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“審計風暴”簡介   F%%N年G月FO日，在十屆全國人大常委會第十次會議上，國家審計署審計長李金華作了《關(guān)于F%%O年度中央財政預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，此次報告中揭露出多個部委機關(guān)違法使用資金的事實，所揭露的數(shù)額之大、范圍之廣令人震驚。從G月FO日新華社首先《一份觸目驚心的審計“清單”》的文章之后，媒體對與此相關(guān)的報道連篇累牘、源源不斷，在社會上引起了非常大的反響。   很多媒體都用“審計風暴”來評說這一次的審計。稱其為風暴的原因在于，首先信息傳遞快，并且毫無保留，透明度高；二是用詞嚴厲，引起社會的較大關(guān)注。   “立法型”審計體制模式的提出“審計風暴”所暴露的是我國審計體制模式的不健全、對政府機構(gòu)和官員監(jiān)督機制的缺失以及國家預算管理體制薄弱等問題。而我國學者在此次風暴之后探討的一個焦點問題就是我國審計體制模式的改革問題，這一體制模式的改革對我國經(jīng)濟的健康、持續(xù)發(fā)展有著重要意義。   在重新構(gòu)建我國審計體制模式的問題上，一些專家學者的主要觀點是，將我國審計機構(gòu)的隸屬關(guān)系由隸屬于政府的“行政型”模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡`屬于全國人大的“立法型”模式。   持這一觀點專家的主要理由是：首先，審計機構(gòu)作為獨立的經(jīng)濟者———人民代表大會的委托者，對被監(jiān)督者———各級政府及其所轄部門的經(jīng)濟活動———進行監(jiān)督，不僅理順了委托者、獨立經(jīng)濟監(jiān)督者和公共資財管理責任承擔者之間的審計關(guān)系，真正體現(xiàn)國家審計“政府花錢、人民監(jiān)督”的本質(zhì)和執(zhí)行與監(jiān)督相分離的原則，而且也改變現(xiàn)行審計體制的政府內(nèi)部監(jiān)督色彩，徹底擺脫政府行政行為的影響，成為真正獨立意義上的外部監(jiān)督，從根本上解決我國審計履行職能所需要的獨立性問題。   其次，我國審計機構(gòu)今后審計的重點對象由國有企業(yè)轉(zhuǎn)變到政府及其政府部門上來。與之相適應，審計體制由隸屬于被其監(jiān)督的政府轉(zhuǎn)到隸屬于政府的領導機關(guān)———人大———也就是順其自然的事了。   最后，“立法型”體制在西歐、北美等發(fā)達國家和許多發(fā)展中國家十分普遍，是目前世界審計制度的發(fā)展方向和主流，是世界審計的發(fā)展趨勢。審計機構(gòu)隸屬于立法部門，直接對議會負責并報告工作，完全獨立于政府，可以最大限度地實現(xiàn)其對權(quán)力的制約和監(jiān)督職能。   對“立法型”審計體制模式的看法   “立法型”審計體制模式自然有其很多優(yōu)點，但筆者綜合考慮我國現(xiàn)階段市場經(jīng)濟的成熟程度和我國政府行政行為的特點以及我國人大的職能和地位，認為這種模式并不適合現(xiàn)階段中國的國情。主要理由如下：首先，我國人大與西方議會的作用是不同的。西方國家的審計機構(gòu)隸屬于議會，是建立在三權(quán)分立學說的基礎之上，三權(quán)分立本身是資產(chǎn)階級進行統(tǒng)制的一種工具，它的核心就是三種權(quán)利分立（立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)），互相制約。但在資本主義現(xiàn)實中真正的三權(quán)分立是不存在的，很多時候這三個機構(gòu)是結(jié)合在一起行使權(quán)力的，而且這三個機構(gòu)之間經(jīng)常產(chǎn)生摩擦、扯皮、互相牽制，使很多事情旋而未決影響效率，也影響議案的實施。