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作者：袁同凱 單位：南開大學

所有注冊的學生必須完成小學教育，除了那些已經得到充分照顧卻仍然不能讀書的身體或大腦有缺陷的孩子之外，在14歲之前，他們應該繼續讀書，做到不輟學、不退學。［2］(P269)法令還規定，在小學教育階段學校所有服務都是免費的。近年來，老撾政府開始把教育工作的重點放到了初中義務教育階段。到2015年，老撾將會全面實現小學義務教育，到時候初中教育就會有充裕的生源，因此，政府必須要把教育工作重點轉移到初中教育階段。據老撾政府統計，在初中教育階段，學生入學率由2000年的23%提高到2005年的28%。值得指出的是，女童的入學率明顯提高，在所有教育階段基本實現性別平等。2005年的男女性別平衡指數為1．02，這表明女性的入學率高于男性，而且在高中階段，性別平衡指數會更高。雖然女生的入學率有所提高，但與東南亞其他國家相比，老撾學校教育的整體入學率依舊很低，特別在初中和高中階段。同時，15歲以上女性的識字率在最近十幾年間有了顯著提高，尤其是農村地區女性的識字率大大提高，如1995年她們的識字率為47．9%，2005年提高到了63．2%。盡管如此，與周邊國家相比，老撾全民的識字率依舊比較低，為提高全民的教育水平，老撾政府任重道遠。值得注意的是，老撾不同族群之間的入學率的差距也越來越大:泰－老語族的小學入學率為76%，孟－高棉語族為49%，苗－瑤語族為47%，藏－緬語族為35%。［3］這與教育資源配置尤其是師資力量的分配、各群體所處的地理環境、各族群自身的歷史文化傳統以及他們對學校教育的群體態度等主客觀因素密切關聯。

基礎教育改革的主要舉措和內容

老撾政府出臺了一系列規劃、法令和政策以促進社會經濟發展，其中包括一些重要的基礎教育改革政策。《全民教育法案》(EducationForAll，2003－2015)。為響應2000年的達喀爾宣言(theDakarFrameworkofAction)，2004年12月老撾政府內閣會議通過了《全民教育法案》(theNationalEduca-tionForAllActionPlan)。在這個法案中，一個最重要的舉措就是把普通教育體制由原來的11年制(5+3+3)改為12年制(5+4+3)，在初中階段多加了一個學年，以加強初中階段的知識基礎。［4］作為政府政策與策略框架的一部分，《全民教育法案》中明確規定了基礎教育的范疇，包括學前幼兒教育與發展、小學教育、初中教育、青少年與成人掃盲、殘疾人技藝培訓等;此外還涉及諸如女童教育、艾滋病防御、特困兒童資助等發展項目。［5］需要特別說明的是，2005年3月老撾總理簽署了69號總理令，委托老撾教育部牽頭由其他部委協同共同實施和完成《全民教育法案》確立的目標。同時，還成立了由副總理親自掛帥的全民教育法案規劃委員會。［5］但問題是，老撾政府并沒有設立專門的經費來支持這個規劃項目的具體實施。也就是說，中央政府只是給了政策，項目實施所需的經費則由教育部自己想辦法，或從常規教育發展項目經費中支付。因為沒有經費支持，到目前為止，也沒有任何機構或部門對全民教育法案進行監管和評估。國家教育體制改革戰略(NationalEducationSystemReformStrategy2006－2015)。2006年3月，老撾政府頒發了具有指導性意義的“國家教育體制改革法案”，該法案主要包括以下六方面:(1)國家教育體制改革戰略旨在發展人力資源以滿足國家經濟發展的戰略需求以及與國際接軌的需求。(2)教育改革應該重點改革教育結構。(3)為保證教育持續穩定發展，全社會應該參與到國家教育體制改革戰略中來。(4)國家教育體制改革戰略應該拓寬全民的知識生活，保護民族傳統與文化，弘揚全民團結精神。(5)國家教育體制改革戰略應該拓寬全民接受教育的機會，提高全民素質，改善人民生活條件。(6)國家教育體制改革戰略應該提高教師的社會地位，形成全社會尊師重教的良好風氣。［5］

