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農業，作為一個廣闊而又特定的經濟產業，在經歷了較長時期的以聯產承包責任制為中心的農村經濟體制改革后，面臨著嚴峻的市場經濟的挑戰。在這場關系農村經濟發展前景和農業地位的重大變革中，財政部門如何轉換職能，調整投入結構，積極參與經濟改革，引導、支持和促進農村經濟由解決溫飽問題的第一次飛躍，步入到商品化、現代化軌道的第二次飛躍，就成為擺在我們面前的一個重要而又深遠的理論課題。當前，財政理論界就財政如何完善農業投入體制問題發表了許多深入的分析與見解。現擇其主要觀點綜述如下。   一、財政投人對農業發展的影響和憊義   正確分析和認識投資體制改革對農業、農村經濟的影響，并采取必要措施完善投資體制，保持農業資金投入正常增長，是促進農業經濟健康發展，提高農民收入與城市食品供應的關鍵所在•對此財政部門主要觀點有以矛幾種:   1.國家財政作為一個政府的職能部門，要體現國家對農業責無旁貸的保護職責，要維護國家對農業產業扶持政策，要保持農業的穩定協調發展，使國民經濟有穩固而堅實的基礎;另一方面，財政要行使政府的調控和管理農業與農村經濟的職能.科學合理配置農業資源，壯大農業財源，實現財政自身效益。因此，為了更好地體現政府對農業的保護和調控，建立和完善財政支農的主體投入職能已成為市場經濟條件下農業發展的客觀需要。   2.農業投入量對農業收入有雙重影響:一是增加產量從而增加收入，二是增加支出從而減少收入。故農業投入的總效應是增加還是減少收入就要看該投入帶來的收入增加是大于還是小于其帶來的成本增加。只有前者大于后者，增加投入才是合理的。不過，在考察農業投入問題時還應注意到，由于農業生產的自然特性，在技術不變時，農業投入的邊際收益遞減。這樣，試圖通過大幅度增加投入來提高農業收入，最終會遇到不可克服的限制。   3.強化國家財政對農業的投入。增加財政支農投資，是促進國民經濟協調發展的重要條件，也是全面落實國家農業政策的必要措施。雖然從短期看，增加支農投資會給財政帶來一定的困難，但從長遠看，支農投資必然會帶動全社會農業投資增加，從而推動整體農業的發展。因為在我國的工業總產值中，以農產品為原料的約占1/3，在商品零售總額中，農民的購買力占60%以上。農業得到進一步發展，就會為工業提供充足、廉價的原料和廣闊的市場，從而推動工業發展，為國家提供穩定、可靠的財源，促進財政收入的增長。因此，適應農業經濟快速發展的需要，增加支農投入勢在必行。   二、農業投人的現狀與問題   十一屆三中全會以來的各項投資體制改革措施為農業發展創造了有利條件，尤其是促進了鄉鎮企業快速發展和農民住房條件改善，在農村產業結構調整和農村社會經濟發展等方面作出了重要貢獻。但是，從總體上講，農業投資體制改革的過程中還存在著一些問題，歸納有以下幾點:第一、我國對農業的資金投入雖然絕對量逐年增加，但相對量總的趨勢是下降的。1978年，國家計劃內對農業的投入占總投入的10.69%，1984年銳減至6.21%，在1993年的投資結構中，農業投資由上年的2.8%下降到2.2腸。同樣地，農民的投入也存在下降趨勢。隨著投資體制的改革，農業作為投資回報率低的產業，如果沒有強有力的政府調控，不調動農民的積極性，對農業的投資還有可能繼續減少。   第二、從投入范圍看，改革開放后，政府投入基本上是在繼承以前范圍的基礎上進行了某些擴充調整。如補貼的增加，對鄉鎮企業和農村專業戶、重點戶的支持等。原有的投入范圍是在舊體制下形成的。在改革后分配關系出現調整、經營體制已經變化的情況下，必然要求對原來以包攬過多為特點的狡入范圍進行適應性調整。實際上，1986年以后增加了用于改善農業生產條件的投入，體現出政府投入范圍在新體制背景下向合理方面變化的趨勢。