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在21世紀(jì)即將到來之際，我省經(jīng)濟開發(fā)面臨著西部經(jīng)濟大開發(fā)的新機遇和挑戰(zhàn)，而加快改革和經(jīng)濟發(fā)展的步伐，必須有相當(dāng)?shù)呢斄χС郑湄斄姶笈c否關(guān)系重大.因此，本文從財政在青海經(jīng)濟和社會發(fā)展中的作用，分析財政收支的歷史與現(xiàn)狀，剖析當(dāng)前財政中存在的矛盾與問題.提出擴大財源.搞好財政工作的基奉思路與建議。對于增強本省政府宏觀調(diào)控能力，強化全省的z)共財政職能.促進國民經(jīng)濟的持續(xù)、快速健康發(fā)展.實現(xiàn)我省由經(jīng)濟窮省向經(jīng)濟富省跨越，有著十分重要的現(xiàn)實意義。   一、財政在青海經(jīng)濟和社會發(fā)展中的主要作用   財政是以國家為主體的分配活動。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政具有兩大主要職能，一是分配職能，即通常所說的籌集資金和供應(yīng)資金的職能。籌集資金表現(xiàn)為組織收入，國家無償?shù)貐⑴c社會產(chǎn)品和國民收人的分配和再分_配.形成中央和地方的財政收入;二是調(diào)控職能.即調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟活動。財政在參與社會產(chǎn)品分配與再分配的過程中，對社會經(jīng)濟生活進行調(diào)整和控制，包括調(diào)節(jié)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)和社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)及地方收入，以達到經(jīng)濟穩(wěn)步增長的目的。單從財政的籌集收入分配職能來看，財政收入是國家通過一定的形式，把分散在單位和個人的一部分收入集中到國家手中，形成國家集中可用的財政資金.體現(xiàn)著國家與交納者企業(yè)、個人之間的收入分配關(guān)系.因此，財政收入是一定量的貨幣收入，即國家占有的以貨幣表現(xiàn)的一定量的社會產(chǎn)品價值，主要是剩余產(chǎn)品價值。青海的財力強大與否直接關(guān)系到本地區(qū)經(jīng)濟和社會發(fā)展的順利進行，而且關(guān)系到中央政策在本地區(qū)的貫徹和落實，其重要性也是勿庸置疑的。   近年來，理論界和業(yè)務(wù)部門根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟提出建立公共財政問題，公共財政在經(jīng)濟上的體現(xiàn)，就是政府為社會提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。公共財政的職能范圍應(yīng)該是:保證政府機器正常運轉(zhuǎn)的公共開支需要;保證收入公平合理分配;承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施、公益設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)必不可少的投入以優(yōu)化資源配置;調(diào)節(jié)總量和結(jié)構(gòu)以保持社會經(jīng)濟的穩(wěn)定。因此，從支出上看、公共財政的支出范圍應(yīng)該是:國家機器正常運轉(zhuǎn)的支出;社會公共事業(yè)支出;社會保障支出;基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和保證國有經(jīng)濟主導(dǎo)地位的投入;支援農(nóng)業(yè)支出。   財政收入的主體是稅收收入，稅收收入占財政收入的絕大部分。