自老撾實行市場經濟以來，其教育體制明顯地不能適應社會經濟的發展，教師的社會地位和激勵機制還不足以讓教師們全身心地投入到國家的教育事業之中去。國家教育體制改革戰略旨在逐漸改革與完善現有的教育體制，促進經濟發展，進而促進社會的發展和人的發展。在教育改革過程中，老撾教育部認識到老撾的教育體系依舊缺乏能夠指導教育系統協調發展的有效政策與規劃。為了在2015年全面實現《全民教育法案》確立的宏大目標，老撾政府面臨著包括發展高中教育、技術教育、職業教育以及高等教育等一系列新的挑戰。為此，老撾教育部在亞洲開發銀行(AsianDevelopmentBank)的指導下，制定出2020年老撾教育發展綱要，并在亞洲開發銀行的協助下貫徹落實該發展綱要。作為貫徹落實這個發展框架的中介，亞洲開發銀行重點資助基礎教育發展項目，這些項目以教育部門的短期和中期改革為目標，力求實現:增加初中教育的入學機會(如增加和改善學校基礎設施，以滿足初中生入學的需求);提高初中階段的教育質量(如把普通教育體制由原來的11年制(5+3+3)改為12年制(5+4+3)，在初中階段多加了一個學年，以加強和提高初中階段的教育質量;加強教師培訓等);加強中央及地方教育機構的行政與管理能力的培養和建設。［6］提高基礎教育質量是老撾基礎教育改革的核心內容之一。如在“第六個國家社會經濟發展規劃(TheSixthNationalSocioEconomicDevelopmentPlan2006－2010)”中確立教育發展的主要目標之一是，為滿足國家社會經濟的發展，必須大力發展人力資源，消除貧困，全面提高國民教育素質，集中精力抓好平等入學、教育質量以及教育管理等問題，為國家的社會經濟建設培養大批有知識的、高素質的人才。［5］

為此，老撾政府在全面實施小學義務教育政策的同時，著力發展其它階段的學校教育，特別關注少數民族及弱勢群體的學校教育發展，如為少數民族兒童提供更多接受正規教育的機會，有意識地培養少數民族師范生，使他們畢業后回到自己的家鄉擔任小學教師。根據《2005～2006年教育發展計劃實施報告》［7］(P4－5)，少數民族教育發展項目的總體目標，一是擴大少數民族接受教育的機會;二是提高少數民族地區的教育質量;三是繼續推進少數民族地區的掃盲運動，重點對象是那些沒有機會讀書的鄉村婦女;四是提高教學質量，尤其是中學的教學質量;五是繼續在少數民族地區改建和新建小學和中學校舍;六是支持和擴充私立教育，鼓勵更多的人投資創辦私立中學和職業學校;七是繼續完善少數民族地區鄉村教育的監督與管理體制，不斷改善教師的待遇。需要強調的是，目前地方政府，比如壟南塔省政府，在許多方面試圖改善少數民族村寨的學校教育，但從本人調查過的十余所小學看，政府卻沒有向這些學校投入多少教育經費。而像亞洲開發銀行、聯合國教科文組織、聯合國兒童基金會、歐盟等一些國際組織，卻在幫助少數民族村寨籌建新校舍、投資一些教育發展項目和資助少數民族兒童讀書。在本人所訪問過的11所小學中，有6所是由亞洲開發銀行和歐盟資助修建的，而且這些校舍也是Lantan山區最好的校舍。［8］(P55)近年來，雖然老撾的學校教育得到了長足發展，但距老撾《全民教育法案》確立的目標還有相當大的距離。自2002年以來，老撾教育部在世界銀行的幫助下，開始把《全民教育法案》作為一項具有戰略意義的發展規劃實施，［9］同時還出臺了一系列有關教師培訓與教師管理的政策。#p#分頁標題#e#

