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受困于同一陷阱:國有糧食企業(yè)與地方財政關系現(xiàn)狀及原因分析   國有糧食企業(yè)是我國經(jīng)濟中一個特殊的部門:它一頭連著農(nóng)民，負責糧食的收購，關系到農(nóng)村糧食生產(chǎn)和農(nóng)民利益的保護;另一頭連著糧食市場，關系到糧食供給和糧價的穩(wěn)定;還一頭連著國家財政和銀行，影響到銀行信貸質(zhì)量和財政收支狀況。由于國有糧食部門在國民經(jīng)濟中的特殊地位和作用，在我國經(jīng)濟體制改革二十年來，它既受計劃經(jīng)濟舊規(guī)則的特殊保護—糧食收購與儲存費用等資金基本上全部由國家銀行信貸提供，糧食購梢價格倒掛的巨額虧損全部由國家財政給予補貼;它同時又受到市場經(jīng)濟洪流的迅猛沖擊—糧價放開、糧食經(jīng)營放開后，它成為市場競爭中受沖擊最大的“受害者”—經(jīng)營效益逐年下降，虧損逐年大幅度上升;它甚至還是新舊徑濟體制轉(zhuǎn)軌過程中最大的管理“真空’，—少數(shù)地方糧食部門鉆國家糧食購銷政策的空子、通過巧立名目混淆政策性虧損和經(jīng)營性虧損等手段，套取巨額的國家銀行信貸資金和國家財政補貼，用于小集團揮霍浪費或興建樓堂館所，致使國有糧食企業(yè)本身和地方財政“雪上加霜。”在新舊經(jīng)濟體制的交互作用下，在扭曲的糧食購銷體制下，國有糧食企業(yè)和國家財政雙雙受困于“體制陷阱”而難以自拔，國家銀行也深受其害。   中央財政用于專儲糧保管費用和利息補貼、中央和地方共同建立風險基金的補助、對糧食企業(yè)老掛帳的利息補貼幾筆財政支出就高達292億元;國有糧食企業(yè)在銀行的虧損掛帳近兩年也以罕見的速度增長，去年底已累計達1200多億元，今年一季度又增加了270億元。國有糧食企業(yè)的嚴重虧損，已經(jīng)與財政和銀行形成了牢牢的資金死結，并危及到銀行和財政資金的正常運轉(zhuǎn)。解開這一資金死結，使國有糧食企業(yè)、國家財政和國家銀行一起走出困境，已經(jīng)是一項不可延緩的改革任務。   在分稅制財政管理體制下，地方財政對于地方經(jīng)濟建設尤其是農(nóng)村經(jīng)濟建設負有不可推卸的責任。但是由于新預算體制和新稅制的著要任務是提高中央財政收人占全國財政收人的比重(分稅制按稅收總額中央與地方6，4分配來設計)，地方財政收人所占份額逐漸縮小是必然的，地方財政會面臨短期的困難也是預料之中的事。1994年，在全國2400多個縣中，有一半以上的縣發(fā)生財政赤字，貴州、青海和新疆赤字縣分別高達76.7%、77.1腸和88.2%，有少數(shù)縣全年的財力還不夠當年的工資性支出。如何振興地方財政仍然是一項既艱巨又長期的任務。振興地方財政無非是在“增收”和“節(jié)支”兩個方面做文章。“增收”主要依靠培植稅源和加強征管，而培植培源又是帶根本性的措施。我國地方財政大量稅源來自農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，絕大多數(shù)農(nóng)民又以種糧為主業(yè)，所以培植農(nóng)村稅源首先應當保護農(nóng)民的種糧積極性。這就要求地方財政要竭力支持糧食系統(tǒng)按市場價敞開收購糧食。在原有糧食購銷體制下，地方財政必然要背負起糧食系統(tǒng)巨額的虧損補貼。但是這一補貼規(guī)模過大而且持續(xù)增大，已經(jīng)嚴重地削弱了地方財政的支農(nóng)能力，這又會影響糧食的生產(chǎn)和有效供給。如果財政對糧食生產(chǎn)的這一重要的經(jīng)濟調(diào)節(jié)不能很好發(fā)揮作用，那么又是財政工作的嚴重失職。由此形成的“悖論”已使地方財政處于兩難境地。   