在我省.全部稅收收入分別由國家稅務(wù)機構(gòu)地方稅務(wù)機構(gòu)、財政部門的農(nóng)業(yè)稅收機構(gòu)征收的。財政收入和稅收政策既決定著財政收入及其結(jié)構(gòu).又對各種經(jīng)濟、各行各業(yè)的發(fā)展起著很大的影響作用、因此，財政和稅收既是國家財政收入的組織者.又是經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)節(jié)者。在市場經(jīng)濟條件F，通過稅收政策，既為政府行使國家職能，為全體人民提供公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品組織收入.又通過不同稅種、不同稅率來影響國民經(jīng)濟及其各種產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或者促進其發(fā)展，或者限制其發(fā)展，或者促進有利的一面限制其不利的一面。   財政支出是財政主要工作之一，而財政支出是由財政政策決定的，而財政政策是政府在一定時期內(nèi)，為了實現(xiàn)一定的宏觀經(jīng)濟管理目標(biāo).綜合運用各種財政調(diào)節(jié)手段，對一定的經(jīng)濟總員和結(jié)構(gòu)進行調(diào)節(jié)的方針和措施。在地方財政工作中，財政支出規(guī)模受到財政收入的制約，只能在則政收入總員內(nèi)來安排支出，不能搞赤字預(yù)算，對地方財政來講，主要是合理硫定支出結(jié)構(gòu)。在計劃經(jīng)濟體制下，財政支出強調(diào)經(jīng)擠建設(shè)支出。在市場經(jīng)濟體制下.強調(diào)按公共財政來安排財政支出結(jié)構(gòu)。在不同時期，財政支出結(jié)構(gòu)政策也是不同的，在社會總供給滿足不了社會總需求時，就強調(diào)壓縮消費，擴大投資;在社會總供給超過社會總需求時，就要增加個人消費，壓縮競爭性行業(yè)的投資.財政支出結(jié)構(gòu)政策直接影響經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，影響人民群眾生活水平的提高，影響社會的穩(wěn)定，在當(dāng)前國家財政管理體制還不夠完善和規(guī)范的情況下，我省的財政收支矛盾仍相當(dāng)突出.收不付支比較嚴(yán)重。因此，正確確定支出結(jié)構(gòu)，促進經(jīng)濟發(fā)展，抑制同全國差距的擴大，都是十分重要的.切實把錢花在刀刃上.使財政資金發(fā)揮重大的作用。   二、當(dāng)前青海財政中存在的幾個問題   長期以來，由于我省特殊的政治、經(jīng)濟、自然等方面的因素，中央在全國統(tǒng)一的財政管理體制下.對青海一直采取比較特殊的財政補助方法。這一政策對促進我省經(jīng)濟和財力的增長起到了積極作用。財力的增長有力的支持了經(jīng)濟建設(shè)和各項事業(yè)的發(fā)展。特別是90年代以來，經(jīng)濟取得了令人矚目的成就.國民經(jīng)濟實力大大增強，生產(chǎn)力水平不斷提高，經(jīng)濟的發(fā)展也使財力規(guī)模不斷擴大。   1978年一1998年.我省GDP已由15億元增加到22。億元.平均每年遞增7%。在這20多年中有12個年份的增長速度超過8%。人均GDP由428元增加到4367元。全部財政總收入由1978年7億元增加到1998年的43億元.其中地方一般預(yù)算收入由1978年的3億元增加到2998年的13億元。雖然這20年經(jīng)濟增速低干全國平均水平.但對我們這樣一個總覺小、基礎(chǔ)差、經(jīng)濟條件落后的省份來講.已是不小的發(fā)展和進步。但無庸諱言，當(dāng)前我省財政中也存在不少困難和間題。   間題一:由于財力不足，收支增長緩慢，使青海與全國的差距在拉大。回顧我省經(jīng)濟的發(fā)展.