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作者：陳加 單位：南京市玄武區財政結算中心
最早關于“街道財政”概念的提出及理論敘述，要追溯到上世紀八十年代初的貴州省貴陽市云巖區，該區在1983年率先建立城市街道財政；此后陜西省西安市、北京市東城區也相繼試點；九十年代后，把街道視為一級準政府、在街道實施區街財政體制的做法，在全國各地迅速鋪開。筆者所在的南京市也在上世紀九十年代開始在街道實行區街財政體制。那么是什么原因創造了街道財政，并給予它如此強大而茂盛的生命力呢？
首先，街道職能的不斷擴展直接推動了街道財政的產生。街道辦事處，在三十多年的改革開放過程中，它的性質、職能和作用發生了巨大變化，客觀上提出了建立街道財政的要求。1954年國務院頒布的《城市街道辦事處組織條例》規定，設立街道辦事處的目的是“為了加強城市的居民工作，密切政府和居民的聯系”；性質是“市轄區、不設區的市的人民委員會的派出機關”；基本任務是“辦理市、市轄區的人民委員會有關居民工作的交辦事項，指導居民委員會工作，反映居民意見和要求”。但隨著城市和街道經濟的快速發展，轄區內工廠、商店、機關、學校、醫院及人口越來越多，街道構成了城市社會中的基層小社會，成為宏觀管理和微觀管理的結合點，居民和單位對城市的綜合管理和社會服務的要求也越來越高。為適應這一變化，街道辦事處逐步由“純民政型”的職能向基層政權的綜合管理和社會服務的職能擴展[1]。街道辦事處事權的不斷擴大，產生了對財權的更多訴求，因此為了實現事權與財權的統一，街道財政應運而生。
第二，街道財政的發展壯大是區域經濟發展的必然要求。改革開放后，經濟得到迅猛發展，各種經濟形式并存，企業無論從數量上還是實力上都發生了質變。城市作為經濟發展的前沿，在交通、信息、資金、人才等方面的獨特優勢，對企業來說非常具有吸引力，成為企業落戶的首選。另一方面，在分稅制改革后，區政府徹底脫離了財政包干體制，參與稅收分成，發展區域經濟、做大財政蛋糕成為區級政府的核心任務。為了調動街道積極性，區政府將以分稅制為核心的財政體制向街道延伸，充分發揮街道貼近一線、熟悉情況、分布廣泛的特點。至此，街道逐步區別于一般的預算單位，它既像預算單位一樣需要編制部門預算，同時又根據財政體制和區政府進行財力分成，具備了作為一級財政的基本屬性。
第三，街道財政的產生是街道資金管理的需要。隨著街道在區域經濟發展中扮演越來越重要的角色，街道財力也在不斷增長。以筆者所在的南京市玄武區為例，1998年實行區街財政體制的第一年，街道財力為690萬元，2010年街道財力達到2.6億元，街道財力年均增長率達35％。街道所掌握的財力，從性質上看屬于財政資金，但是又不同于普通的預算單位通過部門預算管理的財政資金，在財務管理上也應由行政事業單位的財務管理模式轉為街道財政的管理體制。因此，從加強財政資金管理的要求出發，建立街道財政也是符合實際需要的。
二、街道財政的發展變革
街道辦事處職能的演變推動了街道財政的產生，街道財政的每一步發展與街道職能密不可分。結合兩者，街道財政的發展歷程愈加清晰：
（一）上世紀八十年代初~九十年代街道作為區級政府的派出機關，還是單純的民政型服務部門，職能單一，經費有限，中心工作是密切政府與居民的聯系。街道主要依靠區級財政的撥款，“有多少錢、辦多少事”，造成了街道對區級政府的被動依賴，街道只履行對區財政撥付資金的財務管理職能，既沒有組織財政收入的積極性，對支出效益也不關心。因此，這個階段對街道采取的是統收統支的財政管理辦法。
（二）九十年代～分稅制改革以前隨著改革開放的逐步深入，各級政府逐步將工作重心轉移到經濟建設上來，區級政府開始著力做大財政蛋糕。為了調動街道積極性，區政府與街道之間建立了區街財政體制，其指導思想主要概括為：發揮街道深入基層、覆蓋面廣的優勢，全面參與稅源經濟建設，區政府與街道之間進行稅收分成，多收多得。區街財政體制的建立，從根本上扭轉了街道“等靠要”的思想，極大地調動了街道生財、理財、聚財的積極性。
（三）分稅制改革～至今分稅制改革確立了中央與地方的共享稅種，以及中央和地方各自的固定稅種，為區街財政體制的進一步完善奠定了基礎。同時，隨著市場經濟的進一步發展，企業行政隸屬關系逐步被破除，企業在區域之間的流動更加頻繁，街道在稅源建設中服務的對象不再是區辦企業、街道企業以及個體工商戶，而是轄區范圍內的所有企業。街道通過優化投資環境、提升城市建設水平、加強服務質量，大力開展招商引資。因此，這一階段在分稅制和市場經濟的雙重作用下，區街財政體制的作用得以全部發揮。
三、街道財政的現狀
