前言：尋找寫作靈感？中文期刊網用心挑選的縣鄉財政發展阻礙及策略，希望能為您的閱讀和創作帶來靈感，歡迎大家閱讀并分享。

作者：張紅秋 單位：中共三門峽市委黨校

1994年財政體制改革以后,中國地方財政收入快速增長。但與此同時,許多地方縣鄉兩級政府的財政困難卻與日俱增,財政收支矛盾突出,部分縣財政運轉困難,工資欠發普遍化,赤字規模不斷擴大,實際債務負擔沉重,財政風險日益膨脹。總之,基層政權的財政收支矛盾日益尖銳,這種地方財政困難已經危及部分地方的社會穩定和政府權威,任其發展勢必會導致地方財政危機而最終拖曳整個國家財政步入險境。

一、縣鄉財政發展困境的成因

縣鄉財政發展困境的形成應該說是多種因素綜合作用的結果,概括起來包括以下幾個方面:

(一)地方經濟缺乏可持續增長的潛力。由于我國地區經濟發展水平存在較大差距,因此我國的縣鄉經濟按照其經濟類型和經濟發展水平也大體上可以分為三種類型:一是商品經濟較發達的綜合發展型經濟,主要分布于東南沿海地區。二是有某種資源優勢的資源開發型經濟,這種經濟在我國各地均有分布,但所占比重不大。三是以種植、養殖為主的農業型經濟,我國中西部廣大地區的縣鄉經濟多數尚屬于這種形態。從各地財政實力看,凡是縣鄉財政赤字和負債嚴重的地區,大多以農業經濟為主,總體經濟發展水平較低,稅源較為匱乏,在包干體制下無力支持地方公共事業發展需要。因此,解決這些地區的財政發展問題成了新時期一項不容忽視的工作任務。

(二)政府職能轉換滯后于財政職能轉換。一是政府職能轉換的不到位、不徹底,使得政府仍然干了許多不該干的事,增加了地方財政的支出負擔。二是政府機構改革不到位、不徹底,機構膨脹,人浮于事,使得地方財政仍要承擔過重的機關運轉、人頭經費等許多不該支出的項目,并且低效和浪費現象嚴重。三是政府職能履行的不到位、不徹底,該由政府著力推行的諸如事業單位改革等進展緩慢,使得地方政府仍然要承擔許多不合理的負擔,財政支出結構不合理。可以說,目前政府職能轉換滯后已經成為財政職能轉換最大和最難攻關的障礙,而要實現財政職能的轉換,又必須以政府職能轉換為前提。

(三)財政分配關系沒有理順。一是作為規范上下級政府間財力分配關系的分稅制財政管理體制不盡合理,最突出的就是財權與事權不對稱。一方面,地方政府的事權沒有得到有效削減,相反有許多該是上級財政負擔的支出卻轉移給下級,如農村義務教育等。另一方面,隨著上級財政宏觀調控力度的加強和稅制改革的深入,財政收入逐漸被上劃,留給下級的將是些散稅、小稅和增長緩慢的稅種。這種財力的調整,是社會政治經濟穩定發展的必然。但是在地方財力逐漸被上劃的同時,作為體制的對應物,財政轉移支付制度沒有相應的建立起來,弱化了地方財力,形成了地方財政的收支風險。二是財政與各單位的財力分配關系沒有很好的理順。改革開放伊始,受調動單位工作積極性、下放財權的影響,各單位都可以憑借政府的權力參與國民經濟的初次分配和再分配,形成了政府的一個小財政,自收自支。在市場經濟的經濟人利益機制的驅使下,免不了每個單位或多或少的存在著亂收費、亂開支等問題,既擠占了稅基,影響了地方財政收入的征管,也紊亂了社會分配秩序,拉大了國民分配的差距。近兩年,隨著“收繳分離”政策和綜合財政預算的貫徹落實,這種亂收費、亂分配的現象有所收斂,但并沒有取得徹底成效。“三亂”問題在一定程度上還存在。

(四)政府盲目投資造成大量負債,激化收支矛盾。改革開放后,地方政府掌握了區域經濟發展的主導權,基于“現代化攀比”的壓力,在財政投融資運行機制不完善的情況下,縣鄉出于發展經濟、壯大財力的良好愿望,按照政府直接投資辦企業的思路,盲目舉債上項目,興辦各種鄉鎮企業,但由于在人才、信息、技術、管理等方面存在不足及市場變化等原因,造成90年代鄉鎮企業大量虧損或倒閉,為地方政府留下了高額債務。同時,由于現行的干部考核制度過分注重干部的表面政績,忽略了離任審計的制約。同時,鄉鎮達標和“一票否決”活動層出不窮,致使地方領導不顧本地條件大搞“政績工程”、“形象工程”,以至債臺高筑。另外,國家對交通、通訊、能源、廣播電視等基礎設施投資的項目,一般都要求當地財政按一定比例配套資金,項目爭取的越多,匹配的資金也越多。但縣鄉政府有時不考慮本地的配套能力,建設項目多多益善,財政無力承擔時,就向農民集資或利用其他借款,財政負擔轉變成了農民負擔或直接累計為負債。

