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本文作者：王金山 單位：江蘇省教育廳民辦教育處

一、我省民辦基礎教育發展現狀

近年來,我省的民辦基礎教育事業取得了長足發展,已經成為基礎教育事業的重要組成部分,在吸引社會資金投入教育事業,增加全社會的教育資源供給,促進教育的多樣化發展等方面做出了較大貢獻,為減輕政府財政投入的壓力、推動教育體制改革創造了有益的經驗,對公辦學校起到了一定的促進和激勵作用。截止2008年底,全省共有民辦高中167所,在校生22•92萬人,分別占總數的22•66%和15•29%;民辦初中243所,在校生50•35萬人,分別占總數的11%和18•09%;民辦小學143所,在校學生25•15萬人,分別占總數的2•73%和6•16%;民辦幼兒園1591所,在園幼兒48•96萬人,分別占總數的37•51%和27•56%。

二、當前我省民辦基礎教育發展中存在的問題

(一)關于法律地位問題。《民辦教育促進法》規定:“民辦教育事業屬于公益性事業,是社會主義教育事業的組成部分”、“民辦學校與公辦學校具有同等的法律地位”。但在現實中,由于這些規定過于籠統,各部門理解不一,也為民辦學校的發展設置了許多難以跨越的障礙。如民辦學校的法人類型問題,法律并未明確規定,但2001年,國家民政部下發文件規定民辦學校的法人類型應登記為民辦非企業單位,這一定性并未因《民辦教育促進法》的頒布而有所改變,一直沿用至今,一旦登記為民辦非企業單位,民辦學校的教師就只能參加企業保險,而不能參加事業保險,人為地造成民辦學校與公辦學校教師待遇特別是退休待遇的雙重標準,嚴重影響了民辦學校師資隊伍的穩定和提高。

(二)關于政策扶持問題。《民辦教育促進法》規定,政府可以采取設立專項資金資助民辦學校的發展,也可以采取經費資助和出租、轉讓閑置的國有資產等形式對民辦學校進行扶持,民辦學校享受國家規定的稅收優惠政策,政府對承擔義務教育任務的民辦學校應當撥付相應的教育經費。但目前的現狀是,各地僅僅對民辦學校撥付因承擔義務教育任務而應享受的財政補助,此外沒有其他任何形式的經濟支持,法律規定的有關民辦學校用地、稅收優惠、信貸政策等多項實質性的鼓勵扶持政策一直沒有落實到位,對民辦學校實行的是與企業同等的稅收政策,對民辦基礎教育學校的政策扶持和資助缺乏制度性保障,存在著較大的隨意性。

(三)關于統籌規劃問題。法律規定,義務教育應由政府負全責。一方面,目前,部分地方政府對自己應當承擔的義務教育責任意識不明確,使得民辦教育過多地進入義務教育階段,違背了義務教育政府負全責的本義,一些地方在民辦初中和小學就讀的學生比例超過20%,蘇北個別地方高達40%以上,形成了畸態發展。另一方面,各地已經審批設立的民辦中小學大多沒有形成自己的辦學特色,仍然沒有擺脫公辦學校管理模式的影響,管理理念落后,缺乏辦學特色,單純地依靠與公辦學校比升學率來謀求發展,在品牌和特色建設上缺乏深刻的文化內涵,民辦中小學與公辦中小學一直處于同質競爭的格局,反映了地方政府在民辦基礎教育發展統籌規劃方面的缺位。

(四)關于生存空間問題。近年來,我省各地采取了多種形式對公辦基礎教育階段的學校辦學體制改革進行了一系列的積極探索,積累了很多有益的經驗。但在此過程中,一些優質公辦學校改制行為的不規范,產生了不公平競爭,極大地擠壓了純民辦和普通公辦學校的生存空間。一方面,為支持一些優質公辦學校改制,很多地方政府都會給予其若干優惠政策,如允許改制學校在本轄區范圍內優先遴選優秀教師等,其直接后果是嚴重影響了其他公辦、民辦基礎教育學校骨干教師隊伍的穩定和辦學質量的提高。另一方面,在生源急劇下降的情況下,大多數的改制學校規模卻是一擴再擴,使一些純民辦學校越來越難以為繼。

(五)關于合理回報問題。《民辦教育促進法》及其《實施條例》規定“捐資舉辦的民辦學校和出資人不要求取得合理回報的民辦學校,依法享受與公辦學校同等的稅收及其他優惠政策。出資人要求取得合理回報的民辦學校享受的稅收優惠政策,由國務院財政部門、稅務主管部門會同國務院有關行政部門制定”,《民辦教育促進法》及其《實施條例》實施已近5年,國家相關部門一直未能出臺有關細則。由于國家稅收政策的不明朗,使得一些民辦學校的出資人對是否要求取得合理回報不敢明確表態。《民辦教育促進法》第五十一條明確提出“民辦高校在扣除辦學成本、預留發展基金以及按照國家有關規定提取其他的必需費用后,出資人可以從辦學結余中取得合理回報”。《實施條例》對出資人取得合理回報的條件、計算因素等進行控制,并要求民辦學校在確定出資人取得回報的比例前向社會公布學校與其辦學有關的材料和財務狀況,這在實際執行上比較困難。同時,《民辦教育促進法》及其《實施條例》對合理回報的額度未作明確規定,造成實際運行中出資者可以通過壓低辦學成本、降低辦學條件而取得高額回報。