然而，那種政府大包大攬的計劃觀念至今仍然根深蒂固，表現在對于那些本應由市場調節的生產項目、生產內容，政府還在利用投入手段干預。   第三，資金供需矛盾突出。隨著農村改革的深化，農林牧副漁全面發展，農業社會化服務體系的建設完善，“兩高一優”農業、鄉鎮企業的快速發展，對資金的需求陡然增加。目前我國百業待興，交通、能源、原材料工業等基礎產業仍然十分落后，資金緊張，財政困難成為約束經濟發展的主要瓶頸。在國家財力十分困難的情況下，財政部門不可能一下子拿出大量的資金投入農業，造成財政支援農業領域狹窄、調控手段乏力，不能適應農業財源多層次、多元化發展的需要，以致農業內部各種分配關系扭曲。   第四、農業投入管理機制尚不完善，缺乏約束性。作為農業投入導向的財政資金本來就十分有限，而有的地方由于財政困難造成支農資金指標大量結轉。再者由于財政支援農業沒有完全走上法制軌道，導致投入效益偏低，農業財源流失，農業經濟無規則運行。   第五，政府農業投資存在著明顯的隨意性，是一個不穩定的資金來源。由于各級政府在農業、農村投資中所負責任不明、不具體，對農業、農村投入一般采取“不得已而為之”的態度。農業減產了，食品供應緊張了，黨中央的壓力大了，就相對地增加一點農業支出;遇上豐年，食品供應緊張程度有所緩和，中央壓力小了，就立刻減少農業支出。農業基本建設支出的不穩定性也充分說明了這一點。而且，把農業、農村的支出的主要擔子壓在地方政府肩上(如1981年全國財政農業支出110.2億元，其中地方財政承擔%.7億元，占87.7%，1987年占78.8%)。   三、財政農業投人出現問腸的原因分析   有的同志認為:投入主體缺位是主要原因之一。多年來，在農業投入主體上提倡“農民為主，國家為輔”，目前的情況是，主者落空，輔者模糊。家庭聯產承包經營責任制，在一定程度上保留集體作為投資主體的同時，把幾億農戶也變成了投資主體。表面上看主體多了，但是一方面，農戶經營規模小，不可能成為固定資產、特別是農業固定資產投資的主體;另一方面，集體經濟受到削弱，作為固定資產投資主體的能力和地位下降，農業投入主要主體受到弱化。政府作為農業投人的輔助性主體，具體上負什么職責，尤其是中央、省、地和縣級政府各應負什么職責，不明確，模模糊糊。各級政府的職責模糊，無責任感，無壓力，其結果是起不到輔助性主體作用。#p#分頁標題#e#   單個的小規模經營農戶可以成為農業生產周轉金投入的責任者，但難以成為農業固定資產的投資責任者或投入主體(一般以小規模家庭經營為主的國家里，農業固定資產投入主體主要是政府、農民合作組織等社會性組織)。我們在農業投入主體上強調農民為主是正確的，農民作為農業投入的主要主體責無旁貸。但是單個的農戶承擔這一職責又是不可能的。農民只有組織起來或聯合起來才能成為農業投入主體。在政府作輔助性主體方面，關鍵是要明確各級政府職責。   還有些同志認為:在市場經濟進程中，農業處于極為不利的地位，目前農業面臨的現實矛盾是，在一個工、農、商、運、建、服務業全面發展的經濟格局中，生產手段落后，生產規模小，受自然影響大的必然會處于比較勞動生產率和比較利益的劣勢，而市場機制的調節方向總是引導生產要素的配置從弱質產業轉向優勢產業，這就決定了農業無法同其他產業部門進行平等競爭。農業走向市場經濟，更需要投資保障。然而，重工輕農的價格剪刀差至今沒有明顯縮小，反而有擴大的趨勢，因而農業自身的積累能力受到很大的限制與削弱，內在發展缺少起碼的資金保障，形成了對各級政府和其他產業的高度依賴。近些年來，國家和各級政府對農業投入一直是呈直線下降的趨勢，同時，農業集體用于農業的固定資產投資、鄉鎮企業對農業的投資、農戶對農業的投資也是明顯減少，造成了農業基礎設施的惡化。