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作者：陳夢(mèng)根

改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系的效率,提升國家統(tǒng)計(jì)能力,更好地服務(wù)于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展,早已成為統(tǒng)計(jì)學(xué)界研究的熱點(diǎn)之一。基于這一背景,近年來,在由聯(lián)合國、世界銀行等發(fā)起設(shè)立的21世紀(jì)促進(jìn)發(fā)展的統(tǒng)計(jì)伙伴關(guān)系(PARIS21)及其他國際組織的倡導(dǎo)下,旨在提升統(tǒng)計(jì)能力的國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略問題開始備受關(guān)注。

一、統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的助推器

(一)概念

所謂國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略(NationalStrategyfortheDevelopmentofStatistics,NSDS),旨在設(shè)計(jì)與實(shí)施一個(gè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)的戰(zhàn)略,以提高整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)體系(NationalStatisticsSystem,NSS)的能力,改進(jìn)統(tǒng)計(jì)體系的績效,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步提供更好的統(tǒng)計(jì)服務(wù)。國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略作為發(fā)展本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的長期規(guī)劃,是對(duì)未來統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展目標(biāo)、路徑與擬采取的行動(dòng)所做出的一系列戰(zhàn)略性安排。在很多發(fā)展中國家,統(tǒng)計(jì)體系還比較脆弱,但是隨著社會(huì)的發(fā)展,公眾對(duì)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的需求卻日益增大,用戶對(duì)數(shù)據(jù)的不斷升級(jí)的需求向統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提出了更為苛刻的要求,例如,對(duì)微觀數(shù)據(jù)的需求以及對(duì)過程統(tǒng)計(jì)的要求,這使得傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)體系受到了巨大的挑戰(zhàn)。在這種背景下,2004年2月第二屆國際發(fā)展成果管理圓桌會(huì)議率先提出,我們需要建立國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,藉此提供一個(gè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)的戰(zhàn)略性框架,為實(shí)施以績效為導(dǎo)向的管理提供更有力的信息支持。NSDS為一國加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指明了途徑,為勾畫5到10年后的統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)提供設(shè)想,并為實(shí)現(xiàn)這一藍(lán)圖確定相應(yīng)的里程碑。國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略包括為滿足目前及將來的數(shù)據(jù)需要而建設(shè)統(tǒng)計(jì)能力的一個(gè)堅(jiān)實(shí)的框架和一系列行動(dòng)計(jì)劃,并確保統(tǒng)計(jì)的發(fā)展與更廣泛的國家發(fā)展方案和戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)。

(二)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的助推器

NSDS從戰(zhàn)略的高度規(guī)劃統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展,立足于全面改善統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的績效,已成為各國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的助推器,主要表現(xiàn)在:

第一,從統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀上看,落后國家統(tǒng)計(jì)體系存在的問題較多,諸如數(shù)據(jù)質(zhì)量、統(tǒng)計(jì)覆蓋面、數(shù)據(jù)渠道等,局部的、零星的改革無法從根本上改進(jìn)國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的整體效率,無法真正有效地滿足用戶對(duì)數(shù)據(jù)的需求,NSDS著眼于統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的戰(zhàn)略性改革與發(fā)展,為全面改善統(tǒng)計(jì)體系的效率提供一個(gè)堅(jiān)實(shí)的平臺(tái)。

第二,實(shí)施NSDS,有助于提高社會(huì)對(duì)統(tǒng)計(jì)的關(guān)注與重視程度。NSDS的創(chuàng)建與實(shí)施,作為國家發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的一部分,有助于更廣泛地宣傳統(tǒng)計(jì),讓全社會(huì)更加了解統(tǒng)計(jì),從而關(guān)注和重視統(tǒng)計(jì)及統(tǒng)計(jì)的發(fā)展,進(jìn)而促使全社會(huì)更有效地生產(chǎn)、傳播、開發(fā)和利用統(tǒng)計(jì)(產(chǎn)品),提高各類經(jīng)濟(jì)主體的決策效率,真正推行以實(shí)據(jù)為基礎(chǔ)的決策,在社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中強(qiáng)化一種注重績效的管理理念,毫無疑問,這必將有助于提高社會(huì)運(yùn)行效率。

第三,實(shí)施NSDS,有助于更廣泛地動(dòng)員各種資源,以支持本國統(tǒng)計(jì)能力的建設(shè)。國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略以中央政府的決策形式推行,將有助于提高它的執(zhí)行效率,從而為本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展提供更強(qiáng)有力的人力、物力與財(cái)力支持。任何行動(dòng)都離不開資源的支持,以國家戰(zhàn)略的形式來推動(dòng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),將為統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的能力建設(shè)方案提供更充分的資源支持,保證目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

第四,實(shí)施NSDS,有助于持續(xù)地開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)。實(shí)際上,許多國家統(tǒng)計(jì)部門可能都曾經(jīng)采取了某些行動(dòng)以推動(dòng)本國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),但是局部的改進(jìn)與變革無法全面提升能力,而且可能受政績觀念所累,無法持續(xù)性地推進(jìn)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),現(xiàn)任官員實(shí)施的舉措到了下一任官員手中被擱置,甚至被取消。實(shí)施NSDS,有助于持續(xù)性地開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),避免短期化和形式化的行動(dòng)。

第五,基于NSDS開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),有助于更好地尋求國際技術(shù)與資金支持。近年來,PARIS21、IMF等國際組織不斷呼吁、倡導(dǎo)和幫助發(fā)展中國家創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,制定了相關(guān)的一系列方案,為各國提供技術(shù)與經(jīng)費(fèi)援助,并采取措施推動(dòng)國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計(jì)合作。通過創(chuàng)建和實(shí)施NSDS來加強(qiáng)本國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè),可以將本國行動(dòng)納入國際間的統(tǒng)一行動(dòng)潮流,以尋求PARIS21、IMF、聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)部門等國際組織的技術(shù)與經(jīng)費(fèi)援助,或者開展國際間的雙邊與多邊統(tǒng)計(jì)合作。鑒于此,筆者認(rèn)為,中國應(yīng)盡快創(chuàng)建和實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,以迅速提升統(tǒng)計(jì)能力,全面改進(jìn)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的績效。

二、基本理論

(一)目標(biāo)和戰(zhàn)略意義

實(shí)施NSDS,目標(biāo)在于建立一個(gè)功能健全的、高效的統(tǒng)計(jì)體系,提升統(tǒng)計(jì)能力,生產(chǎn)更多的高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品,向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)服務(wù)。可見,NSDS將成為一國改進(jìn)本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)績效、提升國家統(tǒng)計(jì)能力的行動(dòng)綱領(lǐng)。理論上,NSDS首先要描繪未來統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展藍(lán)圖,即在未來5~10年中統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展目標(biāo),并為抵達(dá)最終戰(zhàn)略目標(biāo)的過程設(shè)定相應(yīng)的階段性目標(biāo),進(jìn)而為各階段的行動(dòng)做出戰(zhàn)略性安排,以全面提升統(tǒng)計(jì)能力,為社會(huì)提供更優(yōu)質(zhì)的統(tǒng)計(jì)服務(wù)。在推進(jìn)一國或地區(qū)統(tǒng)計(jì)發(fā)展的過程中,NSDS具有重要的戰(zhàn)略意義:

