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本文作者：陳秋蘋 單位：揚州大學
1“.體制改革”的政策設計
改革開放以來，圍繞教育體制改革出臺了一系列文件，1985年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“教育體制改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才”，基礎教育改革要“實行九年制義務教育，實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則，是發展我國教育事業、改革我國教育體制的基礎一環”。可見，當時教育改革的目標是建立與經濟體制相配套、符合中國國情、適應經濟和社會全面發展要求的教育體制。其中國家和社會把義務教育的經費“包”起來是主要措施。1986年，《義務教育法》出臺，保證適齡兒童入學、制止學生輟學是主要任務。1993年，《中國教育改革和發展綱要》進一步明確基礎教育發展的具體目標是落實《義務教育法》：“在保證必要的教育投入和辦學條件的前提下，基礎教育發展的具體目標是：全國基本普及九年義務教育（包括初中階段的職業技術教育）”。為此，教育體制改革要“采取綜合配套、分步推進的方針，加快步伐，改革包得過多、統得過死的體制，初步建立起與社會主義市場經濟體制和政治體制、科技體制改革相適應的教育新體制”“；逐步建立以政府辦學為主體、社會各界共同辦學的體制”“；在現階段，基礎教育應以地方政府辦學為主；國家對社會團體和公民個人依法辦學，采取積極鼓勵、大力支持、正確引導、加強管理的方針”。
這些政策突出強調：“增加教育投資是落實教育戰略地位的根本措施”；“逐步建立以國家財政撥款為主，輔之以征收用于教育的稅費、收取非義務教育階段學生學雜費、校辦產業收入、社會捐資集資和設立教育基金等多種渠道籌措教育經費的體制”；“確保教育事業優先發展”。1994年，國務院《關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》在“深化教育改革的任務和政策措施”中指出：“加快辦學體制改革，進一步改變政府包攬辦學的狀況，形成政府辦學為主與社會各界參與辦學相結合的新體制”“，基礎教育主要由政府辦學，同時鼓勵企事業單位和其他社會力量按國家的法律和政策多渠道、多形式辦學。有條件的地方，也可實行“民辦公助”、“公辦民助”等形式。至此，“民辦公助”、“公辦民助”的辦學體制改革形式出現于正式文件中。《關于1996年在全國開展治理中小學亂收費工作的實施意見》規定，對落實小學畢業生“免試就近升入初中”有困難的一些大中城市，經省級教育行政部門或地（市）政府嚴格審批，只允許少數義務教育階段公辦學校（含完中初中部，下同）招收“擇校生”，接收“擇校生”的經費收入為國家所有。這樣，“擇校生”及其接收學校主體、收入歸口有了明確的界定。次年，政策又開始調整。
1997年，國家教委《關于當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》提出：義務教育階段公辦學校不得招收“擇校生”和變相“擇校生”，應盡量做到一步到位，對一步到位實在有困難的也須盡快限期到位。社會上有擇校需求的，各地應向民辦學校引導。1998年，《國務院辦公廳轉發教育部關于義務教育階段辦學體制改革試驗工作若干意見的通知》明確指出“：在辦學體制改革試驗過程中，也出現了一些值得注意的傾向和問題，主要表現在：將好的或比較好的學校轉變為“民辦公助”，在義務教育階段高收費；依托辦學水平較高的公辦學校辦“校中校”“、校中民辦班”或“一校兩制”；一些試驗學校仍在較大范圍招生并進行選拔性的文化課考試；一些學校亂收費、亂集資，有的甚至比較嚴重；各地仍然存在著不少薄弱學校，群眾很不滿意，也助長了擇校行為”。