老撾基礎教育改革中存在的主要問題

在過去十幾年里，盡管困難重重，老撾政府在基礎教育階段還是取得了可喜成績。學生入學率較新政府成立前明顯提高，越來越多的教師得到了一定程度的培訓。但是，由于老撾全國有將近一半以上的小學都不是完小，只開設一、二年級的課程，其中許多小學依舊在以“復式班”的形式上課，而且這些學校的老師大都沒有接受過正規的教師培訓，學生輟學的問題依舊很嚴重。從整體上看，本研究認為老撾基礎教育改革與發展進程中出現或遇到的主要問題有:首先，由于教育行政區域管理的去中心化，省級和區級教育部門在教育發展規劃、預算和管理上缺乏統一性。其次，教育部、省級教育廳和區級教育局分工不明確，管理不規范，缺乏統一指導。其三，也是最重要的，教育資源嚴重缺乏，教職員工薪水太低，而且教育資源區域性差異很大。自從1997年教育經費由原先占國家財政預算的15%銳減到8%之后，［10］老撾教育的整體發展一直都處于一種緩慢發展的狀態。基礎教育經費尤其是周期性經費不足帶來了一系列問題，嚴重地影響到老撾基礎教育改革的進程。雖然有一些國外機構和非政府組織在提供資金和技術幫助老撾發展教育，但國外所提供的資金和技術援助只能解決一些眼前的需求，如資助部分特困學生、修建校舍、提供部分教材和教師用書等，解決不了實質性的問題。

眾所周知，教師的數量和質量是保證教育改革取得良好效果的關鍵性因素。據亞洲開發銀行統計，在1996～1997年，老撾共有教師25718人，其中只有8521人接受過正規培訓。在這些接受過培訓的教師中，有7500人達到“8+3”(即初中畢業+3年教師培訓)的教師資歷要求，有1021人達到“11+1”(即高中畢業+1年教師培訓)的水平，也就是說，有66%以上的老師沒有達到初中畢業水平和接受教師培訓便走上了教師的工作崗位。而且，那些初中畢業并接受過三年教師培訓的或者學歷更高些的老師主要都流向首都萬象，約占70%;而到Bokeo等偏遠省區工作的高資歷教師還不到12%。［11］(P197)

另外，教師的生活條件也比較差，工資待遇比較低，迫使大多數老師從事第二職業，不能安心教學工作，這也是一個比較嚴重的問題。在老撾，許多省區都有拖欠教師工資的現象，有些地方的教師甚至連續幾個月都拿不到工資。如果沒有一支穩定的數量足夠、質量較高、業務素質較好的教師隊伍，任何試圖進行教育改革、促進教育發展、提高教育質量的努力都將化為泡影。老撾政府雖然也認識到了教育改革的成敗關鍵在教師的問題，也采取了一系列的措施增加教師的工資，改善教師的生活待遇和加強教師的培養和素質的提高，但是，教師數量不足、質量不高的狀況仍然沒有得到根本性的轉變。目前，老撾教師的薪水還很低，小學教師的月薪整體上平均不到40美元，其中主要是基本工資，津貼、補助等僅占很小一部分。根據國際標準，教師的薪水至少應占人均GDP的2.5倍，因為與普通工人相比，教師受教育的水平要高得多。［2］(P277)為了鼓勵教師到鄉村尤其是偏遠鄉村教書，老撾政府采取增加津貼和補助等方式，如大多數少數民族地區的教師都能享受到低微的津貼和地區補助，但依舊沒有多少教師愿意到那些偏遠村落去工作。而那些已經在教書的教師，也大都在尋找機會離開。

從下面的案例中我們會清楚地看到老撾教師待遇低、教師不安心工作的問題。NamDeany是一個Lanten人村寨，寨子里設有一個教學點，該教學點共有5個教師，都不是本地人，也都不是Lanten人。據校長反映，雖然當地政府給在山里教書的教師一些生活補助，但他們的收入仍遠遠不夠維持生活。在這里，他們每3個月才能領一次工資，共80美元左右(每個月不到30美元)。單職工的教師家庭，每月可從政府那里領取15000基普(約合1.5美元)的基本生活補助費。因為政府所給的這點生活補助遠遠不夠，村里分給他們一些山地，可以種一些橡膠樹、玉米之類的作物來維持生活。同時，他們也飼養豬、雞等家畜和家禽。據校長夫人(她也是老師)講，5個教師中有4個都不安心在這里工作，只有1個女教師安心留下來，因為她嫁給了當地一個TaiDam(黑傣)男人。他們夫婦已經多次向南塔教育廳及當地政府部門提出調離申請。她說，教師在山區服務的時限通常是3年，但3年后，這里的村長卻不讓他們走。教育廳為了避免給自己找麻煩，把教師能否調出山外的決定權下放到了村里，村長說了算。一般情況下，村長都不會輕易放走已經在本村任教的老師，如果他放走了教師，而空缺又沒有人來頂替，學校就會癱瘓。因此，村長通常都不會自找麻煩。他們是1999年來這里教學的，在這里已經任教7年，但由于沒有人愿意來這里教書，找不到頂替他們的教師，他們只能一直耗在這里，等待調離的時機。