首先,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,將通過戰(zhàn)略設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展藍(lán)圖,系統(tǒng)地提出本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展目標(biāo),并為實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)的過程設(shè)置若干階段性目標(biāo)或稱里程碑,描述統(tǒng)計(jì)體系的愿景與使命,規(guī)劃和明確本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的長期發(fā)展方向,對(duì)整個(gè)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)及統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)工作人員提出工作的目標(biāo)與方向,具有積極的激勵(lì)與鼓動(dòng)作用。

其次,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,需要對(duì)本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估,將系統(tǒng)地了解、分析、評(píng)估本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)發(fā)展、運(yùn)行的現(xiàn)狀,全面認(rèn)識(shí)本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展取得的成績,了解本國統(tǒng)計(jì)體系運(yùn)行中存在的不足及其與國外發(fā)達(dá)國家高水平統(tǒng)計(jì)體系的差距,認(rèn)識(shí)本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),準(zhǔn)確把握統(tǒng)計(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn),進(jìn)而采取相應(yīng)的舉措,發(fā)展本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)。

再次,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,有助于更深入地了解用戶需求,使本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)更好地滿足用戶需求,為社會(huì)提供更多的優(yōu)質(zhì)統(tǒng)計(jì)服務(wù)。NSDS強(qiáng)調(diào)統(tǒng)計(jì)為用戶服務(wù)的功能,實(shí)施NSDS必須全面評(píng)估用戶對(duì)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的需求狀況,認(rèn)識(shí)用戶需求的發(fā)展變化趨勢(shì),了解統(tǒng)計(jì)使用者的關(guān)注重點(diǎn),同時(shí)強(qiáng)調(diào)如何通過更為協(xié)調(diào)、互動(dòng)和高效的方式來滿足這些需求。因此,NSDS從如何更好地滿足用戶需求角度為開展統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)提供了一個(gè)統(tǒng)一的綜合框架。

第四,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,為動(dòng)員、利用和開發(fā)國內(nèi)外資源全面支持本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展提供了一個(gè)平臺(tái)。官方統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)作為政府機(jī)關(guān)的一部分,普遍面臨著壓縮財(cái)政開支、降低成本和提高效率的壓力,在許多國家結(jié)果導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)體系陷入了不堪重荷的困境之中,一方面,公眾對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的需求日益擴(kuò)大,而對(duì)統(tǒng)計(jì)的可信度和權(quán)威性方面的信任不足;另一方面,由于統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)可以動(dòng)員和利用的現(xiàn)有資源有限,短期內(nèi)改變現(xiàn)狀的能力也極為有限,統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展面臨著十分尷尬的境況。通過創(chuàng)建NSDS,有助在全國達(dá)成一種共識(shí),更充分地理解統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的重要性,也有助于爭取政治上的支持,從而獲得更廣泛的財(cái)政支持,動(dòng)員更多的資源支持本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展。同時(shí),實(shí)施NSDS,還有助于從國際組織(如PARIS21、IMF、世界銀行等)以及國外一些政府與相關(guān)機(jī)構(gòu)爭取更多的資金與技術(shù)援助。#p#分頁標(biāo)題#e#

第五,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,有助于進(jìn)一步改善統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的形象,維護(hù)政府統(tǒng)計(jì)的權(quán)威性,全面提升統(tǒng)計(jì)的社會(huì)公信力。從發(fā)展現(xiàn)狀來看,中國統(tǒng)計(jì)體系面臨著一些新的形勢(shì),統(tǒng)計(jì)需求日益膨脹,統(tǒng)計(jì)供給能力增長有限,由于資源有限,統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)不得不對(duì)資源的使用與統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的提供確定優(yōu)先次序(priority),從而導(dǎo)致部分統(tǒng)計(jì)、部分領(lǐng)域非常薄弱,亟待改進(jìn)。與此同時(shí),由于統(tǒng)計(jì)部門目前存在的一些問題,如數(shù)出多門、虛假統(tǒng)計(jì)、官出數(shù)字等現(xiàn)象,使得社會(huì)對(duì)政府統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的權(quán)威性存在一些質(zhì)疑。如何提升統(tǒng)計(jì)形象,更好地滿足社會(huì)對(duì)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與服務(wù)的持續(xù)需求,維護(hù)政府統(tǒng)計(jì)的權(quán)威性,顯得極為迫切。理論上,創(chuàng)建NSDS,通過戰(zhàn)略性地設(shè)計(jì)和管理統(tǒng)計(jì)活動(dòng),有助于全面提升統(tǒng)計(jì)形象,改進(jìn)統(tǒng)計(jì)服務(wù)。

(二)基本原則

一般而言,一國不能輕率地實(shí)施NSDS,而應(yīng)該經(jīng)過周密部署、詳細(xì)設(shè)計(jì),有條不紊地開展。在NSDS實(shí)踐當(dāng)中,應(yīng)該遵循以下一些基本原則:

1•覆蓋面:國家統(tǒng)計(jì)。為了向社會(huì)提供統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品和統(tǒng)計(jì)服務(wù),世界各國一般都建立起專家型的政府統(tǒng)計(jì)機(jī)關(guān),專門負(fù)責(zé)開展統(tǒng)計(jì)活動(dòng),同時(shí)負(fù)責(zé)全國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的整體協(xié)調(diào)。但是,即使在采用完全集權(quán)式統(tǒng)計(jì)體系的國家中,由中央統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)全國性的調(diào)查與普查,也可能存在數(shù)個(gè)不同的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu),分別承擔(dān)各種不同的統(tǒng)計(jì)職能。例如,中央銀行編制和貨幣與銀行統(tǒng)計(jì),財(cái)政部編制和政府財(cái)政統(tǒng)計(jì),教育部開展教育統(tǒng)計(jì),等等。此外,還可能存在一些半官方的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)。NSDS強(qiáng)調(diào)國家整個(gè)統(tǒng)計(jì)體系的能力提升,加強(qiáng)各統(tǒng)計(jì)部門與機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)一致,并與國際接軌,因此,在創(chuàng)建和實(shí)施NSDS的過程中,采用“國家統(tǒng)計(jì)”的概念將更為合理,應(yīng)盡可能地將所有與統(tǒng)計(jì)有關(guān)的部門、機(jī)構(gòu)和人員都納入這一戰(zhàn)略規(guī)劃當(dāng)中。NSDS的覆蓋面盡可能寬具有明顯優(yōu)勢(shì),一方面,覆蓋面寬的NSDS過程能促進(jìn)更廣泛的統(tǒng)計(jì)協(xié)調(diào)與合作,減少跨部門統(tǒng)計(jì)的重復(fù)工作,增進(jìn)國家統(tǒng)計(jì)體系的整體效率;另一方面,將覆蓋面拓寬到包括用戶感興趣的主要數(shù)據(jù)集,有助于促進(jìn)統(tǒng)計(jì)供給與需求的匹配,獲取更廣泛的社會(huì)共識(shí)與支持。實(shí)質(zhì)上,國家統(tǒng)計(jì)也是IMF數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS)背后的一個(gè)關(guān)鍵原則。國家統(tǒng)計(jì)的概念涵蓋了一國所有的非市場(chǎng)統(tǒng)計(jì)工作(包括官方與半官方的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)),將主要的一些指標(biāo)和數(shù)據(jù)集都納入一個(gè)統(tǒng)一框架,采用一致的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),使用協(xié)調(diào)一致的生產(chǎn)過程與數(shù)據(jù)體系,讓用戶確信數(shù)據(jù)的質(zhì)量與完整性,這樣也有助于提升一國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的社會(huì)公信力。