揮動起“多刃劍”，糧食流通體制改革的綜合效應分析與對策建議   (一)徹底改革糧食流通體制是一把“多刃劍”   通過以上對國有糧食企業(yè)和地方財政現(xiàn)狀及其原因的分析，我們看到，國有糧食企業(yè)的經(jīng)營狀況已經(jīng)遠遠超出了它自身的生存與發(fā)展的界限，它關系到糧食生產(chǎn)、農(nóng)民利益、銀行效益和財政收支狀況等一系列重大的經(jīng)濟問題。因此，尋求國有糧食企業(yè)扭虧為盈的辦法和途徑，實際是要尋求到能夠綜合性解決以上多方面問題的一把“多刃劍”。我國糧食流通體制改革方案就是一把鋒利的“多刃劍”，它以國有糧食企業(yè)體制改革為中心環(huán)節(jié)，以保護農(nóng)民種糧積極性、確保國有糧食企業(yè)能夠扭虧為盈、減輕直至完全取消財政對國有糧食企業(yè)的虧損補貼為三大主體目標，既較充分地發(fā)揮了市場機制的作用，又符合中國國情，綜合采用了經(jīng)濟、法律和行政手段進行宏觀指導和控制，充分顯示了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制在糧食購銷體制中貫徹執(zhí)行的強大威力。地方財政振興的希望也在很大程度上寓于這一重大改革之中。   這次糧食流通體制改革的中心環(huán)節(jié)是要使國有糧食企業(yè)真正實現(xiàn)政企分開，使之真正成為自主經(jīng)營、自我發(fā)展的法人實體。舊體制下的國有糧食企業(yè)和其它國有企業(yè)一樣，事實上成為政府的附屬物，是按計劃收購糧食和供應糧食的一個執(zhí)行機關。在改革的過程中，國有糧食企業(yè)的這種地位和性質(zhì)并沒有根本改變。當糧食價格全面放開，允許多種經(jīng)濟形式多種渠道經(jīng)營糧食后，國有糧食企業(yè)受到了前所未有的沖擊:一方面，它必須仍然按計劃收購糧食;另一方面，它又必須與許多個體糧商在銷售市場展開激烈競爭，由于國有糧食企業(yè)經(jīng)營機制不靈，總是在個體糧商的質(zhì)量、價格和服務優(yōu)勢沖擊下敗下陣來。   于是，大量糧食產(chǎn)品積壓，企業(yè)管理費用和利息支出急劇增加，其直接后果是國有糧食企業(yè)連年虧損，負債累累;其間接后果便是財政補貼逐年增加和銀行信貸質(zhì)量下降，風險增加。由于財政補貼負擔過重和銀行信貸資金被長期占用無法償還，國有糧食企業(yè)周轉(zhuǎn)困難，于是農(nóng)民賣糧難成為必然。可見，糧食流通體制問題是關系到糧食生產(chǎn)、農(nóng)戶利益、國有糧食企業(yè)效益、銀行效益和財政收支狀況的關鍵問題，其中心環(huán)節(jié)又是政企不分的國有糧食企業(yè)經(jīng)營體制。因此，只有抓住這一中心環(huán)節(jié)，徹底改革糧食流通體制，才能避免自然風險和人為壟斷對糧食市場的沖擊和操縱，穩(wěn)定糧食市場，從而穩(wěn)定物價總水平和穩(wěn)定人心，穩(wěn)定社會。   (二)糧食流通體制改革的幾項重要對策建議   首先，糧食收購價應通過立法確定基準價格—“成本十平均利潤”或略高于此。這次糧食流通體制改革要求做到“按市場價敞開收購，主渠道掌握糧源，順價銷售”。其總體思路是十分正確的。但是由于農(nóng)產(chǎn)品市場調(diào)節(jié)有其特殊性，農(nóng)產(chǎn)品的需求比較穩(wěn)定，而其供給卻因自然條件容易出現(xiàn)波動;特別是在糧食大豐收的年份，糧食市場價就可能降至其價值以下，甚至低于成本，以致“谷賤傷農(nóng)”，最終影響糧食生產(chǎn)和供給的穩(wěn)定增長。#p#分頁標題#e#   因此政府應當承擔起建立農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食市場穩(wěn)定機制的職責，在特殊情況下對糧食價格形成進行必要的干預。近年國內(nèi)有的學者常拿我國糧價與國際糧食市場價格相比來評判其過高或過低，這是十分有害的。因為:我國是人地矛盾十分尖銳的國家，而且未來30年內(nèi)這一矛盾還有日益尖銳的趨勢。