縱向相比成績不小。但橫向相比.我省經(jīng)濟發(fā)展仍處于全國較落后的地位，與全國差距不僅沒有縮小，反而有所擴大。1978年至1998年全國GDP年均增長16.7%，比我省高近9個百分點。在人均GDP方面，1978年全國人均379元.我省為428元，到1998年全國人均6404元.我省為4372元，全國與我省的差距擴大為2037元。特別是我省財政收入占GDP的比重也由1978年45%下降到19.5%。加之青海經(jīng)濟地理位置對發(fā)展經(jīng)濟的制約作用明顯，舫政就很難有突破性的發(fā)展。遠離商市、遠離經(jīng)濟中心和貿(mào)易通遣，屬于邊遠且不易開發(fā)的地區(qū)，資渾的可替代性較大，對市場的影響力小，一些優(yōu)勢資源如水電、鹽化工、石油天然氣、有色金屬等又因為運輸線路過長而抵銷了這種優(yōu)勢。短期內(nèi)由于國家財力有限，大幅度增加投資的可能性較小，同時與我省相鄰的省區(qū)經(jīng)濟也相對落后，輻射作用有限，阻礙了發(fā)展起點本來就不高的我省經(jīng)濟。   問題二:由于財政投資不足，效益不高，導(dǎo)致經(jīng)濟增長緩慢，結(jié)構(gòu)調(diào)整不力。由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局特殊，使得財政收人的增長受到不同程度的制約。#p#分頁標(biāo)題#e#   不同產(chǎn)業(yè)提供財政收人的能力是不同的。統(tǒng)計結(jié)果表明，財政收入的主要來源是第二產(chǎn)業(yè)，即工業(yè)和建筑業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)雖是新興產(chǎn)業(yè)，但實際上交的稅收占工商稅收比重不大，第一產(chǎn)業(yè)一農(nóng)業(yè)是基礎(chǔ)，由于生產(chǎn)率水平低，財政貢獻自然少。我國近年來的稅收政策執(zhí)行的是第一產(chǎn)業(yè)低稅、第三產(chǎn)業(yè)輕稅、第二產(chǎn)業(yè)稅負適中的原則。當(dāng)三大產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)出現(xiàn)變動以及發(fā)展速度出現(xiàn)快慢時，就會直接影響稅收收入的結(jié)構(gòu)和數(shù)量的變動，從而財政收入增長與GDP增長將由此而產(chǎn)生差距。這樣一種產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，嚴(yán)重制約了財政收入的增長，使我省財政增收處于被動的局面。   財政收入的源頭是經(jīng)濟增長.經(jīng)濟增長的源泉是投資。投資活動能否帶來相應(yīng)的財政收入主要取決于投資結(jié)構(gòu)的合理與否.從這個角度說，財政增收應(yīng)是投資計劃安排中一個必須考慮的重要因素.恰恰是這一點過去我們重視不夠。改革開放以來，雖然青海固定資產(chǎn)投資以較快的速度增長.但因為基數(shù)太小，在絕對總量_L增長太少。1998年的全社會固定資產(chǎn)投資雖高達116億元，但僅占全國的0.5%.略高于寧夏和西藏的投資總量。僅相當(dāng)干內(nèi)地省區(qū)一個中等城市的投資規(guī)模。我省的能源、交通等基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)規(guī)模和設(shè)備水平都遠遠落后于全國，規(guī)模經(jīng)濟難以形成，嚴(yán)重制約了財政收入的增長。   支出效益不高。在計劃經(jīng)濟體制下，財政一直充當(dāng)著“大出納”的角色，加上改革后財政本身也有重收入輕支出的傾向，資金使用效益問題在理論和實踐上都沒有得到應(yīng)有的重視。一是效益觀念淡薄.多數(shù)用款單位的注意力都集中在爭資金基數(shù)上.