2•關(guān)注重點(diǎn):用戶需求。為了保證國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的高效,NSDS應(yīng)該以用戶需求為導(dǎo)向,屬于用戶友好型,由此實(shí)現(xiàn)最大化統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的增加值。為了更有效地服務(wù)于數(shù)據(jù)使用者,國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)和職員需要明確自己向哪些用戶提供數(shù)據(jù),并與主要用戶建立起常規(guī)的反饋機(jī)制,以此了解用戶對(duì)統(tǒng)計(jì)的滿意程度和用戶需求。因此,NSDS不能僅著眼于統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)本身,必須將使用者納入其中,兼顧統(tǒng)計(jì)的供給方和需求方,數(shù)據(jù)使用者是統(tǒng)計(jì)的真正客戶,只有統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品和服務(wù)適合用戶需求,否則任何統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)都無法可持續(xù)地發(fā)展。通常而言,政府統(tǒng)計(jì)的使用者非常多,而且具有不同的層次,諸如:政府機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu);科研單位;民間機(jī)構(gòu);企業(yè);國際與地區(qū)組織;媒體和公眾;等等。實(shí)施NSDS,一個(gè)重要原則就是要求統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與各類數(shù)據(jù)用戶充分溝通,建立并保持有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。實(shí)際上,用戶在國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中扮演著重要的角色:①以用戶需求為導(dǎo)向的NSDS,有助于增進(jìn)社會(huì)公眾對(duì)政府統(tǒng)計(jì)發(fā)展政策和相關(guān)統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則、法規(guī)等的理解;②用戶需求可以幫助統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)設(shè)定生產(chǎn)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的優(yōu)先次序;③用戶需求可以澄清收集統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的目標(biāo)與要求;④用戶可以幫助統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)選擇統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的最佳傳輸、方式。

3•關(guān)鍵所在:過程管理。作為發(fā)展本國統(tǒng)計(jì)體系和提升統(tǒng)計(jì)能力的戰(zhàn)略性規(guī)劃,設(shè)計(jì)NSDS僅是實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的第一步,最為關(guān)鍵的步驟是如何有效地實(shí)施戰(zhàn)略,取得預(yù)期效果,實(shí)現(xiàn)最終目標(biāo)。因此,必須加強(qiáng)對(duì)NSDS過程的管理,對(duì)不同階段的行動(dòng)計(jì)劃做出詳盡的安排,審慎實(shí)施,并針對(duì)每一階段的行動(dòng)效果進(jìn)行細(xì)致評(píng)估,同時(shí)充分關(guān)注形勢(shì)的變化,及時(shí)調(diào)整規(guī)劃,以應(yīng)對(duì)不斷變化的環(huán)境。在這一過程中,一方面,應(yīng)盡可能地爭取政治支持,經(jīng)驗(yàn)表明,NSDS如果得到政府高層領(lǐng)導(dǎo)的支持或倡導(dǎo),能夠得到更多的財(cái)政支持,獲得足夠的經(jīng)費(fèi),同時(shí)也更有利于吸引社會(huì)捐贈(zèng)與國際援助,增大該計(jì)劃成功的可能性。另一方面,實(shí)施NSDS必須盡力爭取社會(huì)公眾的支持與擁護(hù)、識(shí)別利益相關(guān)者,包括一些非政府組織(NGOs)、商業(yè)部門、民間社團(tuán)組織和學(xué)術(shù)界等,同時(shí)加強(qiáng)對(duì)咨詢顧問的管理。

4•行動(dòng)導(dǎo)向:與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌。針對(duì)國家統(tǒng)計(jì)體系發(fā)展進(jìn)行戰(zhàn)略規(guī)劃時(shí),應(yīng)考慮不同層次使用者的需求,包括地區(qū)層次、國家層次、國際層次和區(qū)域?qū)哟巍Ｔ诋?dāng)今經(jīng)濟(jì)全球化的背景下,各國之間經(jīng)貿(mào)關(guān)系日益緊密,對(duì)外依存度大大提高,國際交流的深度與廣度都空前加大,這就要求各國統(tǒng)計(jì)部門廣泛采納國際統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn),以便于國際間的經(jīng)濟(jì)交流與統(tǒng)計(jì)分析比較。而且,各國一般都有向國際組織或地區(qū)組織提供統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的義務(wù),例如,所有簽署了2000年聯(lián)合國千年宣言的國家,都需要提供有關(guān)千年發(fā)展目標(biāo)(MDGs)進(jìn)展情況的常規(guī)報(bào)告。一些區(qū)域性組織,如南非發(fā)展共同體(SouthernAfricanDevelopmentCommunity,SADC)和加勒比共同市場(chǎng)(CaribbeanCommonMarket)等,也都要求成員國協(xié)調(diào)各自的統(tǒng)計(jì)體系,提供相關(guān)的主要統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)報(bào)告。因此,NSDS強(qiáng)調(diào)要增進(jìn)本國統(tǒng)計(jì)活動(dòng)與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌,相互協(xié)調(diào)一致。

5•實(shí)施保障:全面溝通與協(xié)調(diào)。除了中央政府機(jī)關(guān)、地方政府之外,一國的統(tǒng)計(jì)體系還有眾多的其他利益相關(guān)者,如捐贈(zèng)者、社會(huì)組織、普通公眾、獨(dú)立分析人員等,NSDS設(shè)計(jì)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該自始至終讓所有利益相關(guān)者充分了解相關(guān)信息,就關(guān)鍵問題進(jìn)行溝通,為戰(zhàn)略建立達(dá)成廣泛共識(shí),以爭取更多的支持(包括人大等權(quán)力機(jī)關(guān)、捐贈(zèng)者和一般公眾),并通過廣泛宣傳讓那些沒有直接參與NSDS設(shè)計(jì)過程的人也培育起對(duì)NSDS的占有感,擴(kuò)大NSDS的共識(shí)基礎(chǔ)。實(shí)施NSDS需要加強(qiáng)與各利益相關(guān)者之間溝通,建立有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。這樣,一方面,可以向他們介紹NSDS的相關(guān)管理原則,向參加者介紹相關(guān)工作的國際原則、指引、標(biāo)準(zhǔn)、框架和概念;另一方面,可以就國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)滿足用戶信息需求的成效與改進(jìn)方向開展咨詢,獲得更多的用戶需求信息,辨別當(dāng)前統(tǒng)計(jì)體系存在的優(yōu)勢(shì)與不足之處,以采取相應(yīng)的改進(jìn)舉措。針對(duì)不同的對(duì)象,可以采用不同方式進(jìn)行溝通,傳遞相關(guān)信息,例如,向利益相關(guān)者定期發(fā)送說明與通訊,匯報(bào)進(jìn)展情況,邀請(qǐng)他們參加座談、評(píng)論或提出建議,以及各類媒體,包括向記者新聞稿和召開新聞會(huì)、廣播和電視訪談、張貼宣傳廣告等。#p#分頁標(biāo)題#e#

