較大稅種的開征或停征及其征稅對象、稅收分配都是由聯邦的財政部提出議案，征求各州意見，呈聯邦議會審議確定統一立法。這些出自《基本法》的規定確保了全國稅法和稅制的統一性。   因此德國的分稅制既體現了分權自主管理的聯邦政體特點，又保持了權聯邦范圍內財政管理一定程度上的集中統一。⑤   《日本憲法》為地方公共團體的財政自治提供了依據，憲法第八章地方自治篇第94條規定“地方公共團體有管理財產、處理事務以及執行行政的權能，得在法律范圍內制定條例。”為了確保中央財政的主導地位和在宏觀調控中的重要作用，日本政府間稅收權限劃分實行中央集權制。地方政府在征收《地方稅法》列舉以外的稅種時，必須得到中央政府的許可，否則不得開征；同時對于地方稅稅率中央也給予適當的限制，規定地方政府不能單獨確定稅率，中央政府有權控制稅率的上限，并且還規定標準稅率。⑥   法國從上世紀80年代開始了地方分權的改革，但是在政府間稅權與稅收的劃分方面仍體現著明顯的中央集權特征。在稅權方面，稅收立法權由中央統一行使，征稅權和稅額分配權都由中央政府行使，地方政府在法律規定的權限內對本級政府的稅種享有征收權及適當的稅率調整權、稅收減免權。（市鎮、省和大區議會雖然不能決定本地區地方稅的計稅依據，但是他們有權直接決定本地區地方稅的稅率，只要不超過議會規定稅率的2倍或2．5倍即可）在中央授權范圍內，地方政府可以開征某些稅種。在稅種劃分上，中央與地方實行徹底的分稅制，稅源劃分清楚，中央與地方之間沒有共享稅，在征收管理上也分設兩套征收機構分別征稅。［8］#p#分頁標題#e#   由上文觀之，在法律層面界定稅權是體現地方財政自主性的重要表現。我國稅權也高度集中于中央，地方基本沒有稅收立法權⑦（但今年上海和重慶的房產稅試點應引起關注）。⑧   從我國的稅制結構看共有19個稅種，主體稅種集中于增值稅、消費稅、營業稅和企業與個人所得稅，其他所謂的地方稅種相對占財政收入比重較小，如果參照西方國家財政分權方式的做法，以地方稅收入由地方獨享體現地方財政的自主性（上述國家的稅種一般在40至50個左右），這僅從稅源本身的充足性看也不現實。實際上在現行的稅制結構下我國難以用稅種收入的專屬性來體現地方財政的自主性。如果在我國推行一級政府一級稅權的徹底分權，實際的方案只能是將目前中央的固定收入稅種構造成共享稅，然而如果地方與中央沒有相對獨立的稅種作為財政收入來源也就意味著“分稅制”⑨降格成“分錢制”，這不符合“分稅制”的基本內涵。如果要堅持實現形式上的分稅制，主要應考慮重構我國的稅制體系；另一方面，也可考慮對我們行政區劃進行適當的分化重組，例如壓縮和淡化地一級財政行政單元，甚至是未來增加省級行政區域。但這些考慮都需要一個較長的時間跨度，而目前中國地方財政的困境需要迅速的改觀，由此在財力平衡機制上想辦法或許是相對便捷的選擇，但財力平衡機制也有其局限性。   三、財力平衡機制的現實性與局限性   由于不同國家不同地方的社會經濟發展程度不同，以及中央宏觀調控或政治意圖的考慮，大多數國家在中央與地方政府事權與財權的匹配上往往采取非對稱分權的方式，既然制度設計中地方政府掌控的資源就不足以實現地方財政收支平衡（但地方自主性的財源應當占較大比重），因此需要建立財力平衡機制以補充地方可支配財政資源的不足，不同形式的財政資源轉移制度是常見的形式。   1．國外財力轉移機制的一般模式   例如美國中央財政收入占全國財政收入的比重較高，聯邦向州和地方政府的撥款占聯邦財政總支出的比重在20％左右。