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作者：張耀民 單位：銅川市財政局

農村稅費改革以來，農村政治經濟發生了巨大變化，特別是近幾年國家各項惠農政策的出臺和實施，進一步加大了對“三農”的投入力度，通過向城鄉提供均等的基本公共產品及服務、逐步加大基層財政建設，我國縣鄉政府財政困難狀況大大改善。建立完善公共財政，加強財政基礎管理和大力推進基層財政建設，進一步推進財政的科學化、精細化管理，鄉鎮財政作為連接國家與農民、城市與鄉村的重要橋梁，在提供農村公共服務、新農村建設中任務越來越艱巨。但在西部貧困地區，有許多縣鄉政府財政收支矛盾依然尖銳，制約著農村經濟和農民增收、各項事業的發展以及財政自身建設。如何建立適應新形勢發展需要的規范的鄉鎮財政管理體制？如何通過鄉鎮財政體制創新走出困境？筆者結合銅川實際對當前貧困縣鄉鎮財政建設困境進行了一些思考。

一、現行鄉鎮財政管理體制存在問題

銅川市轄一縣三區，其中3個國家級貧困縣（區），1個省級貧困區。目前共有34個鄉鎮，543個行政村，農業人口44.96萬人。近年來全市財政收入雖增長較快，但收支矛盾依然突出。特別是鄉村基層財政，多年來由于財力原因僅能維持低水平運行。筆者認為有效解決鄉鎮財力不足，促進基層財政建設取得實質效果，應著力從事權與財力、財政體制以及制度建設等方面入手對現行鄉鎮財政體制問題進行深入的改革和探索，目前困境主要有以下幾點：

（一）鄉鎮財政無法引起鄉鎮領導足夠重視鄉鎮政府作為群眾利益的直接承辦者，是全面貫徹中省市各級政府一系列惠農政策，落實扶貧濟困方針，促進社會公平正義的中間載體。鄉鎮財政在很大程度上要用有限的財力承擔更多的責任，甚至可以說，直接決定著國家宏觀調控的力度和成效。然而，鄉鎮財政在機構設置、人事制度、行政管理與具體業務分屬鄉鎮和縣（區）管理，有的鄉鎮領導對新形勢下的財政職能不甚了解，認為財政就是領導的會計、出納，隨意調、派、換財政工作人員，使得鄉鎮財政業務骨干人員向系統外流動性較大，嚴重影響了財政整體工作的連續和規范化管理。

（二）鄉鎮事權和財力不對等農村稅費改革后，銅川市的鄉鎮、村幾乎全部依靠上級財政的轉移支付補助維持基本運轉，自身可用財力較少，資金供需矛盾仍然突出。以經濟中等縣、中等鄉的一個中等村為例分析，現階段要保證村級組織正常運轉最低需要4萬元。其中：村干部工資及補助1.46萬元，村級組織辦公費0.6萬元，計劃生育費用0.6萬元，突發性事件支出（主要指防汛抗旱、檢查評比支出）0.3萬元，生產經營支出（主要指為發展生產而發生的各項成本和費用）0.4萬元，其他支出0.64萬元。從目前的實際情況來看，2008年全市543個村的平均收入（含各種轉移支付收入）為2.4萬元，尚有缺口1.6萬元，543個村的缺口總計1303萬元。鄉、村在上級財政的轉移支付資金上經常爭搶，一定程度上也影響到鄉鎮政府的正常工作運轉，更不用說興辦一些農村公益事業。

（三）財政約束軟化，鄉鎮機構膨脹，財政供養壓力劇增目前，銅川市鄉鎮人員普遍超編嚴重，雖經歷次機構改革和多次清理，但始終未能走出“精簡——膨脹——再精簡——再膨脹”的怪圈。其主要原因：一是財政監管“缺位”。鄉鎮一級政府無論鄉鎮規模大小和當地資源狀況如何，都要設置十幾個甚至二十多個部門，增事務增機構，減事務不撤機構，長此以往導致機構和人員極度膨脹，財政缺乏有效的制約；二是鄉鎮政府“越位”。在實施公務員管理制度之前，鄉鎮機關進人沒有規范的約束和有效的監管，在就業形勢艱難的情況下，人員進入的隨意性較大；三是國家政策“錯位”。一方面，國家對大、中專生的硬性招聘安排，對本來過剩的鄉鎮機構人員沒有很好裁減，使原來3-4人就可保證運轉的單位，人員短時期內竟成倍增加；另一方面，復轉軍人安置、民辦教師轉正等增加鄉鎮財政供養，在撒鄉并鎮的改革中，雖然下達了精簡人員的目標，但由于缺少有效的安置辦法，精簡人的工作難上加難，最終還是越減越多。此外，隨著計劃生育政策的深入人心，計生工作已由過去的全體干部一起抓變為專職人員常年抓；還有一些站所業務上劃區縣一級，因此鄉鎮一級形成大量的富余人員，造成人無事干，事無人干。然而，確保機關事業單位人員工資按時足額發放是各級的政治任務，這種極度膨脹的財政供養加劇了收支矛盾。例如銅川市某縣（區）2001－2007年，財政收入年均增長24%，支出卻增長了27%，其中工資性支出增長了1.5倍，財政收入大部分被人頭費吃掉。

