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本文作者：王建偉 單位：南京財經大學財政與稅務學院

一、對我國公共財政實踐的積極評價

1.初步建立了與市場經濟運行體制相適應的公共財政運行模式

2.公共財政理念的實踐指導地位不斷得到鞏固與提高

3.公共財政實踐與改革不斷向縱深發展

4.建立了與市場經濟運行體制相適應的基本稅制架構和體系

5.財政收支的良性運行體系得到不斷完善

6.三農問題、義務教育問題、弱勢群體的保障問題、科技創新與發展問題、環境保護問題、資源開發與節約問題、國家政治經濟的穩定與安全等過去在傳統財政體系中被忽略(或徹底忽略)的問題開始得到各級財政的重視和制度安排。

7.政府職能有了一定程度的轉變,財政收支結構的改變不斷體現出服務型政府的內在要求。

二、公共財政運行中存在的突出問題

1.從財政管理體制與政府架構關系的層面看,存在的問題最為宏觀,有:(1)各層級政府的支出責任始終沒有得到較為清晰地界定各級政府的職責權限在憲法上只有很一般的原則性規定,由此各級政府之間的財政關系以及每級財政支出主體的收支關系缺乏最基本的安排與評判的標準。(2)政府間的財政管理體制不明確1994年分稅制改革以來,省以下財政體制沒有明確,財政體制缺乏規范性和穩定性。不穩定的體制,導致財源利益分配方面邊界不清晰。(3)政府層級過多,市管縣產生的負面影響越來越大由于多層級管理架構的存在,各層級政府的職能定位不清,客觀上強化了行政事務的下壓和財政收支的下壓,層層分解下壓的結果,是基層政權與農村承擔著來自多層上級政府的種種壓力與責任。(4)基層政府缺少穩定的自有財源由于地方政府沒有獨立的稅收立法權,分稅制體制規定的地方稅大多為一些征收難度大,稅源小,種類繁雜的小稅種。許多地方財政靠負債運行。(5)現行轉移支付體系不科學、規范目前,轉移支付項目和形式越來越多,相當多的轉移支付項目難以清晰劃分財力性轉移支付與專項轉移支付界限。

2.從財政收支與結構、預算決策與程序等層面來看,存在的問題有:(1)財政收入增長率很高,但十多年來增長率很高的財政收入依然不能滿足政府龐大的財政支出需要。財政增收的根源是什么?可持續性前景如何?(2)公共支出在財政支出總量中的比重是呈上升趨勢的,但財政的經濟建設與投資性支出的比重依然保持較為穩定的態勢。(3)公共支出結構中的支出項目的序列安排及其結構優化依然問題突出。(4)由權利與壟斷產業引發的收入不公平分配越來越引起老百姓與社會公眾的不滿。(5)預算決策的民主參與、監督不夠。許多政府層級的財政收支繞過法律程序;許多政府收支沒有通過立法程序。預算的透明度、向公眾提供的預算信息只涉及財政收支中最基本的收支項目。公共決策及其程序等許多方面缺乏應有的法律機制,存在太大的自由裁量權。

3.從財稅的經濟調節政策和稅收體系的配置與目標來看,主要問題有:(1)目前經濟活動中越來越突出的靠拼資源,靠污染環境而取得的經濟回報在GDP中的比重不斷上升,但缺乏有效的財稅政策和手段來加以治理。經濟運行的外部成本越來越高。(2)從經濟一體化與國際經濟競爭的情況看,世界各國稅制的發展趨勢是普遍降低直接稅的稅收負擔。而我國目前直接稅方面存在的突出問題是:名義稅收負擔高,卻經常在直接稅政策中采取直接優惠方式,稅收征管中的漏洞也依然很多。直接稅制結構配置不合理。(3)稅收體系中相關稅種配置的整體功能尚有缺失;有些即將出臺的稅種并沒有得到充分研究。(4)主體稅種需要進行完善與改良,以適應經濟發展與結構變化的稅制要求。主要集中于增值稅與所得稅方面。(5)如何從地方經濟發展的角度研究支持區域經濟發展和結構調整的財稅政策并付諸實施。尤其是在地方經濟發展的財政金融政策的戰略結合上基本沒有研究,財政金融的整合不夠。

三、推動公共財政向縱深發展的構想

根據“十一五”期間財政管理體制改革的有關決議和“十一五”時期我國財政發展的主要任務,在堅持全面完善與改革現行財政管理體制的同時,應重點突出過去的財政實踐中沒有較好解決的基本問題。

1.明確各級政府支出責任,并合理進行各級政府的財力調整

長期以來,人們普遍認為各級政府的事權和財權應統一。但從實踐上看,財力分配長期以來的縱向不均衡是客觀存在的。由于中央政府承擔著整個國家管理的需要;維護國家安全與統一的需要;承擔著全國經濟穩定與宏觀調控的需要;維護對全國不同地區、各地均衡發展需要;因此,在財力分配上向中央傾斜與集中是客觀必然的。與此相應,地方層級高的政府,其財力集中的程度也相對高一些。但從財政支出方面來看,根據公共品有效供給的原則看,大部分公共品和服務宜由地方政府提供更有效率。因此地方政府承擔的公共品供給的負擔更多。這就導致了政府間客觀上存在財力分配與支出負擔的不對稱。由于市場經濟下政府公共服務的職能越來越多由地方政府來履行的,因此應更加突出地方政府在提供公共服務的職能和責任方面的地位,并且進行必要的財力調整。這就需要通過進一步完善分稅制和轉移支付制度來達到。而在財政實踐中的重中之重是做好各級政府職責的界定和劃分。要進一步明確各級政府的事權范圍和財政支出職責,將一般性的分工原則具體化。這是正確劃分各級政府事權的前提。應以法律的形式將上述各種事權范圍的具體劃分確定下來。