這種情況下隸屬于議會的“立法型”審計機構(gòu)，更多的是作為控制議會的某一黨派制約控制政府的另一黨派的有力工具。而在我國這個一黨制的國家里不存在多黨權(quán)利之爭。   其次，現(xiàn)階段人大的外部監(jiān)督制度沒有完全發(fā)揮出來，還有待于進一步完善。按照我國憲法和法律的規(guī)定，人大本身有著監(jiān)督政府經(jīng)濟體制改革的權(quán)力。但現(xiàn)實的局面卻是，人大是在承認政府由舊體制延續(xù)下來的種種職能行為是合法的前提下來履行監(jiān)督職能的。這就出現(xiàn)了離開憲法法律規(guī)定的人大監(jiān)督職能的錯位現(xiàn)象。對于經(jīng)濟領域大量的失控現(xiàn)象 和有關(guān)人員的越軌行為，人大作為國家權(quán)力機關(guān)制止這些現(xiàn)象和行為卻顯得無能為力。在這種情況下若將審計機構(gòu)隸屬于人大，對于我們加強審計機構(gòu)獨立性的初衷來講有所違背。很可能的情況是，在將審計機構(gòu)隸屬于人大后，審計機構(gòu)的獨立性沒有提高反而降低了，審計機構(gòu)在審計過程中受到的干擾變多，效果變差。   再次，若將審計機構(gòu)改為隸屬于人大的“立法型”審計體制模式，那么審計機構(gòu)以后開展工作可能面臨更大的困難。因為這一轉(zhuǎn)變可能使審計機構(gòu)失去與其他政府部門長期以來建立的良好關(guān)系。而且轉(zhuǎn)變之后，由于審計機構(gòu)與其他各部委不屬于同一領導，失去了國務院總理在后面支持，審計機構(gòu)可能會沒有現(xiàn)在“腰桿硬”。脫離了政府這個靠山，審計機構(gòu)要對財政部之類的重要部委進行審計可能更困難，這也是審計機構(gòu)內(nèi)部對“立法型”模式并不熱衷的一個原因。所以從表面上看這種隸屬關(guān)系的轉(zhuǎn)變只是對權(quán)力的一種重新劃分，但實際上在這一轉(zhuǎn)變中存在著很大的機會成本。如果這一轉(zhuǎn)變不利于提高我國審計機構(gòu)的工作開展，那么這種體制的改革就是一種失敗。   最后，從我國現(xiàn)階段審計機構(gòu)的審計目標來看，將審計機構(gòu)隸屬于人大不利于審計目標的實現(xiàn)。現(xiàn)階段我國審計的目標就是十六大提出的強化對權(quán)力的制約和監(jiān)督，使審計機構(gòu)真正成為國民經(jīng)濟運行的衛(wèi)士。要實現(xiàn)這一目標就要加強以下兩個方面的審計：一是通過審計使政府部門的權(quán)利得到制約，促進政府行政行為的公開透明，鏟除滋生腐敗的溫床。二是對官員“問責制”的建立。做好這兩方面的審計工作都是需要審計機構(gòu)和其他政府機關(guān)，如公安部、財政部、人事部等部委的大力合作，才能使審計人員所作的審計工作沒有白費。而“行政型”模式更利于審計部門與其他部委的合作共同來行使監(jiān)督工作，若是改為“立法型”那么隸屬于人大的審計機構(gòu)和隸屬于政府的其他監(jiān)督部門之間將不受統(tǒng)一領導，要想使他們統(tǒng)一行動將變得更加困難。#p#分頁標題#e#   完善“行政型”審計體制模式措施通過以上分析，筆者認為現(xiàn)階段隸屬于人大的“立法型”審計體制模式還不適合我國。我們應該堅持我國現(xiàn)行的“行政型”審計體制模式，這種模式有利于政府通過審計機構(gòu)來加強對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控，也有利于加強對重點領域、重點部門和重點資金的審計監(jiān)督，促進政府工作的目標的貫徹落實。   現(xiàn)在我國急需解決的問題是如何完善“政府型”審計體制模式，加強審計的獨立性，使審計機構(gòu)的審計工作在不受干擾的情況下客觀進行。對于完善我國“政府型”審計體制模式筆者提出的建議如下：首先，改變地方審計機構(gòu)的雙重領導體制。