（四）債務監管化解機制不健全，貧困地區債務負擔沉重據調查，至2005年底，全市鄉鎮累計負債達到了34503萬元，鄉均負債235萬元；其中共有村級債務24155萬元，平均每村債務近45萬元。此后，進一步增加，巨額債務形成原因復雜。一類是舊債。主要是有的是原鄉、村干部為創政績，以鄉鎮政府或村級組織名義向銀行或個人借貸興辦企業，建設公益事業項目形成的；有的是村集體為“普九”、“兩基”達標而形成的；有的是因鄉鎮機構膨脹，收支缺口較大，為彌補日常開支而舉債形成的；還有的是原基層干部吃喝招待等缺少監管所形成的；有的是墊付稅款、彌補赤字、擔保扣款形成的，絕大部分根本無法回收。二類是新債。財政采取許多的獎勵措施積極促進舊債化解，已取得一些成效。但是，新農村建設又加劇了鄉鎮舉債，主要是農村基礎設施建設舉債，比如，農村道路建設，“村民打底子，政府鋪面子，財政補助為水泥路面15萬元/公里，瀝青路面10萬元/公里”，這在平原地區也許適合，而銅川市的大部分山區路面，這樣的補助標準顯然偏低，造成了大量的資金缺口，鄉鎮政府為了完成任務只有舉債。由于缺少收入來源，因此舊債還未還清，又添新債。加之目前缺少化解不良債務的利好政策和財務支持，許多鄉鎮賬戶多次因此被法院查封，因欠費而被斷電、停電等更是常事。在加大財政風險的同時，也進一步加劇了農村社會的各種矛盾。

（五）鄉鎮財政理財積極性難以提高稅費改革后，鄉鎮政府的自主收入大幅減少，而又缺乏新的財源增長點，村級基本無收入。鄉鎮財政是上級財政給什么錢，花什么錢，對上級財政轉移支付補助依賴性很強。雖然現在人民群眾對政府期望值很高，總希望當地政府能盡可能為其提供更多優質的公共產品和良好的服務，但鄉鎮苦于財力匱乏，往往事與愿違，結果是群眾不滿意，政府自己也不滿意。在促進經濟社會發展上，鄉鎮大多是心有余而力不足，因此，更多的只能是等、靠、要，依靠上級財政部門幫助而發展，事實上，鄉鎮也只有這種辦法，別無他途。在一無區位優勢，二無資源優勢的鄉鎮，發展的難度可想而知。#p#分頁標題#e#

（六）干部隊伍建設問題依然突出一是人員身份復雜。隨著干部人事制度的改革，財政干部的身份出現了雙重性，即一部分是參照公務員管理的原財政所人員，一部分是原經管站合并過來的事業人員，干相同的工作，身份、待遇卻不一樣，成了一個突出的社會問題。二是接受雙重領導。大部分鄉鎮干部在業務上接受財政局領導，在行政上接受鄉鎮政府領導，工作隨意性很大，很多干部反映工作很難干。三是干部缺乏流動。除少數領導干部和業務能力突出的干部外，一般干部根本就沒有機會流動，從上班到退休，永遠在原地踏步，一沒變動工作地方，二沒升遷職務，無活力也無動力，“工作一輩子，反正是科員”，干部無激情，也無熱情，惰性強，工作得過且過。四是人員年齡老化。農村稅費改革、機構精簡、人員分流以后，財政系統干部只出不進，大部分都是上世紀80年代參加工作的干部，年輕人少，業務素質亟待提高。

二、推進鄉鎮財政管理體制改革的思路和措施

鄉鎮財政作為我國財政最基層、最貼近農民的一級財政，擔負著維護農村基層干部及農民切身利益以及鄉村級組織運轉的重要保障職能。要進一步發揮鄉鎮財政就地、就近實施財政職能的優勢，必須盡快建立完善科學的鄉鎮財政管理體制，不僅在于能很好地發揮公共財政職能，及時落實黨的各項強農惠農政策，加快新農村建設；而且對于地方財政發展壯大及科學化、精細化、規范化管理具有重大的現實意義。今后一個時期，加強基層財政建設需進一步推進鄉鎮財政管理體制改革。