(五)財政監督管理不到位。一方面財政不能統攬政府收支,大量財政資金游離于財政監督管理范圍之外,滋生了大量腐敗現象;另一方面,基層單位財務管理混亂,尤其在鄉鎮一級,有些鄉鎮政府或財政部門崗位職責不清,沒有合格的會計,財務管理松散,支出缺乏預算約束,多頭審批,隨意性強,致使財政支出低效,風險加大。

二、新時期縣鄉財政改革的指導思想

如何看待縣鄉財政當前的困境及影響,將直接關系到采取什么立場和方式處理問題,進而影響實踐效果。

(一)糾正錯誤認識、樹立正確立場。當前,有些人對縣鄉財政問題有一些錯誤認識,或者認為縣鄉財政的問題只是縣鄉的問題,與己無關;或者認為縣鄉目前存在的問題影響不大,不必大驚小怪;或者將縣鄉存在問題的原因看做是收支矛盾的問題,將原因都歸咎于經濟發展上,認為經濟發展上去了這些問題會自然而然的解決。這三種認識都是錯誤的。首先,縣鄉財政的問題不僅是縣鄉的問題,也是各級政府的問題,是全國的問題,縣鄉財政不好,會在一定程度上動搖政府的行政基礎和能力。其次,如果個別的縣鄉財政出現問題還可以歸咎于地方的努力不夠,那么全國大面積存在縣鄉財政困境就只能證明發展戰略和制度設計需要作一定的調整,因為縣鄉財政的問題不只是收支數量的問題,還涉及到我國農村的發展前景和占人口絕大多數的農民的切身利益,進而關系到我國現代化能否全面實現,小康建設能否順利推進。

(二)站在政府工作的高度認識問題。當前縣鄉財政存在的問題,從其本質上講,反映的是縣鄉政府的困境,是政府之間及政府與社會經濟發展的關系處理出現了失衡,財政只不過是這種矛盾的一個突出表現。因此,處理當前的縣鄉財政問題不能僅僅局限在財政領域,尤其不能局限在舊有的財政思維中,要站在政府的角度分析問題,要從當地社會經濟發展對公共物品需求的角度認識問題,以此找出問題的源頭所在。

(三)用正確的理論指導改革和建設。在當前國家改革發展的關鍵時期,面對縣鄉財政脫困這樣一個錯綜復雜的矛盾體和前所未有的新形勢、新規則,在改革的過程當中,一定要樹立系統的改革發展觀,加強調查研究,全面掌握現實情況,并用科學的理論和方法(如公共財政理論和辯證法)進行分析,以科學的理論規劃改革和指導工作,防止經驗主義和片面思維。尤其在縣鄉這一級,干部的理論修養較為薄弱,傳統思維方式較為頑固,一定要依靠科學的理論做好思想工作,減少改革阻力,并在科學規劃的基礎上指導工作有條不紊的展開。#p#分頁標題#e#

(四)在科學規劃下逐步推進。扭轉縣鄉財政困境是一個系統工程,是各項改革和建設措施的綜合體,這些措施針對的是不同層次的問題,有些是治標的,有些是治本的,有些解決的是共性問題,有些解決的是個性問題。在改革過程中,對這些舉措的地位、作用和相互聯系要有一個客觀的認識。在改革中要科學規劃,系統運作,分步推進,注重實效,不僅要求治標,而且要求治本,不僅要求解決局部問題,而且要求有利于整體矛盾的緩解。同時,要認識到整個問題的解決需要一個過程,需要在治本指導下有原則、有針對性地治標,在循序漸進的治標中逐步治本,不能幻想一蹴而就和單項突破,不能脫離實際盲目推進改革或為改革而改革,造成現有問題的反彈。

(五)既講求科學性又講求改革技巧。縣鄉財政改革是一項復雜而敏感的工作,其中會涉及到很多部門和個人的利益,會遇到這樣那樣的抵制和阻撓,這也是由此項改革的內容和性質決定的。因此,在改革推進過程中,要強調實踐效果,講求改革技巧,科學分析矛盾,找好改革的突破點和時機,掌握改革的主導權。不能認為改革方案正確就一定能得到所有人的有效貫徹,不會走樣。要拋棄機會主義,做好各種準備,不能沽名釣譽,貪大求全。要排除雜念,堅定信心,通過扎扎實實的努力推進各項改革措施有效落實,收到實效。