地方審計機構(gòu)受上級審計機構(gòu)領導的同時又受地方政府的領導，且經(jīng)費源于地方財政。這就使地方審計機構(gòu)有一種“人在屋檐下怎能不低頭”的感覺，這種情況下又有什么獨立性可談。我們看到中央與地方在審計制度上并沒有什么差別，但中央可以刮起“審計風暴”而地方審計影響卻不大，原因就在于地方無法像中央一樣保證審計工作不受干擾獨立進行。李金華署長說過“審計有時缺乏一些獨立性，特別在地方，一個問題涉及政府或者市長、縣長、弄不好就不了了之。”所以，要完全發(fā)揮審計機構(gòu)的經(jīng)濟監(jiān)督職能需要地方和中央審計機構(gòu)共同來發(fā)揮作用，地方獨立性的增強需要我們實現(xiàn)中央對地方審計機構(gòu)的垂直領導，且在這種垂直領導下，地方審計機構(gòu)的人事、業(yè)務和經(jīng)費都由審計部門統(tǒng)一安排。加強地方審計機構(gòu)審計獨立性也有利于打擊地方保護主義，規(guī)范市場經(jīng)濟秩序，檢查中央政府出臺的各種經(jīng)濟法規(guī)在地方執(zhí)行情況。   其次，搞好對領導干部的經(jīng)濟責任審計。在法制社會中任何人都應該對自己的行為承擔責任，政府官員也不能例外，政府官員的職責就在于保障公眾利益和基本權(quán)利，那么如果官員沒有行使好這種權(quán)利甚至利用這種權(quán)利為自己謀私利，那么此時審計機構(gòu)等審查監(jiān)督機關(guān)應對其進行查處并使官員接受公眾的問責。眾所周知，腐敗問題是長期以來困擾我國的一個重大經(jīng)濟問題，采取經(jīng)濟責任審計將審計機構(gòu)作為政府依法行政的堅強后盾，它所查處的問題將作為被審單位違法，違紀的重要證據(jù)，也是貪污腐敗分子的有力罪證。經(jīng)濟責任審計將會使領導干部貪污被查處的可能性加大，而且由政府來開展經(jīng)濟責任審計的優(yōu)勢在于他的強制性，可以在被審單位毫無準備的情況下進行突擊審計，有利于查處問題；對領導干部進行經(jīng)濟責任審計將改變現(xiàn)行審計只對事不對人的局限，有利于加強領導干部的責任心。   再次，加大對審計問題的處罰力度。“審計風暴”雖刮出了很多問題，但在問題的解決上還不夠徹底和嚴厲，很多時候?qū)徲嫏C構(gòu)只能建議被審單位整改，例如對于被審單位的預算外資金的非法使用情況，被審單位一般的整改措施將非法資金納入合法化渠道，這樣久而久之會使被審單位有恃無恐，因為查出的問題只要進行整改就行，而不會受到其他的法律懲罰。為了更好地加強對審計問題的處罰力度，審計機構(gòu)應加強與司法、公安等部門的合作，對于審計出的違法、違紀、經(jīng)濟犯罪等行為，審計機構(gòu)應移交其他相關(guān)部門并及時與這些部門溝通，為這些部門提供查處所需要的審計資料。   最后，健全審計報告的透明制度及建立對審計機構(gòu)的監(jiān)督機制。透明原則是世貿(mào)組織的一項基本原則，也是改進政府經(jīng)濟管理方式的一個基本方法。我國現(xiàn)在對審計報告的公開就是邁向執(zhí)政透明的很重要的一步，審計結(jié)果的公開，為考察經(jīng)濟政策的統(tǒng)一、透明性的比較提供可能的比較數(shù)據(jù)；對審計機構(gòu)的監(jiān)督是審計體制與國際接軌的必然要求，也是審計監(jiān)督體制科學化的需要，在《審計法》修改稿中有關(guān)監(jiān)督審計機構(gòu)的內(nèi)容有“審計機構(gòu)設立審計報告審議委員會，審定審計報告。審計報告委員會實行合議制”，“審計機構(gòu)的預算執(zhí)行情況由統(tǒng)計監(jiān)察機關(guān)負責進行審計監(jiān)督”。可以看到，對審計機構(gòu)的監(jiān)督問題已經(jīng)受到了立法部門的重視，解決好對審計機關(guān)的監(jiān)督代表著國家執(zhí)政的透明化與規(guī)范化。