（一）建立分類管理的鄉鎮財政管理體制模式體制問題實際上是財權的劃分問題，由于縣鄉間經濟發展的不平衡，經濟條件也千差萬別，鄉財政管理體制不可能實行統一的模式。鄉鎮財政是我國五級財政管理體系中最基層的一級財政，在過去、現在、乃至未來相當長一個時期內，對鞏固基層政權、保證人民群眾安居樂業、促進當地經濟社會發展發揮著十分重要的、無可替代的作用。因此，一是以增強基層公共服務均等化為重點，加大上級財力調控力度。特別要強化省級政府在調節省以下財力分配方面的責任意識，在建立對貧困地區的財政最低支出保障機制時及時完善省以下財力差異調控機制，促進財力向基層傾斜、向貧困地區傾斜。二是以增強基層公共服務均等化為重點，加大對貧困地區的轉移支付補助力度。采取切實措施進一步加大對經濟欠發達革命老區，尤其是中西部貧困地區財力補助力度，支持基礎設施建設，促進區域協調發展。三是以增強基層公共服務均等化為重點，進一步推進省直管縣改革。在逐步簡化財政管理層級，提高資金管理效率的同時，圍繞發展縣域經濟積極探索加快發展直管縣的直管村經濟，激活各個“造血細胞”，增強各鄉村的“造血”功能，加大其對其他鄉鎮的輻射、示范、帶動性。四是以增強基層公共服務均等化為重點，建立不同的鄉鎮財政管理體制。比如，對經濟發達、較發達、稅源豐富地區，實行比較規范的分稅制財政體制，按稅種劃分縣鄉間財政收入和事權，并各自負責本級支出；但對經濟欠發達地區自身財源少，對上級轉移支付依賴性較大的鄉鎮，實行核定收支超收分成、超支不補或給予一定比例補助的體制，確保鄉鎮基本支出需要；對落后地區收入規模小、財力有限、無法保障機構正常運轉的鄉鎮，實行統收統支加激勵的體制，確保鄉鎮機構正常運轉。五是以增強基層公共服務均等化為重點，確保村級組織正常運轉。村級組織肩負基層黨政工作和村民自治的雙重職責，履行一定的公共職能，地方政府對村級經費具有一定的補助責任，要逐步建立健全村級組織運轉經費保障機制。六是以增強基層公共服務均等化為重點，建立健全全國生態示范縣生態補償機制。鼓勵這些地區加強生態保護、公共服務和社會管理。

（二）科學界定鄉鎮的財力與事權在現行分稅制財政體制下，基層缺乏應有的財力，卻承擔了大量的事權責任，這是導致基層財政困難的主要原因之一，因此，要進一步明晰財力與事權劃分，而且必須通過立法、司法、執法和行政等多種手段予以實施。筆者認為，中央和省市縣各級政府對鄉鎮應該享有的財力要予以充分保障，對鄉鎮應承擔的事權予以明確劃分，徹底解決鄉鎮責權利相背離的問題，強化鄉鎮財政的基本職能，促進鄉鎮政權建設、經濟發展與事業進步。從有利于鄉鎮政權建設和民生出發，將適合縣（區）級管理的事權收到縣（區）級，將適合鄉鎮管理的事權劃歸鄉鎮，并匹配相應的財力。具體：一是凡有利于鄉鎮政府職能完善、基層政權建設和工作開展的事權，都應該下放到鄉鎮。二是將適合鄉鎮征收和管理的稅種劃歸鄉鎮，作為其固定的收入來源。鄉鎮財政收支范圍確定后，在體制執行中如遇到事權結構發生變化，應及時劃轉收支基數，調整財力分配關系，實現鄉鎮財權與事權的有效統一。三是凡屬于縣（區）級財政承擔的支出，不得以任何形式轉嫁到鄉鎮。四是對事權未下放但須鄉級協助開展的工作，依據鄉鎮和縣（區）級部門職責劃分及工作量，合理確定經費分配比例，由縣（區）財政局商縣（區）級相關職能部門后，將經費直接撥付給鄉鎮級，實現“財隨事轉”，確保經費及時到位和重點專項工作的順利完成。五是不向鄉鎮特別是農業鄉下達不切實際的經濟指標任務，讓經濟增長順應經濟規律，同時減輕鄉鎮負擔和壓力。六是針對鄉鎮的各種達標升級、檢查評比活動，由相關部門負責安排和提供項目資金。七是縣（區）市政府委托鄉鎮承辦的事務，應足額安排專項經費，不得要求鄉鎮超財力配套資金，增加鄉鎮負擔。