(六)關于規范辦學問題。一是民辦基礎教育學校雖然普遍建立了學校章程和決策管理機制,但是章程不夠完善,而且不少學校未能做到按章辦學,內部管理混亂,在財務管理、合理回報、產權歸屬等方面普遍存在較大隱患。二是部分學校的基本辦學條件還沒有完全達標,由于一些學校建校時間不長,邊建設邊辦學的現象較為普遍,基礎設施和內涵建設力度還需要進一步加大。三是教師隊伍建設中,教師來源廣泛,但穩定性差,缺乏就職后的繼續教育培訓,知識結構更新機會少,可持續發展條件不足,雇傭性質的師資管理,在職稱評定、業務培訓、社會活動、質量評價等方面沒有與公辦學校教師享有同等的權益,尤其在勞動福利和社會保障方面,待遇往往隨學校經濟狀況而定,不如公辦教師穩定,容易挫傷教師的積極性。

(七)關于規范管理問題。對于政府管理部門來說,在民辦基礎教育的發展上,既存在政策扶持不到位的問題,也存在規范管理不到位的問題。主要表現在:一是地方政府并沒有把民辦基礎教育納入教育事業的重要組成部分,也沒有把民辦基礎教育的發展納入到社會經濟發展的總體規劃中。二是對學校的決策運行、財務管理監管不力,缺乏有效的監督措施和風險防范機制,特別是對民辦學校的財務風險防范不力。三是沒有理順政府管理部門與民辦基礎教育學校之間的關系,在如何既能保障學校辦學自主權又能使學校的辦學行為受到有效監督方面做得不足。

三、采取有力措施,促進我省民辦基礎教育事業持續、快速發展#p#分頁標題#e#

(一)依法落實各項扶持政策。從我省的實際情況出發,盡快出臺促進民辦教育發展的政策性文件或地方性法規:一是要進一步明確民辦基礎教育學校為事業類法人性質,真正落實公辦、民辦基礎教育同等的法律地位;二是要對民辦學校的用地優惠、稅收優惠、捐贈獎勵、信貸優惠、資金扶持、合理回報、表彰獎勵等具體化、程序化,通過制定地方性法規或文件把國家立法中的扶持和優惠政策進一步落實到位,對國家立法中的一些過于籠統的規定進行細化和明確,從我省民辦基礎教育發展的實際情況出發,通過優化政策環境進一步促進我省民辦基礎教育的健康發展;三是要科學制定民辦基礎教育發展規劃。要明確公辦和民辦基礎教育學校各自不同的發展重點,根據生源的變化,合理規劃布局公辦民辦基礎教育學校的發展數量和規模,對整個教育市場和教育資源統一規劃、通盤考慮,科學合理地調控和分配,以避免兩類學校之間的重復建設,促進民辦教育持續、有序發展;四是要切實加大宣傳力度,樹立民辦學校先進典型,發揮示范帶頭作用,提升民辦學校的社會形象,形成鼓勵民辦學校發展的良好社會氛圍。

(二)切實加強各項監管措施。一是要依法規范和完善民辦學校內部管理機制。完善的法人治理結構是現代民辦學校制度的本質特征之一,要督促民辦學校依法在舉辦者(出資人)、決策者、管理者和教職工等權益相關人之間建立一套科學的學校運營與權利配置的機制,吸收和采納現代教育管理方式,依法建立理事會或董事會制度,完善法人治理結構,提高科學管理水平。同時,積極探索實現社會監督的有效形式,鼓勵建立家長委員會、民間評估組織等,發揮社會監督作用,探索民辦教育的行業自律機制。二是要加強財務監管,建立風險防范機制。目前對于民辦基礎教育學校的監管,最關鍵的是要加強財務監管,要針對民辦基礎教育學校修訂和完善原有財務管理制度,建立適用、規范的財務管理制度和會計制度,在此基礎上探索合法、有力的監管措施,同時要研究建立風險防范和保障機制,以減少辦學風險;三是要加強督導評估,嚴格按照辦學條件核定招生計劃和辦學規模。民辦學校的經費來源渠道比較單一,大多數學校的舉辦者(出資人)在進行建校初期的投入后,學校后續發展主要依靠招生實現滾動發展,學費收入成了學校辦學經費的唯一來源,招生計劃成了學校的“生命線”。要切實加強對民辦學校辦學條件和日常教育教學質量的督導和評估,督促民辦學校舉辦者進一步加大投入,保證基本辦學條件達標,要嚴格按照辦學條件核定招生計劃和辦學規模,確保人才培養質量。

(三)盡快完善各項配套政策。一是要加強民辦基礎教育學校教育教學和教師隊伍建設。民辦學校的教學指導和管理、教師培訓、職稱評定等工作應與公辦學校一視同仁,要納入當地教育教學管理部門的工作職責;二是要真正落實民辦基礎教育學校法人財產權。進一步明確民辦基礎教育學校法人財產的范圍和認定標準以及終止辦學后學校法人財產處置辦法等,消除舉辦者(出資者)對過戶后自身權益能否得到有效保障的憂慮。