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本文作者：張俊 單位：安徽財經大學經濟學院

由于縣域財政是中國式財政關系的基礎，是實施民生政策的中堅，因此，在“十二五”期間，如何重構財政激勵相容機制，提高縣域財政發展質量，具有重要的理論研究價值和政策意義。分稅制改革盡管增強了對各級政府財政收入增長的激勵，卻沒有明確各級政府的民生支出責任和預算約束，在縣域財政自給率不斷降低的情況下，向其他層級政府轉移支出責任以及預算軟化成為縣級政府的一種占優均衡。從當前來看，這種財政激勵機制一定程度上扭曲了縣域財政發展質量，具體來說:

一是財政收入結構不盡合理。縣域財政收入60%以上依賴于增值稅、消費稅、所得稅、營業稅等主體稅種;尤其是欠發達地區財政收入主要來源于少數骨干企業，稅收增量和稅源增長點有限，并且縣域規模企業競爭力不強，受宏觀調控以及企業成本上升等一系列因素的影響，財政增收不確定性加大。

二是對“土地增長主義”財政的依賴。在片面的發展觀和政績觀引致下，縣際之間的低價同質化招商競爭既扭曲了財政資源的配置，又放大了財政機會主義，降低了縣域財政收入的穩定性。

三是縣域財政舉債規模日益擴大。縣域財政年度收支平衡僅是一個應付《預算法》和《擔保法》的表象，縣域財政舉債已是一個不爭的事實。在缺乏有效金融工具的前提下，縣級政府實施積極財政政策只能依托于各類融資平臺舉債，舉債數額巨大，超越當地多年的財政承載力，而且舉債項目缺乏科學論證，多頭舉債，管理混亂，游離于財政監督之外，積聚了縣域財政債務風險。

四是在財政收支矛盾和維持性支出不斷膨脹的情況下，民生性支出和經濟建設性支出難以權衡，財政支出結構優化任重道遠。以上這些問題是“十二五”期間縣域財政發展必須面臨的挑戰。

那么，如何提高縣域財政發展質量，保障和改善民生，進而作為轉變縣域經濟發展方式的根本出發點和落腳點，我們認為以下四方面值得考慮:

第一，服務地方經濟發展，完善縣域財政收入穩定增長機制。必須充分發揮縣域財政的杠桿效應，拓寬社會投資領域和渠道，增強縣域經濟發展的社會合力;整合使用各項財政資金，支持縣域經濟產業升級、結構調整和企業創新，支持以農民市民化為主的中心鎮、衛星鎮建設，培育城鄉統籌發展的新生財源增長點，同時穩步推進稅制改革，壯大地方稅收收入，規范非稅收入和土地出讓收入，使本地稅負與民生保障相聯系，逐步解決縣域財政的“土地增長主義”。

第二，建立“扁平化”的財政層級框架，完善財權與事權相統一的財政體制。提高一般性轉移支付規模和比例，構建縣級政府的稅收努力與財力差異化的調節機制，同時降低專項轉移支付比例，考慮各地不同的財政承受力，規范專項轉移支付的配套辦法，研究制定《政府間財政關系法》、《一般性轉移支付法》，不斷提高轉移支付的透明化、規范化和法制化。建立縣域財政最低支出保障制度，對欠發達地區的財政困難縣實行“托底”。

第三，建立縣域財政支出的績效評價和問責制度，形成需求導向型的民生評價體系，提高財政支出效率，同時構建由公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的政府預算體系，健全所有政府性資金和財政支出運行全過程的監督機制。第四，嚴格縣域財政債務管理，合理控制債務規模，實行政府全口徑債務定期報告制度，建立政府償債準備金和縣域財政債務風險監控體系;可支配財力豐裕的縣級政府逐步試點直接發行地方債，提高縣域財政防范和化解財政風險的能力。