轉移支付的形式主要有一般性轉移支付（無條件撥款）和特殊性轉移支付（專項補助），其中絕大部分是專項撥款，即聯邦政府規定資金的用途。與一些國家的均等化體制不同，美國聯邦轉移支付的主要目標是保證各地實際達到一定質量和水準的公共服務，而不僅僅保證各地達到一定的財政收入。通過專項補助可以有效實現聯邦政府的意圖。   美國幾乎所有的轉移支付都是通過立法的形式確定下來，聯邦政府在計算具體撥款額度時，按照國會通過的法案所確定的公式，參照州和地方的人均收入、城市人口規模、稅收征收狀況等因素進行計算確定。德國聯邦對州的轉移支付主要有：（1）稅收共享。   德國幾乎所有的主要稅種都實行聯邦和州共享，這些共享稅約占全國財政收入的2／3；（2）對貧困州設立專門的補充撥款；（3）對某些規模小或擁有重要港口的州實行返還性轉移支付；（4）對有些屬于州和地方事權范圍的重要支出和投資項目撥款；（5）在完成聯邦和州的共同任務時，向州提供財政資助。另外，德國的州際轉移支付獨具特色，主要通過兩種方式實現：（1）增值稅共享。增值稅征收上來后，由州分享的部分中，25％按各州經濟能力分配，75％按各州的人口進行分配，真正體現“均等化”原則；（2）富裕的州直接向貧困的州進行資金橫向轉移。［9］日本財力高度集中于中央。中央政府掌握全國財政收入的三分之二左右，而它的直接支出僅約為全國財政總支出的三分之一。中央財政收入的一半向地方進行轉移支付，日本的轉移支付主要有三種類型：（1）地方交付稅。它的實質是一種稅收分享制度，作為一種均等化轉移支付，由中央直接向兩級地方政府分配。（2）國庫補助金。國庫補助金的撥款項目幾乎覆蓋了所有地方政府的活動，對每種符合條件的地方支出項目，中央政府以規定的每種項目的標準成本為依據，補貼一定的百分比。（3）地方讓與稅。它是中央征收的幾種稅按一定標準讓與地方的稅款。與地方交付稅不同的是，它不屬于均等化轉移支付，一般按一定的客觀條件分配，如地方道路讓與稅原則上按道路的長短、面積等標準分配，且中央政府規定資金的用途。法國中央財政對地方財政的補助形式有兩種：一是一般性補助，是不附加條件的財力轉移，可由地方政府自主安排。這種補助金一般是按市鎮人口的比例進行分配的，人口多的地區得到的補助金就越多。另一種是專項補助金，它是針對地方的專項工程給予的補助，例如地方修建學校、鐵路等公共設施可以得到中央財政的補助。   2．對我國現行財力平衡制度效果不彰的補救———財政管理體制的“補丁化”   1994年分稅制改革后，中國政府間財政關系呈現出非對稱性分權的特征。對非對稱性分權的矯正并不是簡單地走向政府間的對稱性分權，而應通過財力調整機制完善，積極完善財政轉移制度制度，逐步摸索政府間事權的劃分，進而在完善稅制的基礎上合理調整稅權，以最終實現促進公共服務均等化的目標。［10］但結合實踐看，與1994年分稅制改革同步實施的政府財力轉移機制的效果并不理想，“中央財政蒸蒸日上，省級財政喜氣洋洋，市級財政穩穩當當，縣級財政哭爹喊娘，鄉鎮財政精精光光”，［11］這是民間對各級政府財政狀況的描述?；鶎诱鶕碛械呢斄Π殡S其在行政權力層級中的位階而逐漸衰弱。根據筆者的體會，近年來中央財政增收幅度雖然很大，但其可支配的平衡性財力并不像想象中那樣大，其中很大一部分以稅收返還形式交給了地方，在剩余的增加財力中以各種目的存在的一般轉移支付和專項轉移支付也回流給地方，但這些資金的利用效果其實很難判斷，中央財政的收入比重雖然增加了，但實際真正能用來做事的財力同樣很有限，由此應堅持進一步提升中央財政在國民收入格局中的比重，但應當結合財政健全性的原則，整合各項預算外與制度外的收入應是主要方向。   