2012年，教育部、國家發改委、審計署聯合下發《治理義務教育階段擇校亂收費的八條措施》以“禁止‘占坑班’等亂收費現象”。教育部表示，將力爭用3到5年時間，使義務教育階段擇校亂收費現象得到緩解”。2012年3月，教育部召開直屬機關2012年反腐倡廉任務分工會，會議強調：針對群眾反映強烈的“擇校熱”、改制校“公辦”體制收取“民辦”費用、各種亂辦班和中小學補課收費，以及高校科研經費、校辦企業和學術誠信等問題，教育部將展開綜合治理。在上述政策出臺與調整的過程中，以普及義務教育、提高辦學質量為目標，鼓勵多渠道多形式辦學的“體制改革”在實踐中呈現出一定程度的失序狀況，政策的權威和公信力受到挑戰。
2“.名校辦民校”和“轉制學校”的政策實踐
在“民辦公助”、“公辦民助”政策導向下涌現出“學校的象征性市場化運作”“、公立學校局部運作市場化”“、一校兩制”“、轉制學校”“、股份制學校”、“教育中介組織”、“教育券”等多種“體制改革”形式。[1]其中，“名校辦民校”和“轉制學校”是影響最大的兩種形式。“名校辦民校”的前提是“名校”資源，“名校”聲望多來自于公辦重點中學和區域內的重點小學。調查發現，江蘇地區初中學段的“民辦學校”多來自于從重點中學脫鉤的“初中部”，其政策背景是防止“熱點高中辦初中”和“創國家級示范高中必須要求是獨立高中（江蘇省）”的決策判斷，[2]在四星級高中申報時，初中部一定要分離出來。北京從1996年開始就要求初高中分離，但人大附中等六所學校提出開展教學實驗，探索人才培養的連續性，因此，初高中遲遲沒有分離，“這6所學校成為北京小升初混亂的源頭。”[3]“名校辦民校”成為相關各方最佳的選擇：從政府部門來說，這是“探索辦學體制改革”的舉措；從名校方面來說，有了擇校和收費的許可，學校有一定的經濟收益。相當多編制在“名校”的副校長兼任“民校”校長，這些校長除了保留公辦學校所有的待遇，還有民辦學校一份收入。同時“，民辦學校”的學費快速增長，而且標準不統一。#p#分頁標題#e#
①一開始處于觀望階段的利益各方隨著時間的推移熱情日趨高漲：收費提高，有力地改善了辦學條件，學校有了積極性；教育行政部門則有了改革的政績。如果說早期“名校辦民校”更多是因為“名校”而吸引學生，隨著學校的擴張、更多地招聘教師、以各種獎學金吸引最優秀的小學畢業生，“名校”辦的“民校”成為當地中考成績最好的學校，家長和學生向往民校的熱情不斷高漲。在“名校辦民校”的過程中“，轉制學校”或者“改制學校”同時出現。“改制學校”的本義是“辦學體制改革試點學校”。在“基礎教育主要由政府辦學，有條件的地方，也可實行‘民辦公助’‘、公辦民助’等多種形式辦學”的政策“空隙”中，一批公辦初中以“民辦公助”“、公辦民助”等形式開始進行“改制”。在國家大力提倡社會辦教育的背景下，許多民間資本投入到教育中去。由于雄厚師資力量的注入和大量優質生源的集中，改制學校有相當的優勢。有的改制學校在獲取國家辦學經費的同時，還向家長收取多種費用。在集中優質教育資源的同時，改制學校憑借有利的收費和招生政策，搶走了許多普通中小學的優秀生源，使得區域內、區域間的校際差距越拉越大。
“名校辦民校”主要是公辦學校假借政策資源的逐利行為，“轉制學校”則直接體現教育行政部門的利益追求。他們憑借公共資源（公共政策的資源優勢），進行著一場雖然在龐大的基礎教育中只占很小比例卻影響了整個社會的“改革運動”。國務院發展研究中心“轉型期中國社會的公平問題研究”顯示：在利益受損方面，教育成為首選，高達50.7%的人選擇了教育體制改革。
二、基礎教育市場化政策反思
受教育機會的競爭性和可選擇性在基礎教育領域愈演愈烈之時，其市場化也日益深化，這一過程深受政策和社會環境的影響。
1.市場經濟的攻城略地