(三)核心要素

NSDS不是一個(gè)常規(guī)的方案,它必須既關(guān)注統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)短期績效的改善,又關(guān)注長期績效的改善,績效管理的理念要求我們改變傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)發(fā)展觀,從戰(zhàn)略的高度上建立新型的統(tǒng)計(jì)發(fā)展觀。依據(jù)PARIS21提出的標(biāo)準(zhǔn),在制定國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略時(shí),以下一些核心要素值得特別關(guān)注:

第一,NSDS應(yīng)該納入國家發(fā)展的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃與政策過程之中系統(tǒng)設(shè)計(jì),有效實(shí)施。因此,NSDS應(yīng)該獲得政府高層支持和擁護(hù),將NSDS融入國家發(fā)展政策的主流,如設(shè)計(jì)、監(jiān)控和評(píng)價(jià)國家中長期發(fā)展規(guī)劃、反貧困戰(zhàn)略、行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略和其他發(fā)展計(jì)劃等,與這些發(fā)展戰(zhàn)略或規(guī)劃結(jié)合起來,系統(tǒng)設(shè)計(jì),通盤考慮。政府統(tǒng)計(jì)應(yīng)以數(shù)據(jù)需求為中心,以用戶為中心,屬于用戶友好型,能夠根據(jù)用戶的信息需求與偏好及其變化做出快速準(zhǔn)確的反應(yīng),以此提高整個(gè)社會(huì)的決策與管理效率。某種意義上說,官方統(tǒng)計(jì)實(shí)質(zhì)上是一種公共品,因此,NSDS應(yīng)該從政府預(yù)算中獲得充足的經(jīng)費(fèi)支持,當(dāng)然,有關(guān)機(jī)構(gòu)和部門也應(yīng)設(shè)法爭取更多的社會(huì)資金與國際資金支持。此外,NSDS應(yīng)該在國家的層面上開展,包括文化和制度的配套改進(jìn),特別是在統(tǒng)計(jì)立法方面做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

第二,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,旨在系統(tǒng)提升國家統(tǒng)計(jì)能力,因此其內(nèi)涵非常豐富,一條重要的原則就是應(yīng)該符合質(zhì)量評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),有利于促進(jìn)以績效為基礎(chǔ)的管理原則的推行與付諸實(shí)施,為此,NSDS應(yīng)該大力倡導(dǎo)質(zhì)量至上的統(tǒng)計(jì)文化,強(qiáng)調(diào)績效管理的理念。在設(shè)計(jì)NSDS過程中,應(yīng)該引入績效管理的原則,設(shè)計(jì)一系列的績效指標(biāo)(如統(tǒng)計(jì)信息的供給、貨幣價(jià)值、用戶滿意度、對(duì)政府政策的支持率、信心度)來管理和評(píng)估具體的實(shí)施工作,并制定相應(yīng)的績效報(bào)告、監(jiān)控和評(píng)估的計(jì)劃。同時(shí),NSDS應(yīng)該遵循聯(lián)合國官方統(tǒng)計(jì)基本原則中所提出的價(jià)值觀和原則,采納國際標(biāo)準(zhǔn),借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),利用全球的知識(shí)資源,倡導(dǎo)國際間的協(xié)調(diào)一致,生產(chǎn)高質(zhì)量的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)(產(chǎn)品),以此來贏取使用者的信心。

第三,實(shí)施NSDS,首先應(yīng)對(duì)本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展現(xiàn)狀開展系統(tǒng)評(píng)估,明確需要如何發(fā)展統(tǒng)計(jì)體系以及怎樣實(shí)現(xiàn)這些發(fā)展。在NSDS的設(shè)計(jì)與實(shí)施過程中,必須維持統(tǒng)計(jì)體系的正常運(yùn)行,采用國際通行的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)國家統(tǒng)計(jì)體系(NSS)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估(Whereweare?),提出國家統(tǒng)計(jì)體系發(fā)展的愿景(Wherewewanttogo?),以及實(shí)現(xiàn)愿景的戰(zhàn)略(Howdowewanttogetthere?),闡明統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)目前所面臨的制度與組織約束,整合有關(guān)統(tǒng)計(jì)工作的各種計(jì)劃與方案,有針對(duì)性地改進(jìn)現(xiàn)存問題和不足,以提高本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展水平。

第四,NSDS必須提出一個(gè)綜合的統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)方案。創(chuàng)建NSDS,目的在于提升統(tǒng)計(jì)能力,改進(jìn)統(tǒng)計(jì)績效,所以設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)該針對(duì)用戶需求,提出系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)戰(zhàn)略規(guī)劃,這種規(guī)劃應(yīng)該是現(xiàn)實(shí)可行的,注重實(shí)效并富有彈性的,能夠從容地應(yīng)對(duì)用戶偏好次序的變化、新的信息需求,并能根據(jù)實(shí)踐獲得的經(jīng)驗(yàn)及時(shí)做出調(diào)整。在過去的實(shí)踐中,統(tǒng)計(jì)部門往往容易忽視對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的開發(fā)利用,僅停留在提供和數(shù)據(jù)的層次,NSDS應(yīng)當(dāng)重視如何通過分析、、宣傳和用戶教育等途徑將統(tǒng)計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樾畔?提高社會(huì)對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的利用能力,這也是統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的應(yīng)用內(nèi)容之一。基于能力建設(shè)的要求,NSDS不應(yīng)僅僅是一個(gè)工作計(jì)劃,還應(yīng)包括一套績效評(píng)估指標(biāo)(Howdoweknowwehavearrived?),同時(shí)包括一套有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與管理、經(jīng)費(fèi)管理、人力資源、溝通機(jī)制、基礎(chǔ)設(shè)施(如信息技術(shù))、數(shù)據(jù)的次級(jí)戰(zhàn)略,以及有關(guān)技術(shù)工作領(lǐng)域(如國民核算、貧困統(tǒng)計(jì)和衛(wèi)生保健統(tǒng)計(jì))的次級(jí)發(fā)展戰(zhàn)略,并提出相應(yīng)的戰(zhàn)略實(shí)施方案與工作時(shí)間表。

第五,NSDS作為一個(gè)長期的戰(zhàn)略性規(guī)劃,必須做到內(nèi)容綜合、邏輯一致,覆蓋整個(gè)國家統(tǒng)計(jì)體系,包括數(shù)據(jù)采集、分析、傳輸和使用,從普查、抽樣調(diào)查、重點(diǎn)調(diào)查到行政系統(tǒng)記錄,也包括協(xié)調(diào)與咨詢機(jī)構(gòu),但是要盡可能避免與其他民間機(jī)構(gòu)或組織的統(tǒng)計(jì)體系重復(fù),在國家的層面上真正構(gòu)建起一個(gè)高效的統(tǒng)計(jì)體系,并為統(tǒng)計(jì)的長期、可持續(xù)發(fā)展提供平臺(tái)。第六,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,應(yīng)該重視成本-效益分析,力爭以最小的投入獲取最佳的效果。在實(shí)際統(tǒng)計(jì)工作中,由于傳統(tǒng)政績觀的影響,粗放式的發(fā)展模式下往往只重投入不重產(chǎn)出。實(shí)施NSDS應(yīng)該特別重視在一定的資源投入下如何爭取更大的產(chǎn)出,配合NSDS中規(guī)劃設(shè)計(jì)與工作計(jì)劃提出詳細(xì)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算,列明經(jīng)費(fèi)籌集渠道。現(xiàn)實(shí)的做法是從統(tǒng)計(jì)產(chǎn)出角度著手,針對(duì)每一統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品改進(jìn)計(jì)劃或新統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品計(jì)劃提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算,即根據(jù)用戶對(duì)統(tǒng)計(jì)的需求確定一個(gè)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)費(fèi)收支計(jì)劃(考慮到用戶偏好、工作連貫性和成本-效益分析,例如,比較了編制數(shù)據(jù)時(shí)行政來源與樣本調(diào)查來源等各種替代方法之間的成本效益差異)。