而資金到位后如何提高其使用效益卻沒有得到重視。有的地方和部門只考慮任期內(nèi)的政績，許多項目的上馬屬于短期行為，沒有從長遠、效益的角度加以認真論證.二是缺乏支出管理責(zé)任制度。有些地方和項目，事前可行性研究草率從事，事中限蹤問效不夠，項目驗收走馬觀花.甚至財政資金一撥了之，娜用資金和浪費現(xiàn)象比較嚴(yán)重。   問題三:“速度型”經(jīng)濟增長方式是導(dǎo)致財政收入占GDP比重下降的主因。過去一段時期我省經(jīng)濟發(fā)展中一種根深蒂固的觀念就是所謂的“速度型”經(jīng)濟，其含義就是只要有速度，就會有效益，沒有速度，就沒有效益，以致各級領(lǐng)導(dǎo)，抓經(jīng)濟工作的主要精力都集中在抓速度上，效益被擺放在次要的位置。近幾年我省經(jīng)濟增長速度并不慢，特別是90年代以來，許多年份的經(jīng)濟增長率都在8%以上，有的年份甚至高于全國，一些與效益有關(guān)的財政收入中的主體稅種逐漸萎縮，如企業(yè)收入，1978年全省尚有近l億元，到了1998年只有0.6億元，20年中競有17年企業(yè)收入為負值。企業(yè)收入的萎縮與企業(yè)近幾年經(jīng)濟效益下滑直接相關(guān)。經(jīng)濟效益高意味著少投入、多產(chǎn)出，必然會創(chuàng)造更多剩余價值。而剩余價值越多，財政預(yù)算就越有可能多集中一些財力。經(jīng)濟效益上不去，可供財政分配的部分也就不多.而企業(yè)虧損還要給予補貼，進一步增加了財政困難。   問題四:財政收入主體發(fā)生偏移，財源后勁不足。財政收入的主體是工商稅收，即通過發(fā)展工農(nóng)業(yè)生產(chǎn).搞活流通所得到的收入。近幾年來.我省財政收入的一個潛在危機就是作為財政收入主體的工商稅收，其貢獻越來越小。1985一1998年工商稅收由2.8億元上升到8.4億元，其所占財政總收入的比重由40絨下降到巧%。1994年實行分稅制以后，財政收入主體偏移錯位的現(xiàn)象明顯。增值稅增長也過于緩慢。經(jīng)濟增長對財政收入的貢獻微乎其微。   問題五:財政支出總量不足，制約正常履行職能。改革開放以來，我省的財政支出有了迅速的增長，這對于促進國民經(jīng)濟的發(fā)展，保證政府機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)和各項社會事業(yè)的發(fā)展，起到了決定性的作用，財政總支出1978年為6.8億元，1998年達到44.1億元。然而從我省的財政支出現(xiàn)狀分析，_財政支出增長與國民經(jīng)濟的增長形成反差。首先，財政支出總量不足。從八十年代后期開始，我省地方財政收入僅占全部財政收入的30%左右，中央對青海的定額補助不再遞增10%，使財政收支矛盾愈來愈突出，開始出現(xiàn)財政赤字，到1998年，全省財政赤字達6億元.由于我省的財力規(guī)模較小，在相當(dāng)一部分地縣，存在著黨政機關(guān)、行政事業(yè)單位必需的行政辦公費、公務(wù)費的掛帳，個別甚至連工資發(fā)放都缺乏保證。部分縣把保工資發(fā)放作為財政的“第一職能”，這是一個嚴(yán)重的信號，連工資都保不了，表明財政的支出職能弱化，財政支出總量魔乏，對社會的長期穩(wěn)定也帶來隱患。其次.財政資金損失浪費嚴(yán)重.我省是一個經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，資金不足始終是制約經(jīng)濟發(fā)展的一個重要因素，而當(dāng)前的奢侈和浪費只能加重政府財力不足的矛盾，延緩現(xiàn)代化的進程。第三，財政支出結(jié)構(gòu)明顯呈現(xiàn)“吃飯”財政的特征。統(tǒng)計資料表明，1998年底我省財政僅補助開支、財政預(yù)算撥款供養(yǎng)人員總數(shù)達22萬人。由于財政供養(yǎng)人員的膨脹，財政負擔(dān)越來越重.