剛來這里的時候，條件很艱苦。當時她們只有一間小茅屋，連吃飯的地方都沒有，只能在床上湊合著吃。后來他們買來材料，村民捐了些木材，才建起了現在這個鐵頂的竹墻小屋。當時，他們倆還都是代課教師，兩個人每月的工資合起來才411000基普(約合40美元)。為了生活，她賣掉了結婚時母親送給她的銀飾。當時村里人口還不多，河里還有不少小魚。他們常去河里捕魚，以補貼生活。由于工資太低，他們想辭去工作。當時種菜也比他們當代課老師掙得多，但如果一旦辭去工作，想再回來當老師就難了，經再三思量，他們最后還是堅持下來。現在情況好多了，每三個月他們兩人可掙170美元，其中包括兩個孩子的生活補貼(每三個月政府給兩個孩子補貼114000基普)和山區教師補貼。現在他們養了9頭豬、6只雞，2只鴨，另外還種了幾畝地的橡膠樹。當地政府為他們提供了樹苗和種植費用，2%的利息，樹長成之后，10年內他們用所產橡膠連本帶息進行償還。

因為他們一直想調回南塔工作，現在沒有再向村里要地種植其他莊稼。如果他們能夠調走，可以把橡膠地轉賣給當地村民。在老撾，拖欠教師薪水可能是教育經費不足最常見的現象之一。教師的薪水應該完全由中央財政預算支付，省級教育廳、區級教育局以及地方教育部門主要負責制定教師薪水預算計劃和管理教師工資發放等工作。小學教師的工資主要由當地教育部門管理和發放。據調查，約有三分之一以上的教育局聲稱政府下撥的教育經費不足以支付教師的工資。［12］拖欠教師工資的最主要原因是地方稅收嚴重不足，在那些窮困省區，情況尤為如此。教學是培養人才最基本最主要的途徑，課程又是教學中的核心因素。課程改革是教育改革的核心，因為課程是教育系統中的核心因素，集中體現著教育的培養目標，反映著教育者的價值取向和社會發展對人才的素質要求，決定著受教育者所形成的知識結構、智能結構和非智力因素的結構，直接控制著所培養人才的規格和質量。［13］(P24)在老撾，普通教育所有階段的課程開發、設計與印刷均由老撾教育科學研究院(theResearchInstituteofEduca-tionalSciences)全權負責。目前，由于人力、財力嚴重不足，基礎教育所需教材和輔導資料嚴重短缺，這也是老撾基礎教育質量低下的一個主要原因。2006年，筆者在老撾北部進行田野實地調查時發現，在所調查過的11所小學中，有半數以上的學生都沒有課本。實際上，在老撾的大多數小學和初中，教材和輔導資料短缺是最常見的問題之一，而且這個問題可能會貫穿于老撾學校教學改革的整個過程。#p#分頁標題#e#

結語與討論

應該特別強調的是，課程和教材輔導材料的研發與人才培養密切相關，這個問題在初中教育階段顯得尤為突出。當然，老撾政府對于實現合格基礎教育的目標，如擴大初中教育規模和相關能力培養需求在資源需求方面也沒有充分的準備。本研究認為，為評估實現合格基礎教育目標的可行性和資源需求，我們應該更加細致和深入地分析基礎教育改革的政治和制度過程。

為確保所有的孩子和教師都能夠平等地享受課程資源，做到每個學生都有教材，每個老師都有教師用書，老撾政府必須改革當下的學校資源供需制度。目前學校的資源供需體制仍屬于計劃供應制，而且，在很大程度上有賴于國外資助課程教材的研發、印刷和發行。相比之下，由市場調控的供需制度會更加有效，這樣學校可以根據需求自主訂購。此外，為更好地發揮需求導向的資源管理體制，應該引入諸如學校自主管理資金和當地社區參與籌資等經費管理機制。此外，還應該采取措施提高學校課程改革實施的效率。老撾的基礎教育改革表明，注重教師職業發展與課程教學方法和教學內容以及學生學業成績評估之間的關聯性，對于有效地實施課程改革至關重要。