三、過程管理

戰(zhàn)略成功與否不僅僅取決于設(shè)計(jì),一個(gè)好的戰(zhàn)略可以是寫在紙面上的,但決定戰(zhàn)略成功與否的關(guān)鍵在于對(duì)它的執(zhí)行。戰(zhàn)略實(shí)施是適應(yīng)環(huán)境條件的變化不斷做出調(diào)整的動(dòng)態(tài)決策與行動(dòng)過程,也是一個(gè)對(duì)未預(yù)料的事件及時(shí)做出反應(yīng)、不斷尋求成功機(jī)會(huì)或減少失敗損失的“探索”性邏輯過程。因此,創(chuàng)建和實(shí)施NSDS,應(yīng)該高度重視對(duì)戰(zhàn)略過程的管理。實(shí)施NSDS,必須充分考慮本國的現(xiàn)實(shí)條件,盡可能爭取國際技術(shù)、經(jīng)費(fèi)援助,利用有限資源投入實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)績效的最大改進(jìn)。好的戰(zhàn)略準(zhǔn)備工作要求是一個(gè)非常細(xì)致的過程,并對(duì)主要階段與要素做出客觀分析。理論上,各個(gè)階段持續(xù)的時(shí)間將取決于多種因素,包括需要戰(zhàn)略的緊迫性程度、政府決策效率、國家統(tǒng)計(jì)體系的復(fù)雜性程度等。NSDS過程始于對(duì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)現(xiàn)狀的評(píng)估,并為統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展描繪一個(gè)愿景或藍(lán)圖,即明確我們希望在未來某些時(shí)點(diǎn)上統(tǒng)計(jì)體系要達(dá)到的目標(biāo),然后說明如何通過采納相應(yīng)的行動(dòng)計(jì)劃以實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo),并確保這些改進(jìn)的可持續(xù)性。很明顯,這一過程不是線性的,有效的戰(zhàn)略管理是一個(gè)連續(xù)的過程:常規(guī)的反饋、監(jiān)控、根據(jù)條件與用戶需求的變化而做出修訂。各國在創(chuàng)建和實(shí)施NSDS時(shí)應(yīng)該對(duì)戰(zhàn)略過程進(jìn)行細(xì)致周密的計(jì)劃和管理,完整的NSDS過程一般包括若干階段,從創(chuàng)建NSDS、制定路線圖、診斷和提出愿景、制定戰(zhàn)略到確立行動(dòng)計(jì)劃,最終實(shí)施NSDS,每一個(gè)階段都包含了大量的細(xì)致工作。從實(shí)施步驟上看,重點(diǎn)應(yīng)考慮以下五個(gè)階段:

(一)創(chuàng)建NSDS,制定路線圖

這一階段的主要任務(wù)是做出決定和制訂計(jì)劃,即創(chuàng)建NSDS,最好由政府通過正式?jīng)Q定以開展NSDS,這樣有利于廣泛宣傳,可以引起社會(huì)對(duì)統(tǒng)計(jì)工作的重視。在國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略開展過程中創(chuàng)建NSDS是非常關(guān)鍵的一步,實(shí)際上所有其他階段的成功一般都依賴于本階段所制定的計(jì)劃能夠被正確執(zhí)行。在這一階段中,應(yīng)該就NSDS相關(guān)內(nèi)容做出非常詳細(xì)的規(guī)定,諸如階段劃分、行動(dòng)時(shí)間表、溝通與報(bào)告機(jī)制、經(jīng)費(fèi)問題等。一旦做出決定后,籌備NSDS工作的機(jī)構(gòu)通常應(yīng)將戰(zhàn)略設(shè)計(jì)過程畫出圖示,制作一個(gè)詳細(xì)的NSDS路線圖(roadmap),闡明主要的階段和過程。政府應(yīng)充分重視NSDS的設(shè)計(jì)工作,一個(gè)好的戰(zhàn)略規(guī)劃是保證NSDS實(shí)施成效的重要前提條件。理論上,一個(gè)好的戰(zhàn)略通常應(yīng)達(dá)到以下要求:(1)在統(tǒng)計(jì)體系內(nèi)建立所有主要利益相關(guān)者的磋商與協(xié)調(diào)機(jī)制,包括統(tǒng)計(jì)的生產(chǎn)者和使用者,爭取最廣泛的支持與參與。(2)對(duì)統(tǒng)計(jì)體系的現(xiàn)狀進(jìn)行全面評(píng)估,包括用戶期望、現(xiàn)有的改進(jìn)計(jì)劃。(3)提出明確的愿景(vision),闡明政府與其他利益相關(guān)者對(duì)未來統(tǒng)計(jì)體系的共同期望,明確所要達(dá)到的目標(biāo)。(4)明確了為超越限制實(shí)現(xiàn)愿景或藍(lán)圖應(yīng)采取的戰(zhàn)略行動(dòng),包括行動(dòng)的優(yōu)先次序。(5)制定詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃與時(shí)間表,以及財(cái)務(wù)計(jì)劃,用以將戰(zhàn)略行動(dòng)付諸實(shí)施,取得預(yù)期效果。(6)明確監(jiān)控NSDS進(jìn)程的機(jī)制,包括相關(guān)的績效指標(biāo)、以及報(bào)告戰(zhàn)略需要更新與修訂的信號(hào)。#p#分頁標(biāo)題#e#

(二)國家統(tǒng)計(jì)體系現(xiàn)狀的評(píng)估

受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制,各國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的發(fā)展水平參差不一,實(shí)施NSDS首先應(yīng)對(duì)本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估。從方法上看,對(duì)國家統(tǒng)計(jì)體系的現(xiàn)狀評(píng)估既可以采用單項(xiàng)評(píng)估,如用戶需求、統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品、統(tǒng)計(jì)立法、統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與組織等,也可以采用綜合評(píng)估,實(shí)踐中多數(shù)國家都同時(shí)采用單項(xiàng)評(píng)估與綜合評(píng)估。一般而言,評(píng)估的內(nèi)容主要包括:

1•評(píng)估用戶的滿足度及其對(duì)統(tǒng)計(jì)的需求。現(xiàn)實(shí)當(dāng)中,用戶的某些統(tǒng)計(jì)需求可能因無法得到相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)而被壓制,而且,用戶需求與偏好次序本身總是不斷變化的,為了捕捉這些變化,要求統(tǒng)計(jì)部門與用戶保持持續(xù)的溝通和對(duì)話,并建立相應(yīng)的機(jī)制。用戶需求評(píng)估主要應(yīng)了解:①用戶如何使用統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù);②所需統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的可得性;③用戶對(duì)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)的相關(guān)性、精確性、一致性、完全性、及時(shí)性與易得性等方面的評(píng)估;④用戶當(dāng)前的統(tǒng)計(jì)需求和已察覺到的未來需求及其對(duì)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的偏好次序,存在的數(shù)據(jù)缺口在哪;⑤用戶與數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的關(guān)系。

2•主要統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的質(zhì)量評(píng)估。識(shí)別了用戶需求,下一步就是要評(píng)估現(xiàn)行的和計(jì)劃中的政府統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與用戶需求之間的差距,以及主要統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與被認(rèn)可的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。在實(shí)際操作中,應(yīng)參照被認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn),如數(shù)量質(zhì)量評(píng)估框架(QDAF)或統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指標(biāo)(SCBI)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等,對(duì)各主要統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品進(jìn)行評(píng)估,并根據(jù)評(píng)估結(jié)果作必要的更新和修訂。

3•與統(tǒng)計(jì)活動(dòng)有關(guān)的法律與組織的評(píng)估。對(duì)與統(tǒng)計(jì)活動(dòng)有關(guān)的法律與組織開展評(píng)估,主要包括兩方面內(nèi)容:統(tǒng)計(jì)的外部環(huán)境與統(tǒng)計(jì)的組織機(jī)構(gòu)。對(duì)國家統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)(NSS)外部環(huán)境的思考,主要是統(tǒng)計(jì)的法律和制度環(huán)境狀況,評(píng)估時(shí)應(yīng)該區(qū)分和評(píng)價(jià)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、法律和技術(shù)環(huán)境,這些都可能促進(jìn)或制約統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的有效性。對(duì)統(tǒng)計(jì)組織的評(píng)估,評(píng)估的對(duì)象一般包括:統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)者之間、統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)者和使用者之間的聯(lián)系和協(xié)調(diào),NSS對(duì)統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品優(yōu)先次序的設(shè)置;NSS是如何管理的及其優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇和挑戰(zhàn);政府中統(tǒng)計(jì)部門的地位(例如,作為獨(dú)立或半獨(dú)立機(jī)構(gòu),或者是作為政府部門的一部分);人力資源政策,如職員發(fā)展與知識(shí)管理;統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源;等等。

4•統(tǒng)計(jì)體系的SWOT方法評(píng)估。SWOT分析(Strengths,Weaknesses,OpportunitiesandThreats:優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn))是一種對(duì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行綜合評(píng)估的重要方法,目的在于識(shí)別本國統(tǒng)計(jì)發(fā)展所面臨的機(jī)會(huì)與挑戰(zhàn)。聯(lián)合國《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè)》提供了國家統(tǒng)計(jì)組織方案的模板,為SWOT分析提供了基準(zhǔn),對(duì)國家統(tǒng)計(jì)體系的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)以及所面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行系統(tǒng)分析,有助于發(fā)揮優(yōu)勢(shì),規(guī)避劣勢(shì),抓住機(jī)遇,更好地迎接挑戰(zhàn),迅速提升國家統(tǒng)計(jì)能力。

(三)提出愿景、使命

在有效評(píng)估的基礎(chǔ)上,NSDS設(shè)計(jì)者應(yīng)該就本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的使命與愿景達(dá)成共識(shí),明確提出本國統(tǒng)計(jì)體系的發(fā)展目標(biāo),并盡可能采用文本方案來表述愿景、使命與目標(biāo)。所謂使命(mission),是指組織或系統(tǒng)所要做的事情。所謂愿景(vision),是對(duì)統(tǒng)計(jì)體系提出的藍(lán)圖,即對(duì)未來統(tǒng)計(jì)體系將走向何方(目標(biāo))提出的設(shè)想。設(shè)計(jì)與實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃,目的在于履行使命,實(shí)現(xiàn)愿景。一般而言,使命要回答這樣的問題:我們的職責(zé)是什么,以及為什么我們作為一個(gè)機(jī)構(gòu)或體系而存在?對(duì)于使命的表述,應(yīng)該表明目標(biāo)、用戶、產(chǎn)品或服務(wù)、市場(chǎng),以及統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)愿景所用的理念和基本技術(shù)。對(duì)于一國國家統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu),使命一般在統(tǒng)計(jì)法中闡述,同時(shí)也是對(duì)統(tǒng)計(jì)活動(dòng)的一種命令或指示。愿景描繪了所期待狀態(tài)的一個(gè)美好圖景,通俗地說,是要回答這樣一個(gè)中心問題:長期來看,如未來5~10年后,我們要變成什么樣子?“愿景”的好處就在于,它是對(duì)“打破限制”的一種思考,明確了目標(biāo)與方向,培育人們的興趣與認(rèn)同,鼓動(dòng)和建立起信心。

(四)制定戰(zhàn)略實(shí)施計(jì)劃

在戰(zhàn)略實(shí)施的過程中,NSDS描述的一般規(guī)劃需要具體化為詳細(xì)的行動(dòng)計(jì)劃或工作方案,也就是要制定出切實(shí)可行的實(shí)施計(jì)劃,明確需要做些什么,什么時(shí)間做,由誰來做,而且,行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)包括詳細(xì)的成本分析、總體預(yù)算、籌資方案,并針對(duì)每個(gè)由評(píng)估所得出的戰(zhàn)略問題提出相應(yīng)的行動(dòng)舉措,以實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目標(biāo)。具體而言,實(shí)施計(jì)劃主要應(yīng)包括以下內(nèi)容:

1•對(duì)NSS整體和關(guān)鍵機(jī)構(gòu)管理框架開展的改革計(jì)劃,即對(duì)統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)與關(guān)鍵機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與改組,改善統(tǒng)計(jì)形象,提高工作效率,諸如:修訂統(tǒng)計(jì)立法,更好地體現(xiàn)官方統(tǒng)計(jì)基本原則;建立國家統(tǒng)計(jì)體系協(xié)調(diào)與管理機(jī)制;提升統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)在政府中的地位;等等。

2•統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)與管理方面的改進(jìn)計(jì)劃,例如,針對(duì)如何改進(jìn)行政數(shù)據(jù)的收集與管理、開展新的調(diào)查與普查以填補(bǔ)現(xiàn)存的數(shù)據(jù)缺口、增加編制和季度GDP與綠色GDP、改革調(diào)查制度、加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析與報(bào)告、改進(jìn)數(shù)據(jù)方式和統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)等各種問題,提出具體的行動(dòng)方案。

3•統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資與改進(jìn)計(jì)劃,諸如辦公場(chǎng)所、信息和通信技術(shù)、數(shù)據(jù)庫建設(shè)、互聯(lián)網(wǎng)站等的完善與建設(shè)方案。

4•人力資源發(fā)展計(jì)劃,例如,新職員的招聘與統(tǒng)計(jì)工作入門培訓(xùn)、以及老職員(包括管理者、專業(yè)統(tǒng)計(jì)師、其他專業(yè)人員等)的職業(yè)發(fā)展規(guī)劃等。