根據(jù)我國的特殊國情，糧食價格是否合理應當主要根據(jù)我國糧食生產(chǎn)和供求狀況及其變化趨勢來決定。為了減少糧食浪費，鼓勵節(jié)約用糧;為了穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，增加農(nóng)民收人，開拓農(nóng)村市場;為了逐步彌補過去長期實行工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”給農(nóng)民造成的巨大損失，中國的糧食價格在嚴重供過于求時其基準價格不得低于“成本+平均利潤，!，在正常情況下應當略高于此。在大災年份或供不應求時應當更高些。另外，根據(jù)馬克思的地租理論，農(nóng)產(chǎn)品價格在“成本+平均利潤”之上也應當還有地租額。所以，實際上“成本+平均利潤”的糧食價格還是違背馬克思的地租理論的，只有高于“成本+平均利潤”的糧食價格才是科學的。由中國特殊國情所決定，中國國內(nèi)糧食價格要經(jīng)常保持高于國標糧食市場價格水平。這樣不但有利于節(jié)約糧食消費和確保國有糧食企業(yè)盈利，以減輕地方財政補貼壓力，增加地方稅收;而且有利于糧食進口，增加糧食供給和調(diào)節(jié)糧食供給品種結構。   其次，要建立合理的糧食儲備體系和吐吞調(diào)節(jié)機制，保護產(chǎn)糧省區(qū)種糧積極性。這次糧食流通體制改革，從根本上改變了中央對糧食問題管理得太多的舊體制，重新劃分了中央與地方在糧食管理上的事權。中央政府今后的宏觀調(diào)控主要在于控制總量平衡，省級政府要對地方糧食生產(chǎn)、收儲、流通全面負責。這就在減輕中央財政負擔的同時，有可能加重產(chǎn)糧大省的財政負擔。有的產(chǎn)糧大省、產(chǎn)糧大縣面對這一壓力，已經(jīng)著手建立大規(guī)模的糧食轉(zhuǎn)化體系，如辦大型酒廠、辦大型的早稻飼加工廠。這種情況出現(xiàn)在人糧矛盾日趨尖銳的中國是非常危險的，是值得高層決策者注意的。因此，中央政府只負責糧食總量控制和調(diào)節(jié)是不夠的，還必須建立一種經(jīng)濟機制以調(diào)節(jié)地區(qū)之間的糧食供求平衡和維護財政負擔的地區(qū)公平。根據(jù)中國人地矛盾人糧矛盾十分尖銳而且日趨尖銳的特殊國情，起碼下面幾項措施是十分必要的:   (1)國家統(tǒng)管的糧食儲備基金應當是糧食調(diào)人省(區(qū))多出，糧食調(diào)出省(區(qū))少出，以鼓勵產(chǎn)糧大省多種糧，種好糧。   (2)要制定糧食正常調(diào)出人制度，糧食調(diào)人省(區(qū))必須承擔相應的糧食儲存任務和儲存成本，以平衡各省(區(qū))的財政負擔。   (3)中央要通過經(jīng)濟杠桿維持糧食調(diào)人省(區(qū))的市場糧價適當高于糧食調(diào)出省(區(qū))的市場糧價，使糧食調(diào)出省區(qū)種糧越多，獲益越多，地方財政越富。   最后，要防止國有糧食企業(yè)體制復歸。這次糧食流通體制改革的一項有力措施是要保證主渠道掌握糧源，禁止個體糧商到農(nóng)村收購糧食。這實際上又使國有糧食企業(yè)重新獲得了糧食壟斷經(jīng)背地位。當國有糧食企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負盈虧的“企業(yè)”后，追求微觀利益最大化這一企業(yè)最高宗旨不可能不左右其經(jīng)營行為，一旦國家宏觀控制和監(jiān)督不力，國有糧食企業(yè)憑借其壟斷地位，或地方政府為了增加地方財政收入指使國有糧食企業(yè)，以壟斷低價收購農(nóng)民糧食，又以壟斷高價在糧食市場上向市民銷育糧食的現(xiàn)象就不可避免地會經(jīng)常發(fā)生。因此，有必要立下法規(guī)，既保障主渠道掌握糧源，又防止國有糧食企業(yè)體制復歸。