基礎教育市場化改革是在經濟體制改革的背景下推進的，但人們不加警惕地接受了“轉制學校”的做法，而沒有深入把握教育市場化的體制依托和社會支撐。美國政治家約翰•喬布和泰利•莫在《政治、市場和美國學校》一書中指出“：市場通過它們自身的特性，能夠培養高效學校所必須擁有的自治……消費者不會有購買低效學校的產品的需要，因此這些學校就會從市場中消失……對學校進行民產管理不可避免會培養官僚作風，而這就會扼殺高效學校所必須擁有的自治。”[4]西方國家的放權和擇校改革既不涉及高收費、創收和營利，也不涉及產權問題，主要是管理權的改革，是以促進競爭、改善教育品質、增加公立學校的吸引力為主要訴求的。同時，西方的教育改革也是建立在對政府與市場的關系、市場在公共產品提供中的缺陷、教育產品本質屬性等充分認識和一系列政策爭辯基礎上的。19世紀末20世紀初美國公共教育體制的建立以及全民對公共教育公共性的追問，都使改革過程有著充分的政策思考和學理支撐。而我國在基礎教育市場化過程中，地方各級政府沒有充分把握基礎教育產品的屬性，放大了基礎教育市場化的經濟理性。應該說，市場化改革并不存在很深的價值鴻溝，卻存在利益的博弈和市場缺陷。在教育市場化過程中，教育的公益性和非營利性未能由政策爭辯得以明晰。
2.基礎教育政策實踐的價值背離
基礎教育的價值在于它不但對人的基本權利的保障具有憲法意義，更主要的是它一直是人類社會追求公平正義和實現人的價值的基本保障。在美國，公立學校是免費的，向所有人開放，沒有宗教色彩。盡管父母可以自費讓孩子就讀私立學校，但半個世紀多以來，美國私立學校學生所占比例一直固定在10-12%。[5]美國公共教育政策強調要“大力宣傳向無知開戰”的理念，設法吸引來自較富裕家庭的孩子到“公立”學校讀書以“將學校作為一個共同的平等相交的場所”、“盡可能讓所有人處于一個公平起點”。然而，我國基礎教育市場化實踐中卻出現種種與基礎教育基本理念相背離的現象。《經濟大省的教育貧困》報告揭示：在“窮國”內部存在一些并不“窮”的省區，這些省區可能已經超越了“發展中國家”而達到了中等發達國家的水平。[6]但這些省區仍存在“教育貧困”，如江蘇省2000-2004年5年間（投入的財政性教育經費）的絕對額分別為167.6億元、179.5億元、211億元、239.4億元和279.7億元，占全省地區生產總值的比重分別只有1.95%、1.89%、1.98%、1.87%和1.80%”，此數據不僅與國家4％的目標相差一半還多，與全國各省平均2.9至3.33％的現實狀況也相差較遠。地方政策設計中對基礎教育價值的偏離，使基礎教育發展面臨困境。
3.社會文化心理的推波助瀾
教育市場化對中國教育社會和整體社會的影響是廣泛而深刻的。由于義務教育階段公辦學校的紛紛“轉制”、“名校辦民校”和民辦學校的大量出現,學校組織分化，上大學的競爭演化為上名校的競爭，上大學的競爭又提前到上高中的競爭、上初中的競爭、上小學、幼兒園的競爭。教育分化過早地復制了社會不平等。一項調查顯示：高階層（高級和中級管理人員、技術人員）子女約有62%就讀于重點高中，而低階層（工人、農民、下崗、失業者）子女卻恰恰相反，約有61%就讀于普通高中。[7]法國政治社會學家布迪厄認為，教育關系到現代等級社會中階級、文化和權力的聯系方式。教育制度是調控社會地位和特權的主要體制之一，而學校則是生產、傳遞和積累各種文化資本的最基本的體制基礎。學校種類和牌子是集中體現教育場域內資本運作機制的一個方面。布迪厄把教育看成是現代社會中一個具有自己建制特征、專業利益、資本分配和轉換機制的場域。教育場域和權力場域的等級同型性使得有人可能利用文化資源尤其是知識分類、資格類別和招生過程來維護其政治和社會權力地位。在這種情況下，教育已經代替門庭、宗教和直接政治、經濟背景，成為一種新的不平等機制。[8]人的價值、人的平等的社會地位的更高追求、教育對社會政治民主的演進、對社會階層的再造、對社會心理直接而深遠的影響，被淹沒在各種程序性的教育政策和制度安排中。#p#分頁標題#e#
三、均衡發展的基礎教育政策展望