（三）增強財政約束、建立有效的鄉村債務化解的長效機制在合理劃分市縣鄉收入，調動縣鄉政府發展經濟增加收入的積極性的同時，采取可行措施，積極穩妥地解決鄉村債務化解問題。一是對債務進行細化認定，制定化債計劃。鄉鎮債務雖然已進行了清理，但筆者認為至少還要進行細化認定，并制定針對性的化債方案，分期分批逐年化解。并把貧困地區新農村建設中舉債作為國家的欠賬進行化解。二是建立償債準備金，專項用于化債。各鄉鎮除在年度預算中，按照財政收入的一定比例提取償債準備金，專項用于化債外，還可以從行政事業性收入、國有資產收益等非稅收入中安排一定的資金，專項用于化債，有計劃、有步驟逐年償還債務，最終實現對債務的有效化解。三是建立債務化解責任制。把債務化解納入鄉鎮黨政領導政績考核目標責任制，徹底杜絕鄉鎮政府舉債搞建設和形象工程、超前消費現象的發生。上級財政要適當補助鄉鎮化債。爭取中央在政策一致性的前提下，在債務化解的政策、資金方面適當向貧困地區特別是財政困難較大地區傾斜。上級財政對縣鄉財政債務要區別情況，分類處理，共同承擔起化解縣鄉債務的責任。四是堅持量力而行，控制新增債務。鄉鎮在支出安排和建設發展過程中，要堅持量力而行，有多少錢辦多少事，堅決不能舉債搞勞民傷財的政績工程和形象工程。五是建立鄉鎮債務監管機制。對鄉鎮債務化解情況、新增債務情況進行實時監督，并加強督辦，確保鄉鎮債務化解工作落到實處，取得實效，債務風險得到有效化解。同時，制定確保縣鄉財力穩步增長的獎懲機制，對完成財政收入任務和化解鄉鎮債務較好的給予財力性的獎勵，充分調動鄉鎮政府發展經濟和清償債務的積極性。#p#分頁標題#e#

（四）促進鄉鎮財政管理科學化精細化，提高監管在確保鄉鎮預算管理權、資金所有權、使用權以及財務審批權不變情況下，實施“鄉財鄉用縣監管”和“村財民理鄉代管”的管理模式。采取“預算共編、賬戶統設、資金統調、集中收付”為主要內容，遵循“統一政策，分級管理，確保收支平衡；財權與事權相統一；預算管理權不變；調動鄉鎮理財的積極性；保障農村基層政權的正常運轉”五點原則。確保鄉鎮政府履行職能和村級組織正常運轉的需要，促進鄉鎮理財行為的規范化、科學化。當前必須把完善鄉鎮財政職能作為規范管理的重點，結合銅川實際，鄉鎮財政所規范管理后應充分發揮監管九項職能：一是在區縣財政局指導下，負責所在鄉鎮政府預決算的編制、預算執行、預算調整、鄉鎮預算內外資金收支管理、國庫集中支付等工作。二是負責鄉鎮政府預算單位財務集中統一核算與監督。三是負責鄉鎮組織實施的各類專項資金管理。四是負責農村社會保障資金的籌集與管理工作。五是負責“村賬鄉管”村級資金的專戶存儲、核撥和監督管理。六是負責農村基金會的清欠。七是負責鄉鎮國有資產的管理。八是負責退耕還林資金、地膜玉米補貼等各項給農民補貼的核定兌付工作。九是負責耕地占用稅、契稅、煙葉特產稅的征收管理。切實由過去的收支管理向綜合服務型轉變，切實心系農民，為農民和農村提供更直接、更具體、更有效的管理和服務。

（五）進一步改革完善對鄉鎮的財政轉移支付制度要圍繞推進基本公共服務均等化和主體功能區建設，建立統一、規范、透明的財政轉移支付制度，以促進轄區內基本公共服務均等化。每年安排一定的財力從保障性、激勵性和定向性三個方面對鄉鎮實施轉移支付。對當年體制收入未達到鄉鎮級支出基數的鄉鎮，實行基本運轉轉移支付，根據綜合考核財政收入、財政支出、平衡財政收支、化解政府性債務的情況，確定轉移支付額；對公共服務等不定部分實施一般定向性轉移支付；對區域產業布局做出貢獻的實施專項轉移支付。轉移支付采用統一的計算公式，盡力實現財力下移。一是對于上級財政部門增加的轉移支付資金，本級財政增加的可用資金，應盡可能的向鄉鎮傾斜，緩解鄉鎮財力的不足，解決鄉鎮實際困難，支持鄉鎮發展；二是特別要對由于產業規劃布局以及生態建設示范影響鄉鎮經濟發展給予加大傾斜，特別是加大均衡性轉移支付力度，逐步均衡鄉與鄉之間財政的基本保障能力和公共服務的均等化。