2.實現全國基本公共服務均等化

全國基本公共服務均等化是指不管全國各地經濟發展水平和條件的差異如何,大體上應保證一國范圍內的國民享受基本均等的公共服務。這是據于過去財政實踐中客觀存在的地區間和城鄉間的公共服務的極大不平等的事實提出的要求;實現全國基本公共服務均等化也是據于我國目前經濟發展水平的現實提出的客觀要求;更是公共財政向服務型財政推進的質的轉變。當前,基本公共服務均等化主要應面向義務教育均等化、基本醫療保障均等化、基本社會保障服務均等化、基本社會生活環境服務均等化等方面。在保障基本范圍的基礎上,不斷提高基本公共服務的數量與質量。

3.進一步完善轉移支付制度

(1)繼續擴大財力性轉移支付規模和均等化轉移支付規模。提高省一級政府在地方財力的均衡分配中的能力。(2)優化轉移支付結構,整合現行專項轉移支付項目,控制專項轉移支付資金規模和方向,建立專項支付的確定、監控和評估的決策與運行體系。(3)改進資金分配和管理方法,加強轉移支付資金監管,提高資金使用效益。#p#分頁標題#e#

4.深化省以下財政管理體制改革

(1)科學合理地調整財政管理體制。實施轉移支付制度的基礎是財政管理體制。必須協調好地方各級政府的分權關系,做到財權和事權相統一。當前一是要逐步推行省管縣財政體制改革,精簡機構,減少中間環節,實行扁平化管理。二是加大對縣級財政的支持力度,滿足縣級政府提供公共服務的需要。(2)進一步完善一般性轉移支付制度。要使各級政府的一般性轉移支付制度成為一個完整的體系,一是應該努力使省以下轉移支付制度與中央對地方的轉移支付制度相銜接。二是要保證各級實施一般性轉移支付制度的主體有足夠財力來進行轉移支付,如果下級實施轉移支付財力不足,應由上級財政進行專門的一般性轉移支付補助后,由下級財政根據情況作為一般性轉移支付資金自主使用。三是建立規范化的省以下一般性轉移支付制度必須總體規劃,確定出各個階段的工作重點和所要達到的目標,尤其對建設落后地區要加強指導。(3)要進一步完善專項轉移支付制度。對于屬于上級委托事項的專項轉移支付資金分配數額,應根據委托事項的直接成本計算確定;無配套條件要求的專項轉移支付資金分配數額,要按照各種保障性公共物品提供水平達到標準時缺口數量和受援地區該項公共物品的單位成本計算得出;有配套條件的專項轉移支付資金分配數額的計算,不僅要測算出受援地區改善公共物品需要提供資金的總量,還要根據受援地區不同的人均財力水平確定有差別的資金配套比例。專項轉移支付要體現出上級政府的政策意圖。同時,要整合專項資金的撥付范圍,并對專項轉移支付項目進行歸并,專項補助范圍大小和比例的高低,也應根據上級政府的財力狀況量力而行。(4)要進一步完善省以下轉移支付的計算方法。運用因素法代替基數法,科學地、準確地核定各級地方政府的標準收入能力與標準支出需求。應在當前基數法加因素法的基礎上,逐步擴大因素法的應用,這一過程實際上包括兩個動態的方面:一是不斷完善因素法所選用的因素;二是不斷充實完善因素法所需基礎數據。(5)要進一步完善以縱向轉移支付為主,橫向轉移支付為輔的轉移支付制度。應充分發揮上級政府的財政調節能力,既要解決縱向之間的不平衡,又要盡量促進各地的協調發展,使下級政府能達到公共支出水平的相對均衡,以保證當地居民生活改善和社會穩定。另一方面,現階段橫向轉移支付并不作為調節各地財力差異的主要手段,也不應對各地所實施的橫向轉移支付做強制性的規定。(6)推動“省管縣”財政體制管理方式改革試點,減少財政管理層次。(7)推進鄉鎮財政體制改革,試行“鄉財鄉用縣監管”。

5.優化財政支出結構

在公共支出的結構上進行優化,突出重點,優化序列;對各項財政支出建立必要的績效考核評估指標體系,尤其是財政的投資性支出范圍與結構的界定、支出量度的確定要有科學的決定機制。

6.繼續深化稅收制度改革

(1)完善增值稅制度,實現增值稅轉型。將現行的生產型增值稅逐步改為消費型增值稅,先允許企業抵扣當年新增固定資產中機器設備投資部分所含的增值稅進項稅金。(2)統一各類企業稅收制度。即統一內外資企業的所得稅、房產稅、土地使用稅、車船使用稅等稅收制度。(3)實行綜合和分類相結合的個人所得稅制度。即建立分類與綜合相結合的征稅模式,將現行稅制中的工薪所得、勞務報酬所得和生產經營所得合并為勞動綜合所得,綜合計征。(4)調整和完善消費稅、資源稅。研究實施燃油稅的前提條件,處理好燃油稅與消費稅對成品油征稅的立法目標與相互之間的聯系。(5)穩步推行物業稅。規范土地出讓收入管理辦法。在規范土地出讓金的前提下,把目前政府的各項收費和房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅等稅種合并為以房地產評估值為征稅依據,在房屋存續期每年繳納的物業稅。(6)降低宏觀稅收負擔,尤其是直接稅的名義稅率。同時嚴格稅收征管,堵塞漏洞,使名義稅率與實際稅率盡可能差異縮小。(7)條件成熟時適時開征環境保護稅、遺產稅等稅種。賦予地方政府適度的稅權。