三、縣鄉財政走出發展困境的對策

(一)科學調整縣鄉財政管理架構。由于我國存在地方行政層次過多和各級政府包攬過多的問題,所以,在經濟不發達,財力不足的條件下,靠簡單的“修補”措施一方面難于將財力在各級政府之間有效配置,同時也存在財力不足與行政機構開支龐大之間的尖銳矛盾,縣鄉財政的困境也就難以有效改觀,所以迫切需要研究和探討政府層次框架調整的新思路,從制度上為減輕社會負擔、繁榮市場經濟創造條件。

(二)進一步明確縣鄉財政職能。首先,要按照公共財政原則,將職能重點調整到增加基礎設施建設和滿足公共基本需要上來,結合不同的政府級次和不同的經濟發展階段的特點,對財政職能進行實事求是的界定和調整,以解決當前財政職能分布中普遍存在的“越位”、“缺位”問題。其次,要將各級政府承擔的職能進行細化,以利于操作和考核。

(三)全面完善地方財政管理體制。1•推進地方分稅制改革。按照財權、事權相統一的原則,合理界定地方各級收支范圍。在地方事權調整方面,應以縣級為重點完善的級次。在縣與上一級政府劃分職能時,公共物品供給職能應盡量下放到縣,由其負責轄區內的事務,以利充分發揮縣級政府處于基礎性地位的有利條件。2•完善轉移支付制度,加大轉移支付力度。首先,要結合當前地方財政事權與財權搭配的失衡狀況,在調整事權財權配置格局的基礎上,加大對基層財政轉移支付的力度,以滿足地方基本公共物品供給需要。其次,要針對當前地方政府轉移支付運作中存在的不足,以科學化、規范化、法制化、公正化、透明化為改革原則逐步對財政轉移支付制度加以完善,用開列標準收支的“因素法”代替現存的“基數法”,選擇適當的轉移支付方式和辦法并加以規范化、法制化。

(四)深化改革,規范財經秩序。1•大力精簡財政供養人口,遏制和削減行政經費的擴張。要結合政府職能調整和機構改革,大力壓縮財政供養人口,改變目前基層政府機構膨脹、人浮于事的局面,減輕財政負擔。2•推行綜合預算。按照財政統攬政府性收支的原則,在縣鄉兩級把各項財政收入、各部門收取的各項行政事業性收費、各項管理費、自籌資金和統籌資金以及其他未納入預算管理的財政性資金統一納入縣鄉綜合預算管理范圍,采取統一支出標準、統一核算口徑、統一安排資金的方法,管好預算內外資金,解決“三權”歸屬問題。3•創新財政支出方式。在縣級財政積極推行集中支付、政府采購、部門預算、零基預算、支出效益“成本考核”等項改革,全面規范財政分配秩序,提高財政支出效率。4•強化預算約束,實現依法理財。完善民主決策制度和程序,預算一旦通過,執行中不經人代會研究同意,不得隨意開增支減收之口,增強預算剛性,維護預算法律效力。

(五)加強管理,緩解收支矛盾。1•強化收入管理。縣鄉政府和財稅部門要全面掌握鄉鎮的稅源情況,將稅源的階段性普查與經常性調查形成制度,增加工作的主動性,逐步降低稅收成本;建立財稅部門聯席會議制度,落實組織收入目標責任制,及時研究解決問題,確保財政收入全面完成和及時入庫;建立稅收征管網絡和護稅組織,防止收入流失。2•嚴格支出管理,確保重點支出。一方面在縣級推行部門預算和零基預算,提高財政支出的規范性和科學性。另一方面,縣鄉財政支出,首先要保證的是國家公教人員工資的全額發放。當年新增財力首先用于個人新增補貼部分的開支和消化工資性欠賬。其次是保證國家機關運轉的最低需要。然后是創造條件逐步增加社會保障、農業、科技、教育、環保等重點支出。3•立足地方實際,明確財政投資范圍,構建全新的地方財政投融資體制,實行民主決策,防止在推進工業化過程中形成新的地方政府欠賬。此外,要轉換鄉鎮目前的“以支定收”觀念,實行“以收定支”。鄉鎮出現赤字與負債的一個重要原因是,有些領導喜好“以支定收”,經常突破經營性收入限制,造成赤字和債務,甚至肆意加重農民負擔。一般來說,基層政府擁有的資源有限、回旋余地不大,因此更應該遵循謹慎財政原則。