5•成本預(yù)算計(jì)劃,實(shí)施NSDS的一個(gè)重要前提就是要進(jìn)行細(xì)致的成本分析,建立戰(zhàn)略實(shí)施預(yù)算,在有限的資源投入下爭取最佳的效果。

(五)戰(zhàn)略實(shí)施、監(jiān)控和評(píng)價(jià)

NSDS若要獲得成功,不僅要設(shè)計(jì)得好,而且要實(shí)施得好,為此,必須加強(qiáng)對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施過程的管理。由于NSDS時(shí)間跨度較長,而社會(huì)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)總是不斷發(fā)展變化的,環(huán)境的變化對(duì)NSDS能否成功起著決定性作用。一個(gè)好的戰(zhàn)略規(guī)劃,無疑必須是一個(gè)富有彈性的機(jī)制,能夠應(yīng)對(duì)各種變化,對(duì)實(shí)施過程中碰到的新問題和新情況做出適當(dāng)反應(yīng)。因此,戰(zhàn)略實(shí)施過程要求NSDS能夠應(yīng)對(duì)各種變化的情況,對(duì)實(shí)施進(jìn)程進(jìn)行有效地監(jiān)控和評(píng)價(jià),在必要時(shí)做出相應(yīng)的調(diào)整和改進(jìn)。

1•戰(zhàn)略實(shí)施的管理。NSDS的實(shí)施可能使眾多的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生變化,如承擔(dān)一些新的功能或職責(zé),在實(shí)施NSDS過程中應(yīng)加強(qiáng)管理,應(yīng)對(duì)各種可能發(fā)生的變化,在戰(zhàn)略實(shí)施與應(yīng)對(duì)變化的過程中不斷提高NSDS核心領(lǐng)導(dǎo)小組與相關(guān)機(jī)構(gòu)的管理能力。同時(shí),對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施的管理還包括經(jīng)費(fèi)籌集與財(cái)務(wù)管理的內(nèi)容,以及對(duì)職員的雇用和激勵(lì)問題。

2•戰(zhàn)略實(shí)施的報(bào)告。在戰(zhàn)略實(shí)施過程中,及時(shí)地報(bào)告階段性行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施狀況,將有助于提高后續(xù)行動(dòng)的效果,這也是一個(gè)戰(zhàn)略學(xué)習(xí)的過程。因此,在戰(zhàn)略實(shí)施過程中,需要建立一個(gè)有效的管理和說明框架,定期或隨時(shí)報(bào)告NSDS的實(shí)施進(jìn)展?fàn)顩r,這種框架包括績效指標(biāo)的選取和相應(yīng)的報(bào)告機(jī)制。#p#分頁標(biāo)題#e#

3•戰(zhàn)略實(shí)施的監(jiān)控。依據(jù)戰(zhàn)略理論,對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程及其效果進(jìn)行監(jiān)控是必不可少的。通過對(duì)戰(zhàn)略實(shí)施進(jìn)程的監(jiān)控和績效指標(biāo)跟蹤,監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略實(shí)施過程中的投入、行動(dòng)和產(chǎn)出,分析預(yù)定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,管理者可以獲得有關(guān)NSDS向既定目標(biāo)前進(jìn)中所處位置的圖景,總結(jié)經(jīng)驗(yàn),采取正確行動(dòng),在必要時(shí)對(duì)戰(zhàn)略進(jìn)行修訂。

4•戰(zhàn)略實(shí)施的評(píng)價(jià)。在實(shí)施NSDS的過程中,每當(dāng)階段性的行動(dòng)計(jì)劃完成之后,都應(yīng)盡可能對(duì)前期行動(dòng)效果進(jìn)行評(píng)估,特別是進(jìn)入戰(zhàn)略規(guī)劃的中期后,必須進(jìn)行戰(zhàn)略評(píng)價(jià),主要內(nèi)容包括評(píng)估NSDS實(shí)施過程中成功之處在哪,面臨的制約因素有哪些,特別是要全面評(píng)估戰(zhàn)略實(shí)施以來既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況,為下一步行動(dòng)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。四、若干參考框架從國際上看,受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件的約束,各國統(tǒng)計(jì)發(fā)展水平不一,在制定與實(shí)施NSDS過程中各國起點(diǎn)也并不相同,多數(shù)發(fā)展中國家都已開展了相關(guān)一些統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)方案,少數(shù)國家則需要從零做起。聯(lián)合國、IMF、世界銀行、PARIS21等國際組織與機(jī)構(gòu)在過去數(shù)十年來提出并推行的一系列框架與文件為創(chuàng)建和實(shí)施NSDS、加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)提供了堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。這些參考框架主要可以劃分為四個(gè)層次:

第一層次是有關(guān)國民核算的國際準(zhǔn)則。這類準(zhǔn)則主要包括《國民經(jīng)濟(jì)核算體系》(SNA)、《國際收支手冊(cè)》(BOP)、《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》(GFS)、《貨幣與金融統(tǒng)計(jì)手冊(cè)》(MFS)等,為各國宏觀經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的編制提供了國際標(biāo)準(zhǔn)。

第二層次是有關(guān)統(tǒng)計(jì)組織的方案與框架。1954年,聯(lián)合國出版了《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè)》,1980年《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè)》第二版修訂完畢并付諸出版。1999年,在一次由IMF與聯(lián)合國共同主辦的數(shù)據(jù)質(zhì)量研討會(huì)上,幾個(gè)國家要求對(duì)1980年《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè)》進(jìn)行修訂。為應(yīng)對(duì)這一要求,聯(lián)合國編寫了《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè),第三版:一個(gè)統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作和組織》。聯(lián)合國《統(tǒng)計(jì)組織手冊(cè)》集中體現(xiàn)了現(xiàn)代統(tǒng)計(jì)體系組織和管理的基本思想和基本實(shí)踐,對(duì)于發(fā)展中國家統(tǒng)計(jì)體系的改革和發(fā)展具有重要參考意義。1994年4月11日至14日在紐約舉行的特別會(huì)議上,聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會(huì)通過了《官方統(tǒng)計(jì)的基本原則》,確立了政府統(tǒng)計(jì)體系如何生產(chǎn)能夠贏得使用者信心的高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品所必須遵循的基本觀念與指導(dǎo)原則,對(duì)各國官方統(tǒng)計(jì)體系的組織提供指導(dǎo)。

第三層次是有關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)方面的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。20世紀(jì)90年代中后期接連爆發(fā)的金融危機(jī),引發(fā)了各方對(duì)官方統(tǒng)計(jì)重要性的廣泛共識(shí),普遍認(rèn)為需要制定詳細(xì)、明確的標(biāo)準(zhǔn)供不同國家改進(jìn)各自的統(tǒng)計(jì)體系。IMF根據(jù)《官方統(tǒng)計(jì)的基本原則》發(fā)展了官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)生產(chǎn)與傳播的指南,于1996年制定了數(shù)據(jù)公布特別標(biāo)準(zhǔn)(SDDS),為參與國際金融市場(chǎng)的國家提供了關(guān)于官方經(jīng)濟(jì)與金融統(tǒng)計(jì)生產(chǎn)和傳播的指導(dǎo)性框架。1997年,IMF進(jìn)一步提出了數(shù)據(jù)公布通用系統(tǒng)(GDDS),面向所有國家,針對(duì)更為廣泛的宏觀經(jīng)濟(jì)、金融、社會(huì)人口領(lǐng)域,關(guān)注如何改進(jìn)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的與傳播。截至2004年9月,全球共有76個(gè)國家參加了GDDS,57個(gè)國家簽署了SDDS。此外,IMF制定了數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估框架(DQAF),提供一個(gè)比GDDS更詳細(xì)的結(jié)構(gòu),用以評(píng)估統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