（六）創新財政支持經濟發展的方式一是多渠道盤活存量集體資產，增加財政收入。對發展勢頭好和有潛力的集體經濟項目給予積極支持和幫助，使其增強市場的競爭力；二是對經營不善、虧損或倒閉的集體經濟項目，通過破產、兼并、拍賣、租賃、承包等方式，實現集體資產的保值增值；三是充分利用和挖掘集體的荒山、荒坡、荒地等資源的潛力，通過拍賣、租賃、承包、股份合作等形式，搞農業綜合項目的開發；四是發展個體私營經濟，積極引進外資企業，大力培植新的財源。

（七）建立農村公益事業財政投入新機制繼續加大投入力度，完善獎補辦法，積極采取措施，在組織開展好村級公益事業建設一事一議財政獎補試點基礎上，總結試點經驗，擴大試點范圍。建立農民自愿籌資籌勞、政府財政資金引導、社會廣泛參與的村級公益事業建設新機制，大力促進農村公益事業和農村基層民主政治建設。

（八）切實加強鄉鎮精兵簡政的機構建設建立權責一致的鄉鎮機關，逐步減輕財政供養壓力，最大限度地減少鄉鎮行政成本。一是精簡鄉鎮黨政機構。按事設崗，按崗定人，一崗多責。結合鄉鎮實際，合并鄉鎮財政所、農稅所、地稅所、國稅所，設立鄉鎮財稅服務中心，這樣不僅有利于解決鄉鎮管收與管支脫節的問題，增強鄉鎮政府的宏觀調控能力，同時也有利于集中鄉鎮的人力、財力發展農村經濟，促進農村社會和諧。二是調整事業機構設置。對鄉鎮事業單位進行清理、分類，將公益性職能重新整合、綜合設置，經費由財政予以保障；生產經營性業務分離出末，走向市場。從而將鄉鎮現有的職能屬于企業的放給企業，屬于市場的還給市場，屬于社會的交給社會，屬于村組的轉到村組。事業機構職能是辦事機構和服務機構，屬于辦事機構的要盡可能精簡合并，屬于技術服務的事業單位必須逐步走向市場。過去由政府和事業單位主辦的企業，都必須剝離出去，自我發展。三是將財政所上收縣（區）財政局統一管理。銅川市有兩個區將財政所上收區財政局統一管理，取得了一定的成效，有較強的可行示范。財政所上收后不僅有利于縣（區）財政在業務和干部人事上的統一規范管理，便于更好的開展工作。而且財政干部由縣（區）財政局統一調配。使財政干部能夠根據干部的年齡、學歷、能力等綜合情況，在全縣（區）范圍內合理流動，實現老、中、青合理搭配，增強干部活力，提高工作積極性，提高鄉鎮的財政、財務管理水平。四是建立鄉鎮機構編制長效管理機制，嚴控人員編制。建立鄉鎮機構編制的長效管理機制，實行編制實名制管理，對每個鄉鎮逐一核定編制和人員，做到編定到人。各鄉鎮對上級核定的人員編制和入編人員名單進行公布，以公開透明的方式接受群眾監督，嚴格管理編制。從中央到地方堅決清理清退超編、借調和臨時聘用人員，尚未分流的人員與在編在崗人員不能混崗。在實行嚴格控制入口、鄉鎮間互相調劑的基礎上，實行“漸進式”消化辦法，制定具體而又切實可行的短期和中期目標，對分流人員分批逐漸消化，確保在一定時期內完成超編人員的分流任務。

（九）建立和完善各項規章制度，促進鄉鎮財政依法理財結合實際情況不斷建立和完善各項規章制度和業務流程用于指導鄉鎮財政工作實踐。確保建立安全有序、規范的規章制度和業務流程，強化監督管理，進一步規范鄉鎮財政集中支付程序。保障鄉鎮財政各項工作有法可依、有章可循，預算編制、預算調整、決算必須按法定程序報鄉鎮同級人大審查和批準后實施，確保各項改革措施落實到位，能夠為鄉鎮政權運轉提供安全、高效的服務，真正做到依法理財，建立鄉鎮良性發展的長效機制。