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作者：何紅英 單位：西南大學育才學院

古羅馬法學家塞爾蘇斯主張“法是善良和公正的藝術”［4］；美國社會學家羅爾斯也提出，對社會和經濟不平等的安排，應該使這種不平等既符合地位最不利的人的最大利益，又按照公平的、機會均等的條件，使之與所有人的地位和職務聯系在一起［5］。由此，筆者認為，不平等的必要性與正當性決定了我們有必要用法治的形式對其進行調適。所以，我們用“教育公平”來表達對教育法治首要價值的追求更為妥當。教育公平是社會公平的重要基礎，推進教育公平是一項艱巨而復雜的社會系統工程。促進城鄉教育公平是國家發展教育事業的重要方向，教育公平的關鍵是受教育機會的公平，重點在于促進義務教育均衡發展和扶持農村困難群體，根本措施是“以法治促公平”，即以“依法治教”來促進教育的公平。法是最優良的統治者。西方社會法學家龐德提出，法的功能在于調節、調和與調解各種錯雜和沖突的利益，以便使各種利益中大部分或我們文化中最重要的利益得到滿足，而使其他的利益最少的犧牲［6］。因此，法治或許是實現公平最有效的秩序模式。中國目前還處于向法治轉變的進程中，法治建設主要還是一種政府推進型的法治，其前景在很大程度上取決于政府對法治目標和實現步驟的戰略設計和思考，取決于國家對近期行動計劃與長遠目標行動的統籌謀劃和適時合理推進的結果［7］。在中國農村教育改革的歷程中，農村教育的環境與狀況會因時因域而有所變動，農村法治始終是一種不斷完善的實踐。因此，在農村教育法治建設中，唯有將國情與域況、全國法制統一與地方自治立法有機結合起來，才能實現農村教育的可持續性發展。

重慶農村教育法治的現狀

（一）重慶農村教育法治進展與成效重慶市把教育作為城市核心競爭力的第一要素，將農村教育改革作為全市教育城鄉統籌發展的重中之重。2006年，重慶在全國率先償還18億教育欠債，主城九區“普九”欠款的，市政府財政承擔20％，區縣承擔80％，走在了新義務教育法的前面［8］。2006年11月，中共重慶市委二屆十次全委會在《關于構建和諧重慶的決定》中提出“優先發展教育事業，促進教育公平”，確立了“到2020年時把重慶建設成為長江上游的教育中心”這一發展目標。2008年秋季，重慶全面實現了城鄉免費義務教育，惠及全市360萬中、小學生。2008年7月是重慶農村教育發展的轉折點，教育部與重慶簽訂了建設國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區戰略合作協議，重慶自此成為西部地區實行統籌城鄉教育的一塊“試驗田”，全市人均受教育年限由2000年的7．37年上升到2008年的8．6年［9］。到2010年，初中畢業生升入高中階段的比例由1996年的56．16％提高到90％，實現普及高中階段教育；高等教育毛入學率由1997年的8％上升到30％，進入了大眾化階段［10］。在農村教育方面，一方面，重慶進城農民工子女就學問題的解決已頗見成效，接受農民工子女就學的學校已達到623所，接收農民工隨遷子女近259萬人入學，投入230億元建設包括農村寄宿制項目、農村遠程教育在內的教育重大項目［11］；另一方面，重慶通過城鄉學校“百校牽手”、“捆綁發展”、“對口幫扶”等一系列舉措，推進了城鄉教育的均衡發展。2011年5月1日，適應《義務教育法》修改的《重慶市義務教育條例》正式實施，該條例將對重慶市統籌城鄉發展中的教育事業發揮重要的影響。