“提高質量”“、促進公平”是基礎教育的兩個核心問題，要實現這一目標，有賴于政治社會的制度化努力。基礎教育后續改革政策要圍繞《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》對基礎教育提出的“均衡發展”目標而努力，這需要政策論辯、政策系統化，以實現政治、市場和學校的良性互動。
1.基礎教育改革政策需要價值論辯
基礎教育市場化的一系列改革政策，在沒有任何政策論辯的背景下反復變化，不但影響了各利益主體的價值立場、結果預期，也影響了政策的嚴肅性和公信力。西方公共政策活動中的價值論辯是比政策問題、情境事實和分析技術更為重要的因素。政策價值論辯通常在政策項目價值、政策社會價值和政策制度價值三個層面展開，經過價值論辯顯露政策價值并為政策行動主體所接受。政策項目價值是由政策項目目的表示的,如基礎教育體制改革的初衷是形成“政府為主、多元參與”、均衡發展，而結果卻是改制收費、擇校不止，這顯然背離了此項改革的項目價值。幾十年教育改革，造成大眾利益受損、心理焦慮，一定程度上破壞了人們對教育的信念、信心，背離了教育政策的社會價值。同時，基礎教育政策的制度價值是通過政策與我國社會制度的關系來衡量的，公平正義是我國社會制度的本質追求，市場化實踐缺少了對基礎教育的憲法意義、基礎教育與人的自由、平等相聯系的意義的價值追問。如果每一項政策在制訂過程中得到持續不斷的論辯，則基礎教育政策既能更好地實現每個項目的價值，更能實現其社會價值和制度價值。20世紀60年代，美國的“啟蒙計劃政策”作為約翰遜政府“向貧困宣戰計劃”的一部分，在項目價值、社會價值、制度價值三個層面經過反復的政策辯論，很好地實現了政策目標，這些政策經驗值得借鑒。
2.教育政策系統化的必要性
基礎教育市場化政策存在不連續、不穩定的問題。尤其是多部委出臺的政策，由何種組織機構作為政策執行的主體幾乎未有明確。這與分稅制以來中央財政和地方財政“財權”和“事權”的爭論和矛盾有著必然聯系，上級教育政策的價值取向被地方財政壓力和政績觀所改變。20世紀以來，教育立法是教育體制的主要支撐，且逐漸成為世界各國教育法律的主要形式。教育法律的縱向結構層次分明、等級有序、實施配套體系完備，在每項教育法律之下，再制定下一層級的規范性文件，對法律執行過程中可能涉及到的各種問題作出明確細致的規定，形成層次分明的法律政策結構。我國頻繁出臺的基礎教育改革政策也應以立法形式規范，對基礎教育體制改革的一系列文件進行合憲性思考。通過完善公共教育財政體制，建立資源配置的平衡機制、弱勢群體補償的政策機制，形成具有法律效力的政策措施，推進義務教育均衡發展。這需要利益各方回歸基礎教育的“常識”價值觀：基礎教育產品是社會的公共產品，非營利性、非排他性是其基本屬性；教育行政部門負有建立和維護教育體系的憲政責任，學校組織肩負教書育人的職責，理性經濟人則必須服從市場規則。只有在系統的規則下，教育社會的治理才有規可循、張弛有度。
3.回歸均衡中政治、市場與學校良性互動的政策設計問題
目前各地的回歸清理工作還在進行中。要充分考慮回歸清理政策延滯中利益相關者的利益表達和實現機制問題。利益集團的利益驅動是政策被有限執行的根本原因。行政部門的利益驅動在教育社會應該受到明令禁止。市場化實踐階段的產權、師資歸屬等問題需要在單一決策和多元多層治理之間找到恰當的處理方法，要有效遏制行政部門、學校組織的利益沖動與形式主義的政策執行。“教育規劃綱要”改變“千人一面、千校一面”的制度設計中包含了多種辦學形式的內在要求，要把回歸清理過程變成教育社會多樣性的導向過程。而堅持原則性、發展多樣性需要處理好教育社會單一決策和多元多層治理的關系。通過政策設計，確定教育領域的準入標準、教育組織的運行標準、教師職業標準，才能有效協調政治（規制）、市場、學校間的關系，平衡利益主體理性選擇的市場邏輯與公共產品的非市場邏輯之間的關系，在意識形態、制度文化、市場環境、利益集團、教育民情的多重復雜關系中，尋找到教育社會總體決策與分權策略的邊界與張力。