由于財力平衡機制的效果不彰，中央只能重拾行政手段，結合現階段中央的政策意圖是采取為1994年分稅制“打補丁”的辦法為后續改革贏得時間。例如中央在2005年召開的全國農村稅費改革試點工作會議上指出：我國農村稅費改革已進入新的階段，下一步要鞏固農村稅費改革成果，積極穩妥推進以鄉鎮機構、農村義務教育、縣鄉財政體制為主要內容的綜合改革試點；具備條件的地方，可推進“省直管縣”和“鄉財縣管”的改革試點。“鄉財縣管”是作為農村稅費改革的配套措施而提出的，其根本目的在于通過規范鄉鎮財政收支緩解基層財政困難、鞏固農村稅費改革成果。［12］#p#分頁標題#e#   而當縣級財政陷入困境后的辦法也只是“再打補丁”，2009年財政部在《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》，明確提出了省直接管理縣財政改革的總體目標，即2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。然而這條思路的副作用也將逐步顯現，出于財政解困目的隔斷現行基層政府之間的財政關系不利于發揮地級中心城市帶動縣級行政區域實現城鄉一體化發展的戰略。由此財政管理體制上移的方式也注定不能走的更遠，利用外圍制度填補核心制度缺損的辦法終歸是權宜之計。   四、對于紓緩事權、財權與財力困境的一些共識   對于解決中國地方財政出現的困境，圍繞事權、財權與財力機制的互動關系在學界與實務界中形成了以下共識。首先，明確上級對下級、中央對地方政府的財政平衡責任。⑩   其次，繼續探索政府間事權劃分的途徑。在全面清晰劃分政府事權不現實的前提下，可以選擇義務教育、公共衛生和社保等大宗公共產品的作為試點明確政府責任，重點是明確中央和地方的共同責任，明確各自承擔的比重；   第三，進一步完善稅制，建立較為穩定的地方稅源，賦予地方政府可靠的財力。堅持中央加強“兩個比重”的政策，但應更多考慮中央層面實現稅費統一的公共預算完整性改革，而不是在稅收上繼續擠壓地方。   第四，加大轉移支付的力度，提高一般性轉移支付的比重。轉移支付重點保證的應該是各地達到統一要求的最低基本公共服務水平，而非財力均等化。   第五，地方財政支出的規范化和制度化。這是地方財政逐步走向公共財政的關鍵前提。然而，啟動上述五個方面的任何改革措施并不容易。   結語   1924年，孫中山在《中國國民黨第一次全國代表大會宣言》中提出，“關于中央及地方之權限，采均權主義。凡事務有全國一致之性質者，劃歸中央，有因地制宜之性質者，劃歸地方。不偏于中央集權制或地方分權制。”［13］然而中央與地方的事權的劃分看似簡單，但實際上相當復雜，絕非憲法幾條規定就能解決問題。目前除了國防、外交、貨幣、度量衡、等顯而易見的事項之外，中央權限范圍并沒有什么定論，即便是聯邦制國家的劃分標準也各不相同。隨著近代工業的發展，越來越廣泛的經濟活動將人民從不同區域乃至國家聯系到一起，因而越來越多的事務需要中央政府的統一規制。無論對于聯邦制國家還是單一制國家，中央和地方的法律關系理論都面臨不斷發展的社會現實的挑戰。［14］但無論從哪個角度思考當下中國之大問題，如何讓權力服膺于民主精神總會在某一刻浮上心頭。