農業生產后勁不足，直接影響了農業的發展。因此，要保證農業穩定發展，國家和各級地方政府必須扭轉對農業投入逐年下降的趨勢。在價格扭曲的情況下，決不能將比較利益的大小和投資預期收益多少等完全按市場經濟條件下的一般性投資原則來指導和權衡對農業的投入。   四、進一步完善財政農業投人體制的幾種建議   建議之一:認為(1)應結合財政體制改革，盡快明確各級政府農業投入職責，加大中央政府的農業投入力度。在劃分事權時，農業投入職責應作為主要內容，作出明文規定。原則上，農業投資項目宜按工程受益面積所涉及的行政區域情況劃分，跨省區的工程由中央政府負責，省內跨地區的工程由省政府負責，如此類推。同時，要在充實國家財政收入并擴大中央財政收入在國家財政總收入中所占比重的基礎上，加大中央財政的農業、農村投入力度。除此之外，建立中央政府對地方各級政府負責農業投資工程的資金補助制度。(2)充實中國農業發展銀行資金力量。一方面，可考慮將目前各政府主管部門掌握的農業方面有償使用資金統一進去;另一方面，建立其他穩定的資金渠道。(3)建立農民自主的綜合農民合作組織，使其成為既充當農業投入主體又提供投入資金的組織。(4)加快農業投入法制建設。農業投入法制宜按各種資金渠道分別制定法律、法規。   建議之二:認為健全財政支農體系，必須采取下述幾個方面的政策措施:第一，提高財政支農投入總量和增量，確保預算內財政支農支出增長幅度高于經常性財政收入增長幅度;地方財政機動財力絕大部分要用于農業。此外，還要加強農業國有資產營運管理，使長期由財政投入而形成的農業國有資產反復增值，從而達到盤活投入存量，增加投入增量的目的。第二，發揮財政資金導向作用，一方面使農業和農村地區成為資金洼地，讓社會各方面的閑散資金流向農業;另一方面，在農業內部支持發展股份企業，進行產權制度改革試點。第三，完善支農資金的配套投入辦法，通過上級投入下級配套，誘發財政支農支出在上下級間產生聯動效應。第四，盤活財政信用資金，擴大財政支農投資規模。第五，逐步建立鄉鎮融資中心。   建議之三:認為政府作為農業資金的積累投入主體，其本身是具有調節性的。政府主體在整個農業資金積累投入機制運行中起著協調各投入主體行為，從而提高整個機制運行效率的重要作用。改進政府的農業投入行為，首先要適時調整工業與農業的資金分配關系。隨著國家工業化程度的提高和經濟市場化程度的加深，農業為工業提供資金積累的狀況應逐步為工業向農業提供資金的政策所替代。其次，對體制改革過程中形成的比較有效的制度規范和資金籌集、投入形式進行針對性的完善和發展。對于財政支農周轉金制度加以發展，建立規范的專門服務于農業的財政投融資機構。對于農業發展基金，結合財政分配形式和稅制改革，重新調整資金來源。再次，要順應市場經濟條件下各主體職能分工的要求作出制度上的改進，使政府調控范圍、調控對象進一步清晰化。   建議之四、認為就現實條件而言，著重要指出的是:(1)增加中央財政的農業投資。實行分稅制之后，較大幅度地提高了中央財政收入占全國財政收入的比重(由40%提高到55%以上)。中央在財政增量投資結構上應向農業傾斜，其投資方向應主要用于跨區域性的農業基礎設施建設、重要的農業開發項目、重大農業科學基礎研究和農業科技推廣開發項目、重大農業科學基礎研究和農業科技推廣等目前農業投資中的薄弱環節，這對農業的未來發展意義重大。(2)完善中央對地方的農業專項補助金制度。(3)實現農業補貼由消費者向生產者的轉變。這種補貼應包括:一是投入補貼，二是產出補貼，主要是保證價格補貼;三是災害補貼;四是與環境保護有關的補貼。   總之，面對持續多年的農業困境，政府完全可以有更大的作為，特別是要致力于有關政策供給，促進農業的發展。“周雖舊邦，其命惟新”，如果能建設一個強大的農業，那么我們國家的一切事情就真的好辦了。