導(dǎo)致財政支出的大部分被“人頭費”吃掉了，若按現(xiàn)有平均每人每年8000元的個人經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)計算，現(xiàn)有的財政供養(yǎng)人口一年就需要財政供給經(jīng)費近18億元。另外增人增加的財政壓力遠不止這些，還需提供辦公設(shè)施、個人住房、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險等，由此增加的財政負擔(dān)就更為沉重。   問題六:縣級財政十分困難，財政平衡壓力大。縣級經(jīng)濟發(fā)展緩慢.貧困程度嚴(yán)重，縣級財政困難的問題相當(dāng)突出。在全省51個縣級行政單位中，大部分縣都是靠吃補貼來維持的。其原因是縣級經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，收入規(guī)模過小，每年增收數(shù)額小，沒有多少回旋余地。因增支因素過多過大，在壓縮生產(chǎn)性支出后仍無法保證基本支出的需要，這樣長期壓縮生產(chǎn)發(fā)展資金.帶來的后果是經(jīng)濟發(fā)展無后勁，事業(yè)發(fā)展無保障。   上述間題的產(chǎn)生.既有歷史的欠帳，也有新舊體制轉(zhuǎn)軌過程中的適應(yīng)性問題，既有宏觀調(diào)整不到位和調(diào)控手段滯后等因素的影響，也有認識和操作上的原因。要從根本上解決上述問題，還需要依靠市場經(jīng)濟體制改革的深入和經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變，從這個意義上來講，要提高我省經(jīng)濟運行質(zhì)量和財政政策的整體效能還有很長的路要走。   三、搞好我省財政工作的基本思路與建議   #p#分頁標(biāo)題#e# 現(xiàn)實情況表明，我們的過去是成就和差距共存，我們的將來是機遇和挑戰(zhàn)同在.特別是一份希望，即西部地區(qū)大開發(fā)已邁開堅實的步伐。一個信念二貫徹黨的十五大和十五屆四中全會精神，凝聚全省500萬人民的意志和信心.在黨幣決的領(lǐng)導(dǎo)和全力支持下，邁向新世紀(jì)的青海舊經(jīng)踏上了快速發(fā)展的起跑線、一種責(zé)任:實現(xiàn)鄧小平“兩步走”的偉大構(gòu)想，實現(xiàn)西部地區(qū)大井發(fā)的戰(zhàn)略息想，這個光榮的歷史使命已經(jīng)賦予每一個高原兒女，青海騰飛終有時、從振興整個國民經(jīng)濟和財政的高度講，必須重視和強化財政管理;但需要明確，當(dāng)前財政收支管理面臨的一些向題，珍吸到經(jīng)濟和社會生活的方方面面，對一些經(jīng)濟體制改革的間題，要立足長遠，在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)換和社會事業(yè)發(fā)展中逐步解決孟’對我們思想認識和管理工作中不足之處.應(yīng)積極采取措施，盡快加以改進和完善。我們要根據(jù)自已的實際情況、創(chuàng)造出重多的生財之道，聚財之策、用財之方。   1、解放思想，轉(zhuǎn)變理財觀念。我省由于歷史的、地理和體制政策環(huán)境的影響，封閉、保守、依附的特點比較明顯.競爭意識、風(fēng)險意識、時間觀念等現(xiàn)代市場經(jīng)濟觀念淡薄。改革以來雖有很大轉(zhuǎn)變.但思想解放和觀念轉(zhuǎn)變的程度與沿海及內(nèi)地先進省份相差甚遠，求穩(wěn)怕亂，改革的步子慢、力度小.依賴性大.等靠上級文件.很少主動出擊.對國家已有的政策.不能因地制宜地用活用足。因此.必須徹底改變一切束縛我價的陳舊觀念，確立與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的現(xiàn)財觀念。一是投入產(chǎn)出觀。一方面要克服單純“守財”的觀念.