第四層次是統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)與國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略方面的文件與框架。PARIS21在DQAF的基礎(chǔ)上,提出了統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)指標(biāo)(SCBI),幫助各國識(shí)別與評(píng)估本國統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì),制定通用的國家統(tǒng)計(jì)能力評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),以便于各國之間的合作與協(xié)調(diào)。

2004年11月,PARIS21秘書處通過了《國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略設(shè)計(jì)指引》,為各國制定和實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供理論指導(dǎo)與實(shí)踐指南。該指引主要包括9方面內(nèi)容:①發(fā)展中國家現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)體系概覽,為什么許多國家都希望發(fā)展NSDS;②戰(zhàn)略規(guī)劃方法的概要;③NSDS的主要內(nèi)涵;④對(duì)NSDS過程所需領(lǐng)導(dǎo)與管理的評(píng)估;⑤在各個(gè)實(shí)施階段中,對(duì)咨詢的需求與有關(guān)的利益相關(guān)者;⑥對(duì)統(tǒng)計(jì)體系的評(píng)估,以及主要方法與過程介紹;⑦描繪統(tǒng)計(jì)體系中、長期發(fā)展藍(lán)圖的必要性;⑧如何準(zhǔn)備具體的實(shí)施計(jì)劃與方案;⑨從計(jì)劃到實(shí)施的過渡,特別是對(duì)實(shí)施進(jìn)程的監(jiān)控與報(bào)告。此外,PARIS21圍繞國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略問題建立了一個(gè)內(nèi)容豐富的知識(shí)庫,為各國提供智力支持。

如圖1所示,該庫呈金字塔形,主要包括四個(gè)部分的內(nèi)容:(1)處于塔基的是知識(shí)基礎(chǔ)部分,主要提供有關(guān)NSDS的大量文獻(xiàn),目前已形成了一個(gè)包括四個(gè)領(lǐng)域的虛擬圖書館:①一般背景文獻(xiàn)(如聯(lián)合國官方統(tǒng)計(jì)的基本原則等);②有關(guān)NSDS設(shè)計(jì)的文獻(xiàn)(如關(guān)于SWOT分析、利益相關(guān)者分析、用戶需求評(píng)估、數(shù)據(jù)質(zhì)量評(píng)估的指南);③戰(zhàn)略實(shí)施方面的文獻(xiàn);④有關(guān)國家戰(zhàn)略方面的文獻(xiàn)。(2)關(guān)于NSDS設(shè)計(jì)和戰(zhàn)略實(shí)施的指引,這部分內(nèi)容是PARIS21為各國開展NSDS過程的具體操作提供理論與實(shí)踐指導(dǎo)的直接文獻(xiàn),解釋了NSDS的背景理論、邏輯,提出了關(guān)于戰(zhàn)略規(guī)劃、評(píng)估、咨詢、成本、經(jīng)費(fèi)籌集和戰(zhàn)略實(shí)施等方面的一些重要原則。(3)處于中上部的案例分析部分,為國際、國內(nèi)政策制定者和NSDS工作人員達(dá)成共識(shí)、積累經(jīng)驗(yàn)提供相關(guān)資料。(4)金字塔最上端的是NSDS核心要素,為NSDS設(shè)計(jì)提供了一個(gè)基本框架,并為NSDS方案設(shè)計(jì)和實(shí)施過程中的質(zhì)量評(píng)估提出了基本原則。NSDS方法是在已有的眾多方案(如GDDS、SDDS、DQAF等)基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。各國在制定國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略過程中可以充分利用已有的這些框架、原則,并借鑒各國的有益經(jīng)驗(yàn),這對(duì)其創(chuàng)建和實(shí)施NSDS非常重要。

五、結(jié)束語

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展,各國政府越來越認(rèn)識(shí)到,良好的統(tǒng)計(jì)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的必要條件之一,多數(shù)國家都采取相應(yīng)的舉措以改進(jìn)本國的統(tǒng)計(jì)體系,提高統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)的效率。自國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略(NSDS)概念提出來以后,受到各國政府的高度重視,NSDS逐漸成為各國政府加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的核心方案。2006年4月PARIS21發(fā)表的一份報(bào)告對(duì)國際范圍內(nèi)低收入國家創(chuàng)建和實(shí)施NSDS的進(jìn)展情況進(jìn)行了總結(jié),在該報(bào)告所觀察的105個(gè)低收入國家中已有34個(gè)國家實(shí)施了促進(jìn)統(tǒng)計(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃,一些早先已經(jīng)開展統(tǒng)計(jì)發(fā)展規(guī)劃工作的國家,在PARIS21的相關(guān)技術(shù)支持下紛紛開始將原計(jì)劃升級(jí),轉(zhuǎn)而采納NSDS方案;54個(gè)國家正著手準(zhǔn)備NSDS,進(jìn)展快慢各國有所不同;另外17個(gè)國家尚未開展相應(yīng)的工作,但其中一些國家也已經(jīng)明確表達(dá)了開展NSDS工作的意向。

當(dāng)前,中國正處于從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中,經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,全球化趨勢(shì)日益加快。中國統(tǒng)計(jì)體系正面臨著新的形勢(shì),社會(huì)對(duì)統(tǒng)計(jì)的需求日益增大,科學(xué)發(fā)展觀、可持續(xù)發(fā)展、建設(shè)和諧社會(huì)等戰(zhàn)略與政策的實(shí)施對(duì)統(tǒng)計(jì)體系提出了新的要求與挑戰(zhàn)。因此,制定和實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)發(fā)展戰(zhàn)略,全面改善統(tǒng)計(jì)體系的績效,提升統(tǒng)計(jì)能力,已是擺在統(tǒng)計(jì)理論與實(shí)務(wù)工作者面前的一項(xiàng)重要工作。中國設(shè)計(jì)與實(shí)施NSDS,應(yīng)立足于改革、開放、創(chuàng)新,充分借鑒其他國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn),快速實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)進(jìn)步,為社會(huì)提供更多的高質(zhì)量統(tǒng)計(jì)產(chǎn)品與更好的統(tǒng)計(jì)服務(wù)。在實(shí)施國家統(tǒng)計(jì)改革與發(fā)展戰(zhàn)略過程中,中國應(yīng)充分利用外部的技術(shù)、智力和資金支持,與聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)委員會(huì)、IMF、PARIS21、世界銀行、歐盟統(tǒng)計(jì)局等國際組織與機(jī)構(gòu)緊密合作和交流,并通過國際間雙邊或多邊交流與合作等方式,爭取更多的外部技術(shù)、資金支持與援助,以加快本國統(tǒng)計(jì)能力建設(shè)的步伐,早日實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)現(xiàn)代化。#p#分頁標(biāo)題#e#