（二）重慶農村教育法律保障的不足重慶在統籌城鄉教育“試驗田”期間，基本解決了農民子女上學難、農村學生輟學率高以及義務教育完成率低的問題，農村義務教育普及工作成效顯著，在職業教育、民辦教育等教育結構調整方面取得了一定的成績。但是，就重慶農村教育的長足發展而言，尚缺乏立法的充分保障，現有的制度尚不能完全解決農村教育的法治保障問題。1．重慶農村教育法律保障的制度供給不足俄羅斯曾嚴格試行各級政府分擔對各級教育經費保障責任的舉措，但主要因缺乏必要的國家收入分配機制而以失敗告終，后續改革也因欠缺預算機制綜合改革經驗而陷入具體學校和各級教育撥款的兩難之中［12］。我國農村教育經費問題往往體現在撥款之前的財政預算環節和撥款之后的利益分配環節，經費投入存在“心有余而力不足”的難題。在依法治教的全過程中，依法行政是關鍵，執法監督是行政保障，權利救濟是司法保障，他們與教育立法同步運行或者后續支持，都無法取代教育立法環節的基礎性作用。因此，“有法必依”的大前提應該是“有法可依”，重慶農村教育的首要任務在于立法體系的完善。在立法上，重慶地方性教育立法面臨諸多困境。首先，地方沒有一部針對農村教育的專門法規，目前的制度都是普適于城市與農村的概括性規定，“不同情況相同對待”的立法模式難以保證農村弱勢群體的教育公平。據調查資料顯示，農村人口對農村教育單獨立法的需求比較迫切，特別是落后地區的農村對農村教育單獨立法的要求更為強烈。他們認為，需要用法律的形式來規范農村教育中存在的一些普遍性的問題［13］。其次，政策性“意見”、“決定”、“通知”、“方案”的數量與權威遠勝于單薄的法律性“辦法”，政治的威望遠勝于法治的權威。在我國傳統政治法律文化中，教育自誕生之日起就被深深地烙上了國家的政治標簽。臺灣公法學者陳新民認為，指導方針樹立了國家的價值觀，導引立法方向，其政治和道德作用大于法律意義［14］。重慶農村教育的大政方針僅僅停留在政策層面，有待于提升到法治的高度，以法律文本的形式轉化為法律意義上的指導思想或者具體規定。第三，立法層次較低，配套機制不全。比如：《重慶市學生申訴辦法》在性質上屬于地方性政府規章，在位階上處于規范性行政立法的最底層，效力略高于地方政府制定的臨時性非規范性法律文件。同時，該辦法流于空泛，在貌似完備的授權性與義務性法律規定的背后，缺乏監督、制衡的長效機制，缺乏程序性規范對實體性規范的保障。2．重慶農村教育的內涵不足在城鄉比較的視野下，從國內經費投入看，農村小學生占全國小學生總數的75％，但教育經費投入僅占48％，初中教育經費投入農村僅占29％，生均教育經費，城鎮是農村的兩倍多。從師資隊伍看，農村高一個學歷層次的教師，比城市低30個百分點，教師學歷不合格率高達70％之多［15］。由此可見，農村教育不僅輸在了路上，更輸在了起跑線上。重慶農村存在地域性極強的特殊人群，即“留守子女”，與因無錢支付學費的輟學兒童、街道乞食的流浪兒童一起構成了三大農村教育弱勢群體。他們中絕大多數沒有條件繼續完成義務教育階段之后的學習，據教育綜合指數估算方法，在過去的10年里，教育對重慶農村居民人均純收入年平均增長速度的貢獻率為7．045％，其中高等教育的貢獻率為0．54％［16］。因此，民辦教育、職業教育等成為他們改變命運的救命稻草，但重慶市農村職業教育等尚無法構成對農村發展的有效支撐。重慶的農村教育結構體系主要由三大塊構成，即基礎教育、職業教育、成人教育。筆者認為，其中包含繼續教育在內的成人教育領域的復雜程度高、不確定性強，又缺少國外相關的立法經驗，短時間內很難轉化為立法規定。重慶多數農村地區教育結構單一，普通中小學教育發展較快，職業教育和成人教育相對薄弱。2010年7月，重慶市決定把所有就讀職業學校的農村學生自動轉為城市居民，今后10年力爭使200萬農村學生變身“市民”，新增就業崗位將優先接納重慶職校畢業生。但是，農村職業教育狀況仍不容樂觀，全市農村常住勞動力中，接受過專業培訓的勞動力僅為7．3％，職業學校的數量也由2006年的183所減少到2007年的153所，減少了16個百分點，恰恰與農村經濟的加速發展背道而馳［17］。重慶農村職業學校招生數和在校生數占高中階段招生數和在校生數的比例較低，很多地方的農村職業教育處于近乎癱瘓的狀態。#p#分頁標題#e#