街道財政在街道辦事處職能轉變的同時應運而生，促進了街道事權與財權的統一，區街財政體制則進一步把街道財力與區域經濟關聯在一起，把街道帶入“提高城市管理水平、優化投資環境、增加稅收收入、提高財力加大投入”的良性循環中來，有利于街道職能的進一步發揮。從大環境看，當前經濟發展的聚集效應日益顯現，企業尤其是大企業會本著趨利原則向經濟環境較好的發達地區流動，區域競爭日益激烈。在這種情況下，大部分城區是相當認可街道財政體制在招商引資中所發揮出來的積極效應的，并結合各自情況和特點，設計出各種體制，制定相關激勵辦法，調動街道協稅護稅及發展區域經濟的積極性[2]。另一方面，街道從財政體制中獲得了實惠，促進區域經濟發展的同時提高了自身財力，增強了辦事能力，極大地改善了區域面貌、提高了城市管理水平，加大了對社會救濟、文化體育、居民管理等社會事業發展的投入。但是，街道財政在運行中也暴露出一些問題，需要進一步完善：
一是在財政體制的驅使下，街道為了增強財力過分關注經濟工作，把招商引資、穩固稅源當作核心工作來抓，一定程度上忽略了社會保障、城市管理、社區建設等其他方面的工作。雖然經濟工作很重要，但那只是手段不是目的，如果把工作重心只放在通過街道財政提高財力上，那就是本末倒置了。
二是由于街道之間資源稟賦不同、功能定位有別，不可能每個街道都是一個經濟中心，都是稅源大戶的聚集地。如果完全根據財政體制劃分財力，必然導致街道之間財力不均、發展不平衡，進而影響街道其他方面的發展。#p#分頁標題#e#
三是有關街道財政方面的制度建設還不到位，街道的財政行為還缺乏有效監督。街道的財力逐步增強，一把手手中的權力也在不斷膨脹。盡管街道也實行部門預算管理，但是財力卻和稅收任務掛鉤，財力在滿足部門預算需要之后，便缺乏監督、不受控制。
四、街道財政的發展趨勢
街道財政是建立在把街道視為一級準政權的基礎之上，因此在行政管理體制尚未把街道明確為一級政府的時候，街道財政的存在就必然飽受爭議。雖然關于街道辦事處地位的法律文件———《城市街道辦事處組織條例》已于2009年6月22日廢止，街道辦事處的行政地位尚無定論，但是街道辦事處作為城市管理中不可缺少的一個層面，已得到政府、社會、居民的基本認同，它的發展絕不會戛然而止，而是在做出選擇之后向著更加科學、合理、可持續的方向邁進。既然街道財政伴隨街道職能的轉變而產生，那么它的出路也必定與街道辦事處的職能定位密不可分。從目前街道處于“一級準政權”的尷尬地位來看，街道職能的發展不是成為一級真正的政權，就是成為一個職能部門，那么街道財政的發展路徑也不外乎有兩條：
一是繼續視街道為準政權，并按照“一級政權建立一級財政”的要求，不斷健全街道財政。街道辦事處雖然不是一級政權機構，但是現實中的街道已由單純民政型組織，演變成了集經濟建設、社會治安、城市管理、精神文化、優撫救濟等多種職能于一身的準政權組織。隨著城市經濟建設和社會發展的迅速變化,城市管理的一部分事權逐漸向街道下放和轉移,已成為一種不可逆轉的趨勢。財權將伴隨著事權的轉移而相應下放,這就意味著街道將掌握著日益擴大的財力資源。不僅如此,街道已經成為一個有著自身利益的經濟主體,它正以嶄新的姿態直接參與經濟建設,通過整合轄區資源、優化投資環境等種種靈活的政策手段，吸引越來越多的經濟實體落戶納稅,以壯大其財源,獲得更多可直接支配的財力[3]。因此，在這一路徑選擇上，街道財政建設的宗旨應是：以強化收支管理為核心，以規范街道收支行為為抓手，有力促進街道經濟的健康發展，努力保障街道社區管理和社區服務工作的順利開展，加大轉移支付力度，平衡街道之間發展。
二是精簡街道職能，取消街道財力與稅收掛鉤的內容，嚴格執行部門預算。街道辦事處作為區政府的派出機關，上聯區委、區政府，下接社區居民，介于政府管理和社區自治之間的關鍵地位。長期以來，政府各職能部門習慣于將一些難事、瑣事交給街道，形成“上面千條線，下面一根針”的現象，街道承擔了過多的行政事務，導致管理職能錯位，責權利不統一。因此，應按照“政社分開、政事分開、責權利相統一”的原則精簡街道職能，將政府職能部門的社會公益性工作從行政職能中剝離出來，將街道承擔的行政事業性事務由職能部門歸口收回[4]。與之配套的街道財政管理方式，應取消街道經費與稅收掛鉤的制度，取而代之的是規范的轉移支付制度，嚴格實行部門預算管理，增加社區建設投入，保證街道運轉。在行政管理體制尚未明確街道的一級政權地位、但在實踐中街道卻在履行一級行政組織的各項綜合職能的背景下，街道財政不應被全盤否定，而應深入開展理論研究，以更創新的思維、更務實的態度、更包容的心態去研究街道財政這一全新的現實課題，為城市財政工作開辟新局面，從而推動城市經濟和社會事業的進一步發展。