不敢大膽用財而錯失良機;另一方面也要破除有錢盡量用的不良思想，要最大限度的增強資金的增值以及時間價值觀念和效益觀念。要提倡少花錢多辦事和多花錢辦大事.有錢早投入早見效才是真正的精打細算。二是“量入為出”和“量出為入’，觀。“量入為出”是強調(diào)量力而行，注重財政收支平衡，處理好“吃飯”和建設(shè)的關(guān)系。“量出為入”的原則.要以實現(xiàn)政府職能的需要為中心來安排財政工作。三是依法理財觀。要加強法制建設(shè)，不斷提高財政管理的法制化程度。   2、發(fā)展青海經(jīng)濟，培植財源，嚴(yán)格把好投資關(guān)，投資增量向財政貢獻度大的產(chǎn)業(yè)、行亞傾斜。一是生產(chǎn)性財政資金的使用飛應(yīng)在財源建設(shè)起到宏觀導(dǎo)向作用，按照料技興青的戰(zhàn)礙思想，加大對骨千企業(yè)的狡資力度。二是對子既特合國家產(chǎn)業(yè)政策，又是地方政府經(jīng)濟發(fā)賡規(guī)知和財源建設(shè)的重點項月應(yīng)于以優(yōu)先扶特;三是財政對有市場楷力和前景的項目的貸款進行貼息，促使企業(yè)產(chǎn)品升級換代，提高產(chǎn)品的競爭力和市場占有率、「增強企業(yè)繳納稅的能力。   3、努力提高經(jīng)濟運行質(zhì)量和企業(yè)經(jīng)濟效益，保證財政增收“唯有源頭活水來”。財政收入的可持續(xù)增長最終依賴于經(jīng)濟運行質(zhì)量的提高和效益的改善。為此，一是要調(diào)整經(jīng)濟發(fā)展思路，要從單純抓速度，一片面追求產(chǎn)值的傳統(tǒng)的思維定式中走出來，‘把經(jīng)濟工作的重點切切實實轉(zhuǎn)移到提高經(jīng)濟效益上。二是從市場需求為導(dǎo)向，進行產(chǎn)亞結(jié)構(gòu)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)資產(chǎn)存量的重組，把經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的落腳點放到增強財政實力上來。蘭是加大科技投入力度，提高產(chǎn)品的科技含量和競爭力李在短缺經(jīng)濟結(jié)束，買方市場形成.知識經(jīng)濟時代即將到來之際，只有加大科技的投入，才能提高經(jīng)濟運行質(zhì)量，搶占市場競爭的“制高點”。   4、財政支出應(yīng)與國家的產(chǎn)業(yè)政策、政府的職能相適應(yīng)。在現(xiàn)代社會，財政就是政府的財政.是政府行政的物質(zhì)基礎(chǔ).是為政府履行其職能服務(wù)的，所以財政的職能取決于政府的職能。其一，政府財政支出政策與信貸政策相配合.應(yīng)起到減輕減緩經(jīng)濟增長波動作用。在目前買方市場形成，有效需求不足，生產(chǎn)不景氣等情況下.采取擴張性財政政策就顯得尤為重要了。通過加大財政投資力度，擴大需求，促進經(jīng)濟增長。正如朱基在《政府工作報告》中所指出的實施積極的財政政策是特定條件卞采取的特定政策。其二，界定政府的職能.財政支出的范圍要與目前的機構(gòu)改革結(jié)合起來。壓縮“吃皇糧”人數(shù).清理預(yù)算外資金，壓縮政府開支.規(guī)范事業(yè)單位財政供給范圍。改變傳統(tǒng)的國家包下來的做法，對能推向市場的要有計劃有步驟的走向市場。   5、推行政府采購制度，節(jié)儉財政支出。政府采購是指政府購買物品和勞務(wù)的行為。其要點是“公開招標(biāo)”、“統(tǒng)一采購”。政府采購不但能以較低的成本取得價廉、質(zhì)優(yōu)的商品和售后服務(wù)，而且還可以避免以往分散采購中的盲目性和重復(fù)浪費，增加政府依法支出中的透明度，減少資金使用的腐敗行為。目前上海、河北等省市都相繼進行了政府采購試點，取得了較好的效果，我省財政狀況欠佳，更應(yīng)積極推行這一政策。