促進農村教育法律保障的地方立法和國家立法的完善

（一）促進農村教育地方立法的總體思路立法是一個多元利益群體相互博弈和妥協后做出的制度安排，旨在使不同的利益群體都能夠享有暢通的利益表達。在農村教育法治尚不健全的中國，完善和強化地方立法仍是必然的選擇。首先，立法體系的完善要經歷一個從“政策文件”到“法律文本”、從“統籌法”到“專門法”的漸進與轉變。二戰后，日本經歷了自《學制》《教育令》《學校令》《教育基本法》到《終生學習振興法》的演變，實現了向教育民主化立法時期的轉變。每一次教育改革的浪潮涌過，都會留下清晰的教育立法的浪跡。筆者認為，日本歷次教改的成功經驗中最值得借鑒的一點是：改革之后能夠及時地將改革成果以立法的形式確定下來，以此穩健改革的步伐、強化改革的功效。其次，重慶農村教育立法面臨著兩大課題：第一，我們應該建立什么樣的農村教育法治，其中首先要確定的是農村教育法規調整對象的范圍；第二，我們應該如何建立農村教育法治，其中首先最該解決的是農村教育立法目的與程序性問題。筆者認為，雖然我國的法治基礎與美國相去甚遠，但是，美國在教育立法技術方面的有些做法仍值得我們學習和借鑒：確保立法程序透明度，提高公眾參與度。可以規定聽證會為教育立法的前置程序，確保立法依據的充分與立法內容的科學。

（二）構建促進農村教育法律保障的全國立法重慶地方教育立法已見雛形，但是由于其地方性立法的適用范圍僅僅（也只能）限于重慶，因此，如果不能對城鄉教育群體進行區別對待、特別保護，也就不可能真正突破重慶城鄉教育中的二元結構。筆者認為，在國家層面可制定專門法，如《農村教育基本法》，對農村的特殊情況、特殊問題加以明確和規范。第一，從立法目的看，《農村教育基本法》應當是農村受教育人群權益的保護法，特別針對農村教育的薄弱環節給予農村一定的教育優惠和激勵政策，將農村教育中最普遍的現實問題寫入法律文本，針對性遠勝于全面性，重在發揮法律規范對行為的指引作用；第二，從執法主體看，一定要立足農村、基層民主自治的實情，找到“執法權威”與“便民服務”的最佳切合點，善用“軟行政”、“柔性行政”等執法方式實現國家法與民間法的良性互動。

（三）地方和全國促進農村教育法律保障的立法重點高等教育不是農村教育的長項，農村教育應該回歸“實用化”的本質，注重智力成果向勞動生產力的有效轉化，促進職業教育的發展。1．革新農村教育內容，調整農村教育結構筆者認為，農村教育質量的提高包括三個方面：一是培養優秀人才；二是引進優秀人才；三是留住優秀人才。具體如下：第一，做好初等、中等、高等職業教育和普通教育共同發展，前后銜接。同時，重視農村中高等學歷文化教育，提高農村教育質量；第二，加強農村高中、甚至專業性大學的建設工作，加強城鄉間的校際合作，提高農村師資待遇，引進外來人力資源；第三，通過政策性立法，給予大學生村官一定的優惠待遇，為農村建設提供充足的年輕力量。2．加強職業教育立法，增設職業培訓機構農村職業技術教育的內容應與農業密切相關，其功能在于為農村經濟以及農業的發展提供實用型人才，使農村學生既能打下科學文化的基本功底，又能掌握生產經營的各種技能，從而達成既向高等學校輸送人才，又向廣大農村培養新人的雙向教育目標。2009年，我國《政府工作報告》明確提出了“大力發展職業教育，特別要重點支持農村中等職業教育，逐步實行中等職業教育免費”的要求。重慶已經依托職業院校新建了5個農民工培訓集團，在移民區縣新建或配套改建15個移民就業培訓基地。但是，重慶市完成農村勞動力轉移培訓人次、實用技術培訓人次以及庫區移民培訓人次并未明顯提升，政策扶持的同時尚未將職業培訓事宜提到教育立法的日程上來。目前，我國有關職業教育的規范性文件只有《中華人民共和國職業教育法》（1996年），而當務之急在于建立職業教育培訓的立法保障。因此，筆者認為，在農村教育法律保障中職業教育尤為重要，應通過地方性立法和全國性立法設立農村職業技術培訓機構，提升職業培訓機構的法律地位，同時頒發相應的職業及等級